Abstimmung über den Parlaments- und Regierungssitz zugunsten der Hauptstadt Berlin

von Hanns Jürgen Küsters
Um 21.47 Uhr am 20. Juni 1991 stimmten nach fast zwölfstündiger Debatte, in der 104 Rednerinnen und Redner zu Wort kamen, 320 Abgeordnete für den Antrag, Parlament und Regierung in Bonn zu belassen, jedoch Bundesrat und Sitz des Bundespräsidenten nach Berlin zu verlegen („Bonn-Antrag“). 338 votierten für den Umzug von Parlament und Teilen der Regierung nach Berlin („Berlin-Antrag“). Jubel und Entsetzen herrschten im Bonner Wasserwerk, doch das Ergebnis wurde respektiert. Es folgte die Ausarbeitung des Berlin/Bonn-Gesetzes, das am 7. Mai 1994 in Kraft trat. Wie war es dazu gekommen?
Der Berliner Reichstag 2007 Jürgen Matern - Eigenes Werk (CC BY-SA 3.0)
Der Berliner Reichstag 2007

​​​​​​Historisches Versprechen

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Ausgangspunkt waren das historische Versprechen und der Beschluss des Deutschen Bundestages vom 3. November 1949, Berlin wieder zur Hauptstadt des geeinten Deutschland zu machen. Mit der Zeit verfestigte sich das Bonner Provisorium, doch mit dem Mauerfall geriet es ins Wanken. Bonn-Befürworter brachten den Gedanken der Trennung zwischen Hauptstadtfunktion und Regierungssitz ins Spiel. Schon bald formierten sich die Antipoden: die „Möller-Runde“ und „Clement-Runde“ für Bonn, die „Initiative Hauptstadt Berlin“ für das neue politische Zentrum.

Der Einigungsvertrag (.pdf) vermied noch die Festlegung des Parlaments- und Regierungssitzes. Angesichts der starren Haltungen und des Widerstands der Länder Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz kam unter Zeitdruck im August 1990 der Kompromiss zustande: Die Hauptstadt ist Berlin, über Sitz von Parlament und Regierung wird nach Herstellung der deutschen Einheit entschieden.

Bis Juni 1991 begleitete eine Medienschlacht die nachfolgenden Diskussionen. Sachliche Argumente, Halbwahrheiten, mythische Assoziationen und moralische Ansprüche vermischten sich.

Berlin als Nukleus des Kalten Krieges stand für das Zusammenwachsen der Stadt und des gesamtdeutschen Staates. Das neue Berlin wurde gleichgesetzt mit der Abkehr vom Odem des Nationalsozialismus und der Hinwendung zur westlichen Demokratie, sichtbar durch den Wandel der DDR-Hauptstadt zur demokratischen gesamtdeutschen Hauptstadt mit dem Glanz einer Weltstadt-Metropole, begleitet mit einem Ausschuss Arroganz und Überheblichkeit. Das rheinische Bonn verkörperte alle bewährten Tugenden der alten Bundesrepublik: erste beständige freiheitlich-parlamentarische Demokratie in Deutschland, Verlässlichkeit, Stabilität, deutsche Bescheidenheit, kluges Verhalten, feste Verankerung im atlantischen Bündnis und Anker der europäischen Integration.

Das Paar „Bonn – Berlin“ wurde zu Antipoden hochstilisiert: Bundesstaat contra Zentralstaat, Fortbestehen des Föderalismus versus Orientierung auf einen neuen Zentralismus, alte Länder gegen neue Länder, Westdeutschland gegen Ostdeutschland, Preußen gegen Rheinland, Westbindung und Ostbindung Deutschlands, Katholizismus und christlich-abendländische Tradition im Westen, Protestantismus und Tendenzen der Entchristlichung im Osten.

