Sicurezza sociale

Rispetto ai principi ispiratori delle costituzioni moderne, quelle del secondo dopoguerra s’ispirano a nuovi principi che integrano strettamente libertà ed eguaglianza, onde poter conseguire finalità di giustizia sociale (Stato sociale di diritto). Il catalogo liberale dei diritti di libertà, nella nuova cornice, ne risulta dilatato con la previsione della ‘libertà dal bisogno’ e con la materializzazione del diritto a esigere prestazioni dallo Stato (servizi pubblici essenziali) atte ad assicurare al soggetto almeno un minimo di sicurezza e di giustizia sociale, sì da rendere gli uomini liberi ed eguali in dignità e diritti. Le costituzioni del secondo Novecento, in tal modo, arricchiscono il patrimonio liberale integrando, ai classici diritti delle costituzioni liberali, nuove situazioni giuridiche protette, fra cui si devono ricordare, in modo particolare, i diritti politici e i diritti sociali. Con la garanzia di tali diritti, lo Stato persegue nuovi equilibri economici e sociali, mirando al raggiungimento di più ampi orizzonti di giustizia e offrendo alla democrazia del secondo dopoguerra le premesse della sua stabilità e solidità.

Le basi costituzionali e giuridiche

In questa saldatura dei diritti civili e politici con i diritti sociali risiede uno degli aspetti più rilevanti del costituzionalismo sociale contemporaneo, che inaugura una nuova stagione dei diritti fondamentali che, ai fini dell’effettività della loro tutela, li colloca su un fondamento più saldo rispetto a quello rappresentato dalla legge dello Stato, sancendo, al contempo, il principio di rigidità della Costituzione e il divieto di revisione costituzionale della forma repubblicana (art. 139). Se nell’ordinamento dello Stato liberale i diritti esistevano attraverso la legge, nell’ordinamento dello Stato sociale essi esistono attraverso la Costituzione, che della legge rappresenta qualcosa di più e di diverso (higher law). I principi, i valori, i diritti, che la Costituzione contempla e che la società condivide come un suo patrimonio indisponibile rappresentano perciò un patrimonio da salvaguardare da quella mutevolezza d’intenti e d’interessi che, di norma, si riflettono nella legge e nelle maggioranze politiche contingenti. Nel costituzionalismo contemporaneo, in tal modo, viene positivizzato un rapporto stretto fra concezione della democrazia, forma di stato e diritti fondamentali basato sulla garanzia e sull’ampliamento delle situazioni giuridiche costituzionalmente protette, nonché su una nuova concezione del concetto di eguaglianza. In tale concezione – unitamente ai classici diritti di libertà – i diritti sociali sono assunti come condizioni indefettibili e qualificative del principio costituzionale di eguaglianza (art. 3 Cost.) e del valore della persona (art. 2 Cost.). Il relativo catalogo costituzionale ha una sua inusuale ampiezza e sistematicità e la relativa tutela è quella propria dei diritti costituzionali e non di quelli ‘legali’, benché le forme giurisdizionali della loro tutela non siano quelle apprestate ai diritti soggettivi ma quella degli interessi legittimi. Tuttavia, se dalla definizione teorico-costituzionale dello Stato sociale, e più in particolare dall’inquadramento dei diritti sociali come diritti inviolabili della persona, si passa a verificarne il grado di effettività, non può non cogliersi un evidente contrasto tra la loro costruzione come diritti universali e assoluti e il relativo, spesso deprimente, grado di effettività. La ‘crisi dello Stato fiscale’ ne costituirebbe la spiegazione. Il tema dei diritti sociali, così, pare doversi limitare alle funzioni svolte dal giudice ordinario e soprattutto da quello costituzionale in tema di garanzia e di effettività degli stessi.

Il catalogo dei diritti sociali

Il Giudice delle leggi ha riconosciuto rango pienamente costituzionale ai diritti sociali; anch’essi, così, assurgono al rango di ‘diritti inviolabili’, al pari di tutti gli altri diritti fondamentali.

Il diritto al lavoro

Fra i diritti sociali che hanno connotato lo sviluppo dello Stato sociale in Italia, soprattutto a partire dai primi anni ’60 (nel quadro di un processo di forte sviluppo economico del Paese e di accesso della sinistra socialista nell’area di governo), si devono richiamare innanzitutto il ‘diritto al lavoro’ (art. 4 Cost.) e i ‘diritti del lavoro’, che ricevono nella Costituzione italiana una protezione molto significativa (dall’art. 35 all’art. 40) integrata dal principio fondamentale (art. 1, I co.) che, nel prevedere che “l’Italia è una Repubblica democratica fondata sul lavoro” (art. 1 Cost.), eleva il lavoro a fondamento dello stesso principio democratico. All’interno di tali previsioni costituzionali di favore, e comunque nel quadro di una protezione del lavoro “in tutte le sue forme ed applicazioni” (art. 35), al lavoro sono destinate specifiche forme di tutela, che vanno dalla formazione all’elevazione professionale dei lavoratori (art. 35), dalla libertà di emigrazione (art. 35) alla retribuzione proporzionata alla quantità e alla qualità del lavoro (“e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un’esistenza libera e dignitosa”) (art. 36), dalla durata della giornata lavorativa al riposo settimanale e alle ferie annuali retribuiti e irrinunciabili (art. 36), dalla protezione della donna lavoratrice (art. 37) alla tutela del lavoro dei minori, dal diritto al mantenimento e all’assistenza sociale per ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere (art. 38 Cost.) alla libertà di organizzazione sindacale e di sciopero (artt. 39 e 40).

