Weichenstellung für die Finanzierung der Einheit

Eine der zentralen politischen Herausforderungen nach der Herstellung der Deutschen Einheit im Herbst 1990 stellt die Angleichung der Lebensverhältnisse in Ost- und West dar. Da sich die sozialökonomischen Strukturen und das wirtschaftliche Leistungsvermögen in den alten und neuen Bundesländern grundlegend unterscheiden, stehen Politiker aus Bund, Ländern und Gemeinden vor der Herkulesaufgabe, einen überaus komplexen Anpassungsprozess in die Wege zu leiten und umzusetzen. Als Folge der Eingliederung der Länder Brandenburg, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen und Mecklenburg-Vorpommern in die Bundesrepublik wird es zudem notwendig, die föderalen Finanzströme neu zu ordnen.

Um die voraussichtlichen Kosten für den Umbau der staatlichen Institutionen, für den wirtschaftlichen Strukturwandel, die Modernisierung der Infrastruktur und die Begleichung von Altschulden der DDR zu beziffern, nehmen Finanzpolitiker und Wirtschaftswissenschaftler bereits Monate vor dem Beitritt der DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes Schätzungen vor. Auf der Grundlage dieser vorläufigen Berechnungen legt der Bund dann im Umfeld der Schaffung der Wirtschafts-, Währungs- und Sozialunion am 1. Juli 1992 den „Fonds Deutsche Einheit“ als staatliches Sondervermögen auf. Der Fonds ist zunächst nur für eine Laufzeit von viereinhalb Jahren gedacht, er umfasst Mittel in Höhe von 115 Milliarden DM.Die Finanzierung erfolgt durch einen Anteil von je 50 Prozent durch Bund und Länder. Eine Einbeziehung der neuen Länder in den innerdeutschen Finanzausgleich nach Art. 107 GG soll, so hält es das „Gesetz über die Errichtung eines Fonds „Deutsche Einheit“ vom 25. Juni 1990 fest, erst ab 1995 erfolgen.

Mit dem Einigungsvertrag vom 31. August 1990 („Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands“) werden die neuen Länder nominell in die Finanzverfassung der Bundesrepublik eingegliedert. Während der Aushandlung des Einigungsvertrags zwischen Politikern aus der DDR und der Bundesrepublik gehört die Frage der finanziellen Ausstattung der Länder nach dem Beitritt zu den besonders strittigen Punkten. Während die Unterhändler aus der DDR eine sofortige Übernahme der neuen Länder in den innerdeutschen Finanzausgleich fordern, lehnen die Vertreter der westdeutschen Länder dies aus haushaltspolitischen Gründen vehement ab. Schließlich einigt man sich erneut auf die Übergangsregelung, dass ein gesamtdeutscher Finanzausgleich erst nach dem 31. Dezember 1994 in Kraft treten soll. Bis zu diesem Stichtag sollen die neuen Länder mit einem jährlich wachsenden Anteil am Umsatzsteueraufkommen beteiligt werden.

 

 

Nachbesserungen an der Finanzausstattung der Länder nach der Bundestagswahl vom 2 Dezember 1990

Sehr bald nach der Bundestagswahl am 2. Dezember 1990 zeigt sich bereits, dass die bisherigen Überlegungen zur Finanzierung der Einheit weitgehend Makulatur sind und dass die neuen Länder vorläufig nicht in der Lage sein werden, die Ausgaben der öffentlichen Haushalte und die Kosten für die notwendigen Modernisierungen der Infrastruktur allein über die Beteiligung am Umsatzsteueraufkommen und allein mit der eigenen Finanzkraft zu bestreiten.

Die Stimmung in der Bundesrepublik oszilliert – nur wenige Monate nach den Feierlichkeiten zur Deutschen Einheit und der großen Freude darüber, dass die staatliche Teilung nach 45 Jahren endlich überwunden ist – zwischen Klagen über die schlechte wirtschaftliche Situation in den neuen Ländern sowie, in den alten Ländern, über die Erhöhung von Steuern und Abgaben. Es erweist sich nun als problematisch, dass man vor der Bundestagswahl Steuererhöhungen für die Kosten der Integration der Ost-Länder ausgeschlossen hat. Selbst in regierungsfreundlichen Medien kursiert zwischenzeitlich der Vorwurf der „Steuerlüge“. Bundeskanzler Helmut Kohl räumt schließlich in einem Interview mit der „Zeit“ im April 1991 Fehleinschätzungen ein. Als Grund nennt er, man habe „den vollständigen Zusammenbruch des Osthandels“ nicht voraussehen können, ebenso wenig die zusätzlichen Kosten, die der Golfkrieg verursachen werde.