Gegner und Befürworter

Die Fraktionen von CDU/CSU, FDP und SPD waren in ihren Haltungen tief gespalten. Allein Bündnis ‘90/Die Grünen und PDS/Linke Liste plädierten fast einhellig für Berlin. Bundeskanzler Kohl, Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble und Fraktionschef Alfred Dregger machten sich in der CDU/CSU-Fraktion für Berlin stark. Bei der SPD waren es Willy Brandt und Parteichef Hans-Jochen Vogel, bei der FDP Parteichef und Außenminister Hans-Dietrich Genscher und der Fraktionsvorsitzende Wolfgang Mischnik, Burkhard Hirsch und Hermann-Otto Solms. Kohl stand allerdings den Bonn-Befürwortern stets bei, wenn es um Ausgleichsmaßnahmen ging.

Prominente Bonn-Befürworter waren an einer Hand abzulesen: Bundesarbeitsminister Norbert Blüm, CSU-Chef Theo Waigel, die Bundesminister Gerda Hasselfeldt und Carl-Dietrich Spranger, von der SPD Horst Ehmke, Anke Fuchs, Ingrid Matthäus-Maier und Franz Müntefering sowie Otto Graf Lambsdorff von der FDP.

Vorgespräche

Zunächst wurde im Ältestenrat des Deutschen Bundestages am 24. April 1991 der Fahrplan festgelegt: Es sollte einen Grundsatzbeschluss mit späterer Konkretisierung in Gesetzesform geben. Zudem einigte man sich auf den 20. Juni als Termin der Debatte und Abstimmung. Einen Tag später sollte der Bundesrat seine Entscheidung treffen. Und: für die unterlegene Stadt sollte es einen gesetzlich festgeschriebenen Ausgleich geben.

In der ausführlichen Beratung der CDU/CSU-Fraktion am 25. April unterstrichen Karl Carstens und Rainer Barzel den Wert der Demokratietradition der Bundesrepublik und verstärkten damit die positive Grundstimmung für Bonn. Auf der Suche nach einem Kompromiss schlug Heiner Geißler ein Konsensmodell nach der Grundsatz vor: nicht Bonn oder Berlin, sondern Bonn und Berlin. Konkret: Legislative und Exekutive werden räumlich getrennt. Der Sitz von Bundespräsident, Bundestag und Bundesrat ist Berlin, der Sitz der Bundesregierung ist Bonn. Fünf Aspekte sprachen dafür: Das Glaubwürdigkeitsproblem wäre gelöst, Berlin nicht nur formal Hauptstadt, Arbeitsmarktprobleme würden sich in Grenzen halten, entstehende Kosten wären überschaubar und Raumordnungsprobleme lösbar. Wolfgang Schäuble unterstützte das Konzept. Es hatte nur einen Haken: Keine Stadt bekäme einen finanziellen Ausgleich.

Je näher die Entscheidung rückte, desto hektischer wurden die Bemühungen, in Konsensgesprächen eine Einigung zu finden. Letztlich ging es um den Erhalt der Arbeitsplätze und Strukturmaßnahmen. Eigenen Berechnungen zufolge standen für Bonn 59.600, für den Rhein-Sieg-Kreis 35.900, zusammen 95.500 Arbeitsplätze auf dem Spiel. Nach Schätzungen wären davon 30 Prozent der Erwerbstätigen betroffen mit einem Einkommen von 6,2 Mrd. DM, einer Kaufkraft von 2,3 Mrd. DM, Vermögen von 21,2 Mrd. DM und 240 Mill. DM Steuereinnahmen.

20. Juni 1991

Nach der Debatte im Deutschen Bundestag standen insgesamt fünf Anträge zur Abstimmung, zwei davon gingen in die letzte Runde: der modifizierte Berlin-Antrag mit dem Titel „Vollendung der Einheit Deutschlands (.pdf)“ wurde unter anderem von Willy Brandt, Wolfgang Schäuble, Burkhard Hirsch, Wolfgang Thierse und Hans-Jochen Vogel eingebracht. Er lag am 16. Juni vor und enthielt verlockende Angebote an Bonn und die Region, nämlich den Auftrag, eine „faire Arbeitsteilung“ zwischen Berlin und Bonn zu vereinbaren, wobei Bonn auch nach dem Umzug des Parlaments nach Berlin Verwaltungszentrum der Bundesrepublik Deutschland bleiben sollte, indem „Bereiche in den Ministerien und die Teile der Regierung, die primär verwaltenden Charakter“ haben, „ihren Sitz in Bonn behalten“. Dort sollte auch der Bundesrat verbleiben. Dadurch blieben „der größte Teil der Arbeitsplätze in Bonn erhalten“. Eine unabhängige Föderalismuskommission sollte Vorschläge zur Verteilung der Institutionen unterbreiten. Schwankenden Abgeordneten hielten die Berlin-Anhänger damit den Köder hin, der ins Herz der Argumentation der Bonn-Befürworter traf, nämlich einen Teil der Regierung zu behalten und einen Ausgleich zu bekommen.

