Familienpolitik

1. Grundlagen und inhaltliches Verständnis

Unter Familienpolitik kann das planvoll-ordnende, zielgerichtete und machtgestützte Einwirken von Trägern öffentlicher Verantwortung auf Struktur und Funktionen familialer Lebensgemeinschaften verstanden werden. In einer freiheitlichen Sozialordnung erfolgt dieses Einwirken vornehmlich durch die Gestaltung der äußeren Lebensbedingungen familialen Zusammenlebens wie auch der Rechtsbeziehungen der Familienmitglieder untereinander und der Beziehungsverhältnisse von Familien zum außerfamilialen gesellschaftlichen Raum. Die Familien als soziale Gebilde von relativer „Totalität“ der Beziehungen der in ihnen zusammenlebenden Menschen reichen „quer“ durch die verschiedenen wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und kulturellen Ordnungsbereiche hindurch und werden von den dort zustande kommenden Entscheidungen mehr oder weniger nachhaltig betroffen. Daher würde auch eine Reduzierung familienpolitischer Ordnungsvorstellungen auf rein sozial-, finanz- und arbeitsmarktpolitischen Aspekte erheblich zu kurz greifen und eine unzulässige Verengung darstellen. So wichtig unter den Bedingungen einer primär marktleistungsbestimmten Einkommensverteilung auch sozialpolitische Umverteilungsmaßnahmen zur Korrektur der Marktverteilung sind, so ist eine problemangemessene Familienpolitik grundsätzlich als ein auf die Ordnung menschlichen Zusammenlebens und die gesellschaftliche Wohlfahrt der Menschen gerichtetes Ordnungshandeln zu sehen („Gesellschaftsordnungspolitik“). Grundlage bildet dafür der – zusammen mit einigen weiteren/die Sozialstaatlichkeit unseres Gemeinwesens begründenden Normen zu sehende – Art 6 GG Abs. l, der Ehe und Familie unter den besonderen Schutz der „staatlichen Ordnung“ stellt.

Das inhaltliche Verständnis von Familie und Familienpolitik ist danach zu bestimmen, dass sich nicht alle Ehen zu Familien ausweiten. Auch gibt es familiale Lebensgemeinschaften ohne Verknüpfung mit dem Rechtsinstitut der Ehe. Bei aller Nähe, die der Verfassungsgeber zwischen Ehe und Familie gesehen hat, benennt dieses Begriffspaar doch unterschiedliche Lebenssachverhalte und soziale Strukturen. Familienpolitik als gesellschaftliche Ordnungspolitik muss die unterschiedlichen Formen familialen Zusammenlebens berücksichtigen und darf nicht einzelne Formen ausgrenzen.

Zum Grundverständnis von F. es notwendig, sie gegenüber einer Bevölkerungspolitik als zielgerichtetem und explizitem Einwirken auf Struktur und Entwicklung einer Bevölkerung abzugrenzen. Während für eine Bevölkerungspolitik diese generative Funktion der Familie (Weitergabe des Lebens) als zentraler Ansatzpunkt zur Beeinflussung der (zahlenmäßigen) Bevölkerungsentwicklung interessiert, gehört diese Funktion für die Familienpolitik zum viel weiter gespannten Bereich familialer Grundfunktionen, deren Erfüllung den Familien in ihrer eigenständigen Entfaltung ermöglicht werden soll. Gerade die generative Funktion fällt in den Bereich hochpersönlicher Entscheidungen, die für den einzelnen mit seinen individuellen Lebensentwürfen von staatlichen Vorgaben frei bleiben muss. Zumal für die Christliche Demokratie dürfen Familien nicht zu bevölkerungspolitischen Zwecken instrumentalisiert werden. Familienpolitik hat für wirtschaftliche, gesellschaftliche und kulturelle Rahmenbedingungen Sorge zu tragen, die es für junge Paare lebbar machen, sich neben anderen Lebenszielen auch für Kinder zu entscheiden.

Familienpolitik ist auch von einer Kinderpolitik zu unterscheiden, die das Kind unabhängig von familialen Kontext sehen und Handlungsfelder jenseits der Familienpolitik umfassen will. Für weite Teilbereiche der Familienpolitik steht freilich das Kind als Familienmitglied und Träger eigener Grundrechte im Vordergrund des Interesses („kindzentrierte Familienpolitik“). Grundsätzlich sollte eine Familienpolitik jedoch weder als reine „Familienmitgliederpolitik“ noch als eine reine „Institutionenschutzpolitik“ betrieben werden. Schließlich ist die Familienpolitik auch von der Frauenpolitik abzugrenzen, die bei allen Wechselbezügen zur Familienpolitik ein eigenständiges, inzwischen ausdifferenziertes Handlungsfeld darstellt und mit jener in eine übergreifende Gesellschaftspolitik integriert werden sollte (M. Wingen 1997).

