Sicurezza sociale

A 60 anni dalla fondazione della Repubblica Federale il sistema della sicurezza sociale in Germania si trova ad affrontare grandi sfide. L’attuale crisi economica e finanziaria, da un lato, richiede un riorientamento della politica del mercato del lavoro e, dall’altro, l’andamento demografico in Germani pone l’assicurazione pensionistica, assistenziale e sanitaria davanti a enormi problemi di finanziamento. Nella discussione attuale l’argomento sostanziale riguarda la decisione tra un orientamento verso una maggiore libertà (e quindi un presunto smantellamento dello stato sociale) e una maggiore sicurezza (e quindi un presunto ampliamento dei sistemi di sicurezza sociale). Tuttavia, sarebbe sbagliato sia ampliare il sistema della sicurezza sociale a scapito della libertà dei cittadini sia smantellare i trasferimenti a svantaggio dell’assicurazione degli individui dai rischi. La problematica verrà affrontata in questa sede in tre passi successivi.

Le basi dello stato sociale tedesco.

I concetti stato sociale e stato assistenziale vengono usati nella discussione pubblica spesso in modo parallelo, ma con connotazioni diverse. Mentre lo stato sociale per lo più viene impiegato come topos per un sistema di sicurezza sociale limitato a determinati rami dell’assicurazione sociale, il concetto stato assistenziale connota una rete sociale molto più ampia, caratterizzata da un grado elevato di redistribuzione organizzata a livello statale, da una politica attiva del mercato del lavoro, ecc. Il topos dello stato assistenziale in Germania in questo senso viene impiegato anche per caratterizzare il sistema di sicurezza sociale scandinavo, molto ampio e organizzato in modo capillare, in confronto allo stato sociale della Repubblica Federale di Germania, molto più snello (Ullrich 2005: 16-19).

In Germania il principio dello stato sociale fa parte dei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale. La Legge fondamentale (articolo 20 comma 1) obbliga il legislatore e tutti gli organi dell’Esecutivo a strutturare l’ordinamento giuridico in modo sociale e mirando alla perequazione sociale. Certo è, comunque, che la Costituzione non disciplina l’ordine dettagliato dell’intero sistema di sicurezza sociale. Ciò è piuttosto il risultato di un processo che dura da oltre 150 anni. Il sistema di sicurezza sociale comprende in linea di massima la somma di tutte le misure e istituzioni statali e di diritto pubblico preposte alla protezione dei cittadini dai rischi collettivi.

I principi della sicurezza sociale

All’interno della sicurezza sociale, in Germania le prestazioni erogate sono differenziate in base al principio dell’assicurazione, dell’assistenza o della previdenza (Lampert/Althammer 2004: 226segg.):

- Le prestazioni essenziali in base al principio assicurativo risalgono alla legislazione sociale del Cancelliere dell’Impero Otto von Bismarck del XIX° secolo. Ne fanno parte l’assicurazione malattia legale (dal 1883), l’assicurazione antinfortuni legale (dal 1884), l’assicurazione pensione legale (dal 1891) e l’assicurazione previdenziale legale (dal 1995). Vi hanno diritto non tutti i cittadini, bensì tutti gli assicurati. Le diverse assicurazioni collettive sono finanziate per lo più da contributi pagati sul reddito di lavoro all’incirca per metà dal prestatore d’opera e dal datore di lavoro.

- Le prestazioni in base al principio assistenziale sono concesse al verificarsi di determinati casi di rischio come prestazioni monetarie o materiali a partire dal gettito fiscale generale. Esse si limitano a un ristretto numero di rischi eccezionali (ad esempio, l’assistenza alle vittime della guerra).

- Delle prestazioni erogate in base al principio previdenziale fanno parte tutte le misure dello stato sociale per la prevenzione della povertà. Esse sono finanziate con mezzi provenienti dal gettito fiscale pubblico dello Stato centrale, delle Regioni e dei Comuni. Le prestazioni sono concesse al momento in cui gli interessati si trovano in una situazione inferiore al minimo esistenziale sociale, cioè quando con i propri mezzi non riescono a provvedere a se stessi. Tali prestazioni hanno lo scopo, da un lato, di consentire agli interessati di condurre una vita degna dell’uomo e, dall’altro, di metterli in grado di essere nuovamente attivi sul mercato del lavoro.

Il sistema della sicurezza sociale in Germania segue una serie di direttive di ordine etico. Le prestazioni basate sul principio assicurativo sono organizzate in senso solidale per lo più limitatamente a un gruppo di prestatori d’opera di reddito basso e medio. L’assicurazione pensionistica e di disoccupazione di legge segue una massima di giustizia produttiva in base al principio dell’equivalenza che tiene conto dell’entità e della durata della contribuzione. Le prestazioni basate sul principio previdenziale, invece, seguono il principio della sussidiarietà. L’assistenza è concessa solo in modo subordinato, cioè dopo l’esaurimento del patrimonio e dei risparmi nonché delle possibilità di sostegno della propria famiglia. Inoltre, l’entità delle prestazioni basate sul principio previdenziale si orientano su criteri etici della giustizia nel bisogno per evitare la povertà. Esse devono consentire l’autonomia degli interessati rafforzando il loro potenziale di auto-aiuto.