Unter dem Titel „Bundesstaatslösung für eine Aufgabenteilung zwischen der Hauptstadt Berlin, dem Parlaments- und Regierungssitz Bonn und den neuen Bundesländern (.pdf)“ war der Bonn-Antrag unter anderem von Norbert Blüm, Wolfgang Bötsch, Editha Limbach, Franz Möller, Horst Ehmke, Gerhart Baum und Irmgard Adam-Schwaetzer unterzeichnet. Darin konzedierten die Bonn-Anhänger nun die Verlegung des Sitzes des Bundespräsidenten und des Bundesrates, einen zweiten Dienstsitz der Bundesregierung, die Tagungen der Bundesversammlung sowie gelegentliche Sitzungen des Deutschen Bundestages in Berlin. Zur Regelung der Sonderbelastungen sollte mit Berlin ein Hauptstadtvertrag geschlossen werden und das Land wie die neuen Länder Finanzhilfen des Bundes zur Überwindung der Teilung erhalten.

Aus dem Geißler-Vorschlag entwickelte sich der „Konsensantrag Berlin/Bonn (.pdf)“, der unter anderen von Volker Rühe, Michael Glos, Lothar de Maizière, Heribert Scharrenbroich, Rainer Eppelmann, Dietmar Kansy und Reinhard von Schorlemer unterstützt wurde. Demnach sollten Bundestag und Bundespräsident nach Berlin umziehen, der Bundesrat, die Bundesregierung und die Ministerien in Bonn bleiben und das Nähere ein Gesetz regeln. Hinzu kam die Garantie, dass mit der gesetzlichen Regelung die Verlagerung des Sitzes der Bundesregierung und der Ministerien nach Berlin ausgeschlossen wäre. Baumaßnahmen des Parlaments in Bonn sollten fortgeführt werden. Von Ausgleichsmaßnahmen für die Region war keine Rede. Gerade deshalb lehnten die Bonn-Anhänger den Vorschlag ab. Hatten die Berlin-Befürworter den Vorschlag zunächst gutgeheißen in der insgeheimen Hoffnung, wenn erst der Bundestag in Berlin sei, werde schon über kurz oder lang die Bundesregierung folgen, wurden dann Zweifel laut, wie es mit Ausgleichsmaßnahmen aussehe, falls man verliere. Der Antrag fiel mit 147 Ja-Stimmen und 489 Nein-Stimmen bei 18 Enthaltungen durch – also auch mit Stimmen der Bonn-Befürworter.

Damit erledigte sich auch der von Otto Schily und Peter Conradi eingebrachte Antrag „Zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit der parlamentarischen Demokratie (.pdf)“, der als Gegenantrag zu dem Konsensantrag lediglich die örtliche Trennung von Bundestag und Bundesregierung verhindern sollte.

Das Radikalkonzept „Bestimmung der Hauptstadt Berlin zum Sitz von Parlament und Bundesregierung (Berlin-Antrag)(.pdf)“ der Gruppe PDS/Linke Liste um Gregor Gysi forderte die sofortige Inkraftsetzung des Beschlusses, „Sitz von Parlament und Bundesregierung ist Berlin“ und nannte lediglich als „Aufgabe von Bundesregierung und Bundestag“ „Fördermaßnahmen für die Stadt Bonn“, die „die Infrastruktur der Stadt erhalten“. Kurz vor der Abstimmung zog Gysi in einer Erklärung zur Geschäftsordnung den Antrag wegen mangelnder Erfolgsaussicht zurück.