Felder der Familienpolitik sind:

  1. die Förderung von gesellschaftsordnungskonformen Binnenstrukturen in der Familie (u.a. Arbeitsteilung zwischen Mann und Frau mit ihren gleichberechtigungsorientierten Konsequenzen; Partnerschaft, Mann/Frau);
  2. die Absicherung einer möglichst konfliktfreien Vereinbarkeit von Familie und Beruf;
  3. die Sicherung eines familiengemäßen Einkommens (Transferleistungen, Familienlastenausgleich, kollektive Bedarfsdeckung u.a.);
  4. die Sicherstellung eines familiengerechten Wohnens sowie
  5. die Gewährleistung familienbezogener Bildungs- und Beratungseinrichtungen und sozialer Dienste.
2. Familienpolitik in der Bundesrepublik

Das erste Kindergeldgesetz von 1955, für das der Bundesarbeitsminister zuständig war (die Federführung für die Kindergeldgesetzgebung wechselte erst Mitte der 1960er Jahre auf das BMFJ über), erwuchs im Wesentlichen aus der Vorstellung, die in der Wirtschaft gezahlten Leistungslöhne im Blick auf den Bedarf größerer Familien auf Leistungen zu ergänzen und war zunächst auf Leistungen ab dem 3. Kind beschränkt. Dahinter stand die These, der Marktlohn sei ein Lohn für eine Familie mit 2 Kindern; demgegenüber wurde in der Einkommensbesteuerung schon ab dem ersten Kind der geminderten steuerlichen Leistungsfähigkeit Rechnung zu tragen versucht. Das Kindergeld wurde von einem System von (bei den Berufsgenossenschaften errichteten) so genannten Familienausgleichskassen getragen und durch im Umlageverfahren erhobene Beiträge der Arbeitgeber (und Selbständigen) finanziert. Mehrere Ergänzungsgesetze waren erforderlich. Als sich das Familienausgleichskassen-System von der Finanzierungsseite her festgefahren hatte, erfolgte Anfang der 1960er Jahre in zwei Schritten – unter Einbeziehung des 2. Kindes – ein Übergang auf die Finanzierung aus dem Bundeshaushalt. Bei der Einkommensbesteuerung wurde auf Grund eines Urteils des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) aus dem Jahre 1957 das so genannte Ehegattensplitting eingeführt.

Die Familienpolitik war in der Nachkriegszeit eine Domäne der Christlichen Demokraten, die wichtige gesetzgeberische Grundlagen für eine familiengerechte Wohnungs- und Eigenheimpolitik geschaffen haben. Erster Familienminister wurde 1953 Franz-Josef Wuermeling; ihm folgten 1962 Bruno Heck (1962–1968) und Änne Brauksiepe (1968/69). Unter Heck wurde der 1. Familienbericht der Bundesregierung vorgelegt, der eine umfassende Darstellung der Familiensituation und des Leistungsspektrums der Familienpolitik bot und Vorbildfunktion für andere Länder hatte. Ab 1970 folgte in der Familienpolitik eine Neuorientierung. Mitte der 1970er Jahre wurde der Familienlastenausgleich umgestaltet (Übergang zu einer reinen Kindergeldlösung unter weitgehendem Wegfall der Kinderfreibeträge). Es kommt zu einer verstärkten Betonung der Sozialisationsfunktion der Familie und der Kindbezogenheit (1975 Zweiter Familienbericht „Familie und Sozialisation“ auf neuer methodischer Grundlage). Im Blick auf die frühkindliche Entwicklung und Betreuung gewinnen Gesichtspunkte der Vergesellschaftung der Erziehung an Bedeutung („Tagesmütterprojekt“). Die wachsende Einbeziehung des pädagogischen Ansatzes in das familienpolitische Handeln findet Ausdruck auch in einer stärkeren Verschränkung von Maßnahmen und Leistungen der Eltern- bzw. Familienbildung sowie der Familienberatung mit der Familienpolitik; der Grad der politischen Gewährleistung für diese Maßnahmenfelder wird nunmehr erheblich größer. Es kommt zugleich zu einer stärkeren Hinwendung zu besonderen familialen Problemlagen wie z.B. zu denjenigen von Alleinerziehenden. 1976 erfolgte eine Neuordnung des Ehe- und Familienrechts, u.a. durch die Neuregelung der ehelichen Gemeinschaft im Sinne der formalen Gleichberechtigung der Ehepartner; das Modell der Versorgungsehe (Hausfrauenehe) verlor endgültig seine frühere von der Rechtsordnung gestützte dominante Position.

