Föderalismus

Föderalismus gilt heute als Struktur- und Organisationsprinzip von politischen Systemen, in denen sich mehr oder weniger selbständige Glieder zu einer übergeordneten Einheit in begrenzter Vielfalt zusammenschließen. Im Staatenbund behalten die Mitgliedsstaaten ihre Souveränität und erledigen gemeinsame Aufgaben mit gemeinsamen Organen. Im Bundesstaat behalten die Glieder (Länder, Staaten, Kantone) nur partielle Selbständigkeit. Die Aufgaben sind zwischen Bund und Gliedern geteilt. Beide müssen bei ihrer Erledigung zusammenwirken. Nicht identisch mit Föderalismus sind Dezentralisierung und Regionalismus, die nachgeordneten Organen und Selbstverwaltungskörperschaften eigene Gestaltungsmöglichkeiten belassen bzw. Politik an den Eigenarten von Landschaft und Bevölkerung und den sich daraus ergebenden sozialen und kulturellen Problemen zu orientieren suchen.

Traditionell wurde der Föderalismus einerseits mit einer anders nicht möglichen organisatorischen Erfassung großer Territorien (USA, Kanada, Australien, Indien) begründet, andererseits mit gesellschaftlicher und politischer Heterogenität, die nur durch föderalistische Strukturen sublimiert werden kann, soweit der Wille zu staatlicher Einheit besteht. Zentrale Bedeutung besitzen die ethnisch-kulturellen, sprachlichen und konfessionellen Strukturen – das Verhältnis von nationaler Identität und Territorialität. Die unterschiedlichen Gruppierungen in segmentierten Gesellschaften sind zur staatlichen Gemeinsamkeit nur bereit, wenn ihren Differenzierungen durch einen föderalistischen Staatsaufbau entsprochen wird: Eigenständigkeit und Föderalismus bewirken dann gemeinsam Integration (Schweiz, Belgien). Wo – wie in Deutschland – all diese Begründungen von geringer Relevanz sind, werden verfassungspolitische Vorteile gegenüber dem Unitarismus ins Feld geführt, die im Wesentlichen stets auf die den Föderalismus charakterisierende Pluralität und regionale Differenzierung zurückgeführt werden: Föderalismus verbessert grundsätzlich die Möglichkeiten demokratischer Partizipation, da überschaubarere Lebens- und Funktionsbereiche geschaffen sind. Politik wird bürgernäher, transparenter, besser kontrollier- und mitvollziehbar. Die Kommunikationschancen zwischen Bürgern sowie Institutionen und Amtsinhabern verbessern sich. Föderalismus leistet damit einen wichtigen Beitrag zur Legitimation.

Föderalismus ist stets ein verstärkendes Element der Gewaltenteilung: vertikal durch die Existenz unterschiedlicher Entscheidungszentren, horizontal durch die Mitwirkung der Gliedstaaten an der Willensbildung des Gesamtstaats. Besondere Bedeutungen haben – gerade in der deutschen Praxis – Formen horizontaler Gewaltenteilung durch die Selbstkoordination der Länder gewonnen, die z. T. gesamtstaatliche Regelungen (etwa im Rundfunkrecht) treffen. Gleichzeitig ist in Deutschland die Beteiligung der Länder an der gesamtstaatlichen Leitungsfunktion immer stärker geworden. Sie bringen in die (gesamt-)staatliche Willensbildung das kontrollierend-mitgestaltende politische und administrative Element ein, ohne welches es im planenden, lenkenden und leistenden Staat der Gegenwart keine sachgemäßen Problemlösungen geben kann. Schließlich werden Möglichkeiten politischen Experimentierens, der Vielfalt und der Unterschiedlichkeiten bei der Erfüllung staatlicher Aufgaben ins Feld geführt. Natürlich sind für die Struktur des Föderalismus Preise zu entrichten, die in der Regel als Argumente gegen ihn vorgebracht werden: Gefahren für die Handlungsfähigkeit des Staates, Begünstigung zentrifugaler Kräfte, Schwerfälligkeit und Reibungsverluste sowie schließlich die Kosten dieser Staatsorganisation.