Debatte im Deutschen Bundestag

In der Debatte fielen sehr häufige die Begriffe Glaubwürdigkeit und Versprechen, doch traten keine wirklich neuen Aspekte mehr zu Tage. Die namentliche Abstimmung ermöglicht eine genaue Zuordnung. Während sich die Lager bei den beiden damals großen Parteien in etwa die Waage hielten – bei der CDU/CSU überwogen die Bonn-Befürworter mit 10 Stimmen (164 zu 154), bei der SPD gar mit 16 Stimmen (126 zu 110) –, stimmten zwei Drittel der FDP-Abgeordneten (53 zu 26), die PDS/Linke Liste mit einer Ausnahme (15 zu 1) und Bündnis ‘90/Die Grünen mit zwei Ausnahmen (6 zu 2) für Berlin. Die kleineren Parteien gaben also den Ausschlag. Abgeordnete der neuen Länder votierten eindeutig für Berlin, vermutlich aus wirtschaftlichen und finanziellen Erwägungen des Aufbaus Ost. Mehrheitlich war eine nord- und ostdeutsche Präferenz für Berlin und eine west- und süddeutsche Mehrheit für Bonn erkennbar. Später behaupteten Bonn-Befürworter, neun Stimmen, die gefehlt hätten, wären von jenen Abgeordneten gekommen, die zuvor für Bonn eingetreten seien. Die Akten belegen jedoch, dass sich von jenen neun Abgeordneten sechs schon einige Tage zuvor anders entschieden hatten. Außerdem führten die Verlierer an, sie hätten nicht nur große Teile der politischen Prominenz gegen sich gehabt, sondern auch die führende überregionale deutsche Presse. In Meinungsfragen aber verbuchte Bonn zumeist einen Vorsprung vor Berlin. Langfristig lag jedoch Berlin als Parlaments- und Regierungssitz bei den Deutschen vorne.

Bundestagspräsidentin Rita Süssmuth verkündete das Ergebnis der Abstimmung:

Die Spannung ist riesengroß. Ich gebe das Ergebnis jetzt bekannt: Abgegebene Stimmen 660, davon gültige Stimmen 659. Für den Antrag Bundesstaatslösung – Drucksache 12/814 –, Bonn-Antrag, 320 Stimmen, für den Antrag Vollendung der Einheit Deutschlands – Drucksache 12/815 –, Berlin-Antrag, 337 Stimmen, 2 Enthaltungen. (Lebhafter Beifall bei Abgeordneten aller Fraktionen und Gruppen) Liebe Kolleginnen und Kollegen, ich darf von hier oben aus der Stadt Berlin ganz herzlich gratulieren. Das ist ein großer Tag für uns gewesen, aber auch für das Parlament. Es ist allen zu danken, die an dieser Debatte mitgewirkt haben. Das Ergebnis ist zu respektieren und bindet uns. Ich sage auch allen Dank, die tagelang und wochenlang im Hintergrund für diesen Entscheidungstag gearbeitet haben. Ich schließe damit unsere Sitzung und berufe den Deutschen Bundestag wieder für Freitag, den 21. Juni 1991, 9 Uhr ein. Und jetzt wird gefeiert!

externer Link: Stenographischer Bericht des Deutschen Bundestages über die Sitzung am 20. Juni 1991