Ab 1982 ergaben sich infolge des Regierungswechsels bemerkenswerte neue Entwicklungen: In der Familienförderung wurde die weitgehende Beseitigung der Kinderfreibeträge wieder rückgängig gemacht. Richtungweisende Schritte unternahmen Familienminister Heiner Geißler (1982–1985) und Rita Süssmuth (1985–1988) mit der Einführung des später schrittweise ausgeweiteten Erziehungsgeldes und -„urlaubs“ sowie der Anrechnung von elterlichen Erziehungszeiten in der gesetzlichen Rentenversicherung. Das auf die ersten beiden Lebensjahre des Kindes beschränkte (Bundes-)Erziehungsgeld wurde in einigen Ländern mit CDU- bzw. CSU-Regierungen noch um ein Landeserziehungsgeld (in das 3. Lebensjahr hinein) ergänzt. 1990 wurde in der Amtszeit von Ursula Lehr (1988–1991) das neue Kinder- und Jugendhilfegesetz (Jugendpolitik) beschlossen, das mit vorbeugend und begleitend angelegter familienbezogener Jugendhilfe neue Akzente setzte.

Von besonderer Bedeutung für die Familienpolitik im wiedervereinigten Deutschland war die andere Einstellung zur beiderseitigen Erwerbstätigkeit der Eltern in den neuen Ländern; die bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf fand ihren Niederschlag im Einigungsvertrag. Die Jahre 1990 und 1992 (Ministerin Hannelore Rönsch, 1991–1994) standen im Zeichen grundlegender Entscheidungen des BVerfG, das 1. die Freistellung der sozial-kulturellen Mindestaufwendungen für Kinder von der Einkommensbesteuerung bei den Eltern festlegte, 2. dem Gesetzgeber wichtige Hinweise für eine angemessene Berücksichtigung der Kindererziehung in der gesetzlichen Rentenversicherung gab. Bedeutsam war auch die spätere Entscheidung des BVerfG zur einkommenssteuerlichen Freistellung eines das Existenzminimum von Kindern erhöhenden Betreuungsbedarfs und Erziehungsaufwands aus der Jahreswende 1998/99. Die Umsetzung dieser Entscheidung muss bis spätestens Ende 2001 erfolgen. Das BVerfG hat sich damit wiederholt als Wächter elementarer Belange der Familien erwiesen. Im Rahmen der Neuregelung des Schutzes des Lebens wurden ab 1996 (Ministerin Claudia Nolte, 1994–1998) ein Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz und ein eingeschränkter Anspruch auf Förderung von Kindern (schulpflichtige und Kinder unter drei Jahren) geschaffen. 1996 erfolgte auch eine Reform des Kindschaftsrechts (u.a. mit Weiterbestehen der gemeinsamen elterlichen Sorge für Kinder nach Scheidung der Eltern). Im Rahmen einer angestrebten Neuorientierung der Familienpolitik trat zum 1. Januar 2001 eine Änderung des Bundeserziehungsgeldgesetzes in Kraft (u.a. durch Erhöhung der geltenden Einkommensgrenzen), das den Kreis der begünstigten Eltern wieder vergrößerte, ohne allerdings die ursprüngliche Empfängerquote bei der Einführung wieder zu erreichen. Das Erziehungsgeld blieb unverändert und ist damit seit 1987 real erheblich gesunken. Mehrere Änderungen des Gesetzes zielen – orientiert an einer EU-Richtlinie – darauf ab, eine partnerschaftliche Arbeitsteilung zwischen Müttern und Vätern zwischen Familie und Beruf zu unterstützen und die „Elternzeit“ (früherer Erziehungsurlaub) flexibler einsetzen zu können. Für Kinder, die seit dem 1. Januar 2007 geboren werden, wurde das Erziehungsgeld durch das Elterngeld ersetzt.

3. Mehrgliedrige Trägerschaft und Koordinationsprobleme

Familienpolitik beruht auf einem System unterschiedlicher Träger. Neben öffentlichen Trägern, wie den Kommunen, den Ländern, dem Bund und (ansatzweise) der EU stehen nichtöffentliche Träger, vor allem die Verbände der Freien Wohlfahrtspflege, die Tarifpartner sowie die Unternehmen mit ihrer autonomen betrieblichen Familienpolitik. Dabei lassen sich unterschiedliche Akzentsetzungen der Familienpolitik und ihrer Leitvorstellungen auf Bundes-, Länder- und kommunaler Ebene feststellen. Tendenziell lässt sich für die Länderebene sagen: Länder mit christlich-demokratischen Mehrheiten neigten in der Vergangenheit eher zum Einsatz individueller Geldleistungen, während Länder mit sozialdemokratischen Mehrheiten eher auf kollektive Sach- und Dienstleistungen setzten. Eine theoretisch fundierte Ausgewogenheit von individuellen Transferleistungen (z.B. Familienlastenausgleich) und Kollektivleistungen im Rahmen eines familienpolitischen Gesamtsystems bleibt weiter zu klären.

Literatur

Max Wingen

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