Die erste Voraussetzung des Föderalismus ist das Homogenitätsprinzip, das ein Mindestmaß an Übereinstimmung über Kernbereiche des Verfassungssystems gewährleistet. Dieses entspringt in Deutschland traditionell dem Grundsatz des „gemeinschaftsfreundlichen Verhaltens“ (Th. Maunz/R. Herzog) der Gliedstaten gegenüber dem Bund, aber auch des Bundes gegenüber den Gliedstaaten. Verfassungspolitisch soll so der wechselseitige Egoismus in seine Schranken gewiesen werden. Im Kern ist er Schranke gegen exzessive Ausübung von Kompetenzen ohne Rücksicht auf Gesamt- oder Länderinteressen. Nicht unter Verdikt gestellt sein können jedoch grundsätzlich Konkurrenz und Konflikte als Folgen der politisch-föderalistischen Vielfalt. Föderalismus ist damit kein Instrument zur harmonisierenden Auflösung des föderalismustypischen und -konstituierenden Spannungsfeldes zwischen dem Ganzen und seinen Teilen. Über Grenzüberschreiungen hat die Verfassungsgerichtsbarkeit zu urteilen.

Die konkrete Gestalt eines föderalistischen Systems wird bewirkt durch die Kompetenzaufteilung und Aufgabenzuweisung. Die klassischen Bundesstaaten folgen dabei sehr unterschiedlichen Grundsätzen. In der Regel besitzen Zentralstaat und Gliedstaaten eigene Aufgaben in alleiniger Zuständigkeit. Bei der Aufgabenerledigung wirken die Institutionen beider Bereiche größtenteils zusammen. Ein zweites Charakteristikum ist die Gestaltung der Mitwirkung der Gliedstaaten an der gesamtstaatlichen Willensbildung nach dem Bundesrats- (Entsendung von weisungsgebundenen Regierungsmitgliedern nach Einwohnerzahl) oder nach dem Senatsprinzip (direkte Wahl einer gleichen Anzahl von Senatoren in allen Gliedstaaten). Ein drittes Gestaltungsprinzip ist die Finanzordnung, welche die Beschaffung, Verteilung und Verwaltung der Mittel für die Aufgabenfinanzierung regelt. Grundsätzlich steht Zentral- und Gliedstaaten Finanzhoheit zu. Das Selbständigkeitsprinzip kann aber – wie in Deutschland – vielfältig durchbrochen sein: dem Bund steht z. B. fast ausschließlich die Kompetenz für die Steuergesetzgebung zu (auf welche die Länder im Bundesrat wiederum Einfluss nehmen), für die wichtigsten Steuererträge besteht ein Steuerverbund (unter Einbeziehung der Kommunen). Zugunsten finanzschwacher Länder besteht eine Pflicht zum Finanzausgleich, und der Bund kann Länder durch Finanzzuweisungen unterstützen. Je nach Ausprägung dieser Kriterien lassen sich der Verbundtyp (z. B. Deutschland) mit relativ starker und der Autonomie- bzw. Trenntyp (z. B. USA) mit relativ schwacher Kooperation unterscheiden. Die dynamische Entwicklung zum Sozial- und Leistungsstaat und die damit verbundenen Tendenzen des Wandels und Wachstums haben sich durch die Stärkung der Zentralgewalten auch auf den Föderalismus ausgewirkt, verfassungsgerichtliche Interpretationen haben diese Tendenz oftmals unterstützt.