Das Berlin/Bonn-Gesetz

Die Bonn-Anhänger suchten nun im Gesetzgebungsverfahren den Ausgleich für Bonn und die Region unter Wahrung der zugestandenen Belange nach der Devise durchzusetzen: Wer aus Kostengründen Teile des Beschlusses in Frage stellt, stellt alles in Frage und hebt damit die Geschäftsgrundlage auf. Der Inhalt des Berlin/Bonn-Gesetzes (.pdf), die Aufteilung zwischen Berlin und Bonn und die Regelung der Kernbereiche der Regierungsfunktionen, die in Berlin angesiedelt werden sollten, wurden letztlich in einem Spitzengespräch bei Bundeskanzler Kohl am 14. Januar 1994 geklärt. Mit Festlegung des Zeitraums für den Umzug bis zum Jahr 2000, der Begrenzung der Umzugskosten bis maximal 20 Mrd. DM und der Zusicherung der Ausgleichszahlungen waren zentrale Festlegungen gelungen. Für Bonn und die Region war ein Ausgleich in Höhe von 2,81 Mrd. DM vorgesehen mit zukunftsfähigen Projekten für Bonn als Wirtschafts-, Wissenschafts- und Kulturstandort und als Standort für Entwicklungspolitik sowie nationale und internationale Einrichtungen. Die Vereinten Nationen, das Center for Advanced European Studies and Research und der Anschluss des Köln/Bonner Flughafens an das ICE-Netz gehören dazu. Berlin erhielt für seine zusätzlichen Aufgaben 1,3 Mrd. DM. Auch in der Frage der gesamtstaatlichen Repräsentation wurde ein Kompromiss erzielt: Der Bund unterstützt sowohl die Bundeshauptstadt Berlin als auch die Bundesstadt Bonn bei der Wahrnehmung der gesamtstaatlichen Repräsentation.

Nach Verabschiedung des Gesetzes am 10. März 1994 durch den Deutschen Bundestag stimmte der Bundesrat am 18. März ebenfalls zu. Das Gesetz trat am 7. Mai 1994 in Kraft.

externer Link: Stenographischer Bericht des Deutschen Bundestages über die Sitzung am 10. März 1994

Was bedeute der Berlin-Bonn-Beschluss?

Erstens, der Beschluss war zunächst das Ergebnis einer Kampfabstimmung aufgrund mangelnder Kompromissbereitschaft aller Beteiligten. Diese resultierte aus der Furcht, am Ende mit leeren Händen da zu stehen und einen gewaltigen Prestige- und Imageverlust zu erleiden. Politische, wirtschaftliche und strukturelle Konsequenzen einer einseitigen Entscheidung waren für Protagonisten beider Seiten Ansporn, eine Funktionsteilung anzustreben. Der Berlin-Antrag hatte den Vorzug, das historische Versprechen gegenüber Berlin als Hauptstadt mit politischer Substanz und die Leistungen Bonns, in der sich 40 Jahre lange die freiheitliche parlamentarische Demokratie entwickelte, politisch besser in Einklang zu bringen. Die Bonn-Befürworter hätten mit Zustimmung zum Konsensantrag vielleicht die Bundesregierung in Bonn halten können, dafür jedoch keine Ausgleichsmaßnahmen für die Region eingehandelt. Das Entscheidungsprozedere eröffnete Spielräume für weitere Verhandlungen im esetzgebungsprozess.

Zweitens, das Berlin/Bonn-Gesetz sowie die Vereinbarung über die Ausgleichsmaßnahmen für die Region Bonn (.pdf) haben dem Beschluss durch die Ausgestaltung Berlins und die Festschreibung Bonns als Bundesstadt erheblich die Schärfe genommen. Denn die Lösung im Berlin/Bonn-Gesetz stellte eine Mischung aus mehreren Modellen mit dem Kern des beschlossenen Berlin-Antrags und dem abgeschwächten Konsensmodell dar.

Drittens, die Berlin-Anhänger haben die Aufwertung des Hauptstadtbeschlusses erzielt, die Bonn-Anhänger haben in der Substanz die vollständige Umsetzung des Beschlusses im Berlin/Bonn-Gesetz durchgesetzt. Aus regionalpolitischer Sicht entscheidend waren die Zusage einer dauerhaften „fairen Arbeitsteilung“ und der Verbleib der Mehrzahl der Arbeitsplätze. Die Tragfähigkeit dieser Lösung hat sich inzwischen gezeigt. Immer wiederkehrende Debatten in der Öffentlichkeit belegen aber, dass Bonn um die Dauerhaftigkeit stets wird kämpfen müssen.

Viertens, Bundeshauptstadt und Bundesstadt, haben erheblich von den Regelungen profitiert, finanziell, wirtschaftlich, kulturell. Denn in Bonn und der Region ist der Strukturwandel ebenso gelungen wie in Berlin. Das war zu Beginn der 1990er Jhre keineswegs absehbar.

Hanns Jürgen Küsters

Literatur


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