Le sfide attuali

In futuro uno Stato sociale moderno deve sostenere tre sfide essenziali (Lampert /Bossert 2004: 423-428): in primo luogo deve opporsi all’eliminazione delle forme classiche di solidarietà. Un’assicurazione prioritaria attraverso le varie forme di sicurezza sociale fino ad oggi presuppone il sussistere di un’occupazione stabile di lavoro dipendente a tempo pieno. A causa delle trasformazioni in atto rispetto a questo lavoro classico di guadagno, nel senso dell’affacciarsi di nuove forme di occupazione (ad esempio, rapporti di lavoro atipici, attività di sostituzione, lavoro a tempo parziale, fasi di disoccupazione), un numero crescente di persone ha un’assicurazione insufficiente da parte dello stato sociale e il sistema delle assicurazioni sociali è privato della propria base di finanziamento nel lungo periodo.

In secondo luogo, occorre prevenire l’invecchiamento e la contrazione della popolazione. L’assicurazione pensionistica legale in Germania segue il meccanismo distributivo del sistema ripartizione entro il periodo unico, in base al quale i contributi versati oggi vengono immediatamente ripagati al percettore della pensione. In cambio gli assicurati acquisiscono un credito sulle pensioni di vecchiaia future. Perciò l’entità della generazione dei contribuenti in rapporto ai pensionati percettori esercita un influsso notevolissimo sulla base del finanziamento dell’assicurazione. La contrazione della base demografica della popolazione e il suo contemporaneo invecchiamento eccessivo a medio termine porta all’erosione della base dei contribuenti dell’assicurazione pensionistica legale (Lampert 2/2007: 22-31).

In terzo luogo, occorre resistere all’aumento della concorrenza globale. La globalizzazione mette in crisi il meccanismo di finanziamento delle assicurazioni sociali tradizionali. Gli incassi sono generati sostanzialmente dai contributi sul lavoro retribuito. In Germania, ciò comporta un aumento enorme dei costi unitari del lavoro e quindi non di rado a svantaggio delle imprese tedesche sul lato dei costi nella concorrenza globale. Perciò il lavoro poco qualificato viene delocalizzato in misura crescente verso l’estero. In questo modo aumenta la disoccupazione e in misura ancora maggiore il fabbisogno finanziario delle assicurazioni legali in Germania con un rafforzamento reciproco che mette a repentaglio la base di finanziamento dei sistemi di sicurezza sociale.

Gli approcci riformatori

In Germania attualmente si sta cercando intensamente di giungere a un modello valido per la sicurezza sociale del futuro, atto a superare le sfide di cui si è detto mantenendo comunque gli obiettivi etici essenziali. Il modello dovrebbe essere agganciato alla solidarietà sociale in essere e presentare una strutturazione sussidiaria basata sul concetto di aiuto all’auto-aiuto, realizzando norme di giustizia dal lato del bisogno e delle prestazioni e consentire a tutti l’opportunità della partecipazione. In particolare sono oggetto di discussione lo sganciamento della sicurezza sociale dal lavoro retribuito, una strutturazione della trasformazione demografica in atto in modo praticabile nel futuro e infine la sicurezza offerta dallo stato sociale per le nuove forme di occupazione. Il sistema tedesco è ancora in grado di assicurare la popolazione in misura sufficiente. Tuttavia nei prossimi anni dovrebbe essere adattato ai cambiamenti intervenuti nella società e nell’economia, in modo da essere in grado di continuare a perseguire le proprie finalità etiche, cioè la realizzazione della giustizia sociale.

Elke Mack e Martin Lampert

Approfondimenti

  • Lampert, Heinz/Althammer, Jörg: Lehrbuch der Sozialpolitik, Berlin u. a. 2004, 7. ed., pp. 234-245.
  • Lampert, Heinz/Bossert, Albrecht: Die Wirtschafts- und Sozialordnung der Bundesrepublik Deutschland im Rahmen der europäischen Union, München 2004, 15. ed., pp. 423-428.
  • Lampert, Martin: Demographischer Wandel in Deutschland. Analyse - Folgen - Handlungsempfehlungen, in: Amos. Gesellschaft gerecht gestalten, 2/2007, pp. 22-31.
  • Mack, Elke: Subsidiäres und aktivierendes Grundeinkommen – eine Alternative zum bestehenden System in Deutschland, in: Roman Herzog Institut e.V. (a cura di): Bedingungsloses Grundeinkommen. Eine Perspektive für die Soziale Marktwirtschaft? Kontroverse Fragen an ein umstrittenes (Gesellschafts-) Konzept von morgen, München 2008, pp. 17-25.
  • Ullrich, Carsten G.: Soziologie des Wohlfahrtsstaates. Eine Einführung, Frankfurt a. M. 2005, pp. 16-19.