Die anhaltende deutsche Föderalismus-Diskussion entzündet sich an nationalen und supranationalen Problembereichen: National wird das Verhältnis von Solidarität und Eigenverantwortung der Gliedstaaten diskutiert. Verstärkter „Wettbewerbsföderalismus“ könnte die Ressourcenverwendung und die Entwicklung alternativer Politikprogramme befördern und zugleich die der starken Politikverflechtung innewohnende Immobilität reduzieren. Zudem fordere die Wahrung der Souveränität der Landtage eine Revitalisierung der Landesgesetzgebung. Mit entsprechenden Ambitionen wurden die Föderalismuskommissionen I und II initiiert. Die realen Ergebnisse der 2006 und 2009 umgesetzten Föderalismusreform bleiben hinter den hohen Erwartungen zurück. Überdies sind sie zwiespältig: Zwar wurde die Mischfinanzierung öffentlicher Aufgaben beschränkt; gleichzeitig wurden aber die Gemeinschaftsaufgaben als deren Einfallstor nicht grundsätzlich beseitigt. Für die konkurrierende Gesetzgebung herrscht nun ein Dreiklassenrecht: Für einen großen Teil muss der Bund die Erforderlichkeit nicht mehr nachweisen und kann autonom entscheiden; in den anderen Fällen muss die Erforderlichkeit allerdings nach den jüngsten restriktiven Kriterien des Bundesverfassungsgerichts nachgewiesen werden (BVerfGE 111, 226), nach denen eine „Gefahrenlage“ vorauszusetzen ist und sich die „Lebensverhältnisse ... zwischen Ländern in einer unerträglichen Weise auseinander entwickeln“ müssen, so dass in diesen Fällen autonomer Bundesgestaltung enge Grenzen gezogen sein dürften; schließlich ist den Ländern nach Art. 72 Abs. 3 GG nun die Möglichkeit eröffnet, in sechs Bereichen der früheren Rahmengesetzgebung des Bundes von dessen Rechtssetzung abweichende Regelungen zu treffen. Zugleich wurde der Rückzug des Bundes aus der Bildungspolitik als zentralem Bereich der Kulturhoheit der Länder beschlossen. Gleichwohl offenbaren anhaltende Diskussionen einen unitarisierenden, den Bildungsföderalismus überstrahlenden Reflex. Letzten Endes reduziert die Föderalismusreform weder die Politikverflechtung, noch stärkt sie die Landesparlamente. Im Gegenteil: Die Landtage werden durch die „Schuldenbremse“, die den Ländern ab 2020 in normalen Zeiten ein absolutes Kreditaufnahmeverbot auferlegt, entmächtigt. Generell gilt die Budgethoheit als Ausdruck der Länderautonomie. Wird sie existenziell tangiert, erheben sich verfassungspolitische Bedenken hinsichtlich der Verletzung des Bundesstaats- wie des Demokratieprinzips. Supranational höhlen EU-Entscheidungen den Föderalismus aus. Die faktische „Länderblindheit“ der Europäischen Verträge mindert den Regelungsspielraum der Länder in ihren Kompetenzbereichen, ohne dass sie durch „Mitdirektionskompetenzen“ wie etwa im Bund Kompensation erführen. Die Beteiligung der Länder an der Europapolitik gem. Art. 23 GG kann dafür nur einen bescheidenen Ausgleich bieten, zumal er lediglich das ohnehin gebotene „gemeinschaftsfreundliche Verhalten“ des Bundes normiert. Der Ausschuss der Regionen erwies sich hinsichtlich einer europäischen Mitsteuerungskompetenz der Länder ebenso als Enttäuschung. Gleiches trifft auf ihre Vertretungskompetenz in den Bereichen der Bildung, Kultur, der regionalen Angelegenheiten wie auch des Rundfunks im Rat der Europäischen Union zu. Insofern bedeutet die Europäisierung des deutschen Regierungssystems im Kern eine zusätzliche Beschränkung der subnationalen Einheiten, ohne wirklich vergleichbare Kompensationen wie sie bei der innerstaatlichen Umverteilung der Kompetenzen ursprünglich üblich gewesen sind. Die Länder sitzen in einer doppelten „Verflechtungsfalle“ (R. Hrbek) – mit den Landesparlamenten als eindeutigen Verlierern.

Literatur

K. Hesse: Der Unitarische Bundesstaat (1962); E. Deuerlein: Föderalismus (1972); F. W. Scharpf u. a.: Politikverflechtung, 2 Bde. (1976); J. J. Hesse (Hg.): Politikverflechtung im föderalen Staat (1978); R. Hrbek: Doppelte Politikverflechtung: Deutscher Föderalismus und Europäische Integration. Die deutschen Länder im EG-Entscheidungsprozeß, in: Ders./U. Thaysen (Hg.): Die deutschen Länder und die Europäischen Gemeinschaften (1986); U. Bullmann: Die Politik der dritten Ebene. Regionen im Europa der Regionen (1994); H. Laufer/U. Münch: Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland (1998/2006); G. Lehmbruch: Parteienwettbewerb im Bundesstaat (3. Auflage, 2000); Jahrbuch des Föderalismus (2000ff.); D. Merten (Hg.): Der Bundesrat in Deutschland und Österreich (2001); K. Eckart/H. Jenkins (Hg.): Föderalismus in Deutschland (2001); F. W. Scharpf: Föderalismusreform. Kein Ausweg aus der Politikverflechtungsfalle? (2009); H. Oberreuter: Landesparlamentarismus in nationaler und europäischer Perspektive, in: U. Sarcinelli/J. W. Falter/G. Mielke/B. Benzner (Hg.): Rheinlandpfalz in Perspektive (2010).

Heinrich Oberreuter

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