Il diritto all’istruzione

Unitamente al favor lavoratoris, lo Stato sociale di diritto – per come riformato dalle revisioni costituzionali degli anni 1999/2001 – trova la sua concretizzazione nelle previsioni relative al diritto all’istruzione (artt. 33 e 34 Cost.), che fonda la competenza a dettare le “norme generali sull’istruzione” mediante leggi statali (artt. 33 e 117, II co.), nel mentre assegna alla legislazione concorrente delle Regioni la competenza dell’“istruzione, salva comunque l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione dell’istruzione e della formazione professionale” (art. 117, III co.). Una simile distribuzione delle competenze è posta a garanzia del diritto di cittadinanza, unitario e sociale, che si specifica come diritto a godere di un eguale servizio-istruzione, in qualsiasi regione risieda il soggetto, nonché come obbligo posto alle istituzioni repubblicane di istituire scuole statali per tutti gli ordini e gradi, assicurando al loro interno la libertà di insegnamento. L’istruzione, “impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita” e ai “capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi” è garantito il “diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi” (art. 34).

La tutela della salute

Per i beni giuridici che si prefigge di assicurare e per le stesse esigenze organizzative e finanziarie implicate, fra i diritti sociali ricopre uno spazio particolarmente significativo la tutela della salute, qualificata costituzionalmente come “fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività” (art. 32). Sotto il profilo della distribuzione delle competenze fra legge statale e legge regionale, si registra una disciplina costituzionale comparabile a quella già osservata per la protezione del diritto all’istruzione. Una previsione in senso diverso, volta ad assegnare la tutela della salute alla competenza esclusiva delle Regioni era contenuta in un testo di revisione costituzionale, voluto dalla Lega Nord e da Forza Italia, approvato dal Parlamento e non confermato dal referendum popolare (svolto il 25-26 giugno 2006). Diversamente dal regime giuridico previsto per l’istruzione, per la tutela della salute non si prevede il vincolo a istituire servizi pubblici volti a erogare prestazioni sanitarie (potendosi pertanto prevedere forme tanto pubbliche quanto private di erogazione dei servizi sanitari), bensì la sola protezione del diritto pretensivo del soggetto ammalato a godere di prestazioni preventive, curative e riabilitative (per richiamare i termini di una legge organica di attuazione costituzionale in materia, la legge 833 del 1978). Rispetto a tale previsione costituzionale, rilevano tanto questioni attinenti al potere di organizzazione dei servizi sanitari in mano regionale, tanto questioni relative al finanziamento statale del servizio sanitario nazionale e regionale, tanto e infine forme e modi della giustiziabilità della pretesa del soggetto a ricevere servizi sanitari di qualità (che coinvolgono soprattutto ma non solo il giudice amministrativo ed eventualmente quello costituzionale).

Conclusioni

In tale quadro, gli organi costituzionali di garanzia dei contenuti e delle forme di godimento dei diritti sociali alla salute e dell’assistenza sociale nonché all’istruzione sono, da una parte, il Parlamento e, dall’altra, la Corte costituzionale. Per entrambi vale la recente novella costituzionale secondo cui i diritti fondamentali civili e sociali devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale nei relativi “livelli essenziali delle prestazioni” (art. 117, II co., lettera m). In tal modo, il Giudice delle leggi vede arricchito il parametro normativo del sindacato della costituzionalità delle leggi dalla specificazione del contenuto ‘essenziale’ delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, che si aggiunge alla previsione costituzionale della loro ‘fondamentalità’ ai sensi dell’art. 32, 34 e 38 Cost.

Silvio Gambino

Approfondimenti

  • Gambino, Silvio: Stato e diritti sociali fra Costituzioni nazionali e Unione europea, Liguori, Napoli 2009.
  • Gambino, Silvio: Assistenza sociale e tutela della salute. Verso un nuovo Welfare regionale-locale, Philos, Roma 2004.
  • Patrono, Mario: Studiando i diritti. Il costituzionalismo sul palcoscenico del mondo, dalla Magna Charta ai confini del (nostro) tempo, Giappichelli, Torino 2009.
  • Baldassarre, Antonio: voce "Diritti sociali", in: Enciclopedia Giuridica Treccani, Roma.