Zwischen Regierung und Opposition wird die Debatte über finanzielle Hilfen für die neuen Länder teils mit großer Schärfe geführt, wozu auch die Erbitterung der SPD über die Wahlniederlage am 2. Dezember 1990 beiträgt. Im Bundesrat nutzen die SPD-geführten Länder ihre Verhandlungsposition zunächst, um eine Revision der Umsatzsteuerverteilung zugunsten der mehrheitlich von CDU-Regierungen geführten neuen Länder abzulehnen. Angesichts der großen finanziellen Probleme im Beitrittsgebiet und des Drucks durch die öffentliche Meinung sieht sich die SPD jedoch bald zu Kompromissen gezwungen. Am 28. Februar 1991 einigen sich die Regierungschef von Bund und Ländern schließlich auf zusätzliche Finanzhilfen. Diese umfassen das Gemeinschaftswerk „Aufschwung Ost“, mit einem Volumen von je 12 Milliarden DM in den Jahren 1991 und 1992 sowie Steuererhöhungen. Das Gemeinschaftswerk soll, so Bundesfinanzminister Theo Waigel, eine „Initialzündung für den Aufschwung im Osten Deutschlands“ bewirken. Zum 1. Juli 1991 treten Steuererhöhungen in Kraft (Mineralöl-, Versicherungen-, Tabak- und Mehrwertsteuer) und ein zunächst auf 1 Jahr befristeter Solidaritätszuschlag in Höhe von 7,5 Prozent der Steuerschuld als Ergänzungsabgabe zur Einkommens- und Körperschaftssteuer wird erhoben. Weitere Nachbesserungen in der Finanzausstattung der Länder im Beitrittsgebiet erfolgen im Laufe des Jahres 1991 durch eine Anhebung der Beiträge zur Arbeitslosenversicherung um 2,5 Prozent sowie eine Erhöhung der Zuweisungen aus dem Umsatzsteueraufkommen.

 

Ankündigung eines Solidarpakts

Entgegen aller Hoffnungen auf eine baldige Konsolidierung der Situation entwickeln sich die sozioökonomischen Rahmendaten im Jahr 1992 weiterhin ungünstig. Zwar wächst das Pro-Kopf-Bruttoinlandsprodukt in den fünf neuen Ländern seit 1992 deutlich stärker an als im früheren Bundesgebiet, die wirtschaftliche Leistungsbilanz und damit auch das Steuerniveau bleiben jedoch weiterhin erheblich unter dem Niveau im Westen zurück. Angesichts der alarmierenden Situation der öffentlichen Haushalte beschließt der Bundestag bereits im Februar 1992 ein Finanzpaket, durch das in den Jahren 1993/94 mittels steuerlicher Anpassungen und einer Aufstockung der Mittel für den Fonds Deutsche Einheit 33,6 Milliarden für den Aufbau Ost bereitgestellt werden sollen.

Nachdem sich jedoch seit 1990 kontinuierlich gezeigt hat, dass die Maßnahmen zur Stabilisierung der finanziellen und wirtschaftlichen Situation in den neuen Ländern stets nur kurzfristig ausreichen, tritt im Laufe des Jahres 1992 ein politischer Kurswechsel ein. Ausschlaggebend hierfür ist auch der durch die Bestimmungen des Einigungsvertrags vorgegebene Auftrag, bis zum 1. Januar 1995 eine Neuregelung des Länderfinanzausgleichs zu beschließen. Darüber hinaus zwingt ein viel beachtetes Grundsatzurteil des Bundesverfassungsgerichts die Verantwortlichen zu einer Abkehr von der Politik der Ad-Hoc-Maßnahmen und sukzessiven Anpassungen der Finanzhilfen für die neuen Länder. Mit dem Urteil vom 27. Mai 1992 fordern die Karlsruher Richter unter anderem sofortige Hilfen für die hoch verschuldeten Länder Saarland und Bremen. Darüber hinaus enthält das Urteil aber auch die an den Bund adressierte Mahnung, die politische Autonomie und die finanzielle Ausstattung der Länder grundsätzlich und nachhaltig zu regeln.

Vor diesem Hintergrund und auch im Blick auf die Tarifauseinandersetzungen in der Bundesrepublik, die von den Gewerkschaften mit den Ziel einer möglichst baldigen vollständigen Angleichung der Löhne in Ost und West geführt werden, ergreift schließlich Bundeskanzler Kohl die Initiative und kündigt beim Bundesparteitag der CDU am 26. Oktober 1992 in Düsseldorf einen „Solidarpakt“ für das wiedervereinigte Deutschland an:

„Deutsche Einheit und europäische Einigung sind Glücksfälle unserer Geschichte. Sie müssen unsere Kräfte wecken und uns aufrütteln. Deshalb brauchen wir dringend einen breiten gesellschaftlichen Konsens darüber, was notwendig ist, um die Herausforderungen unserer Zeit zu meistern. Deshalb habe ich zu Gesprächen über einen Solidarpakt für Deutschland eingeladen. Es geht um bessere Bedingungen für Investitionen und Arbeitsplätze in ganz Deutschland.“

Sein Blick richte sich dabei, so Kohl, an die Gesellschaft als Ganzes:

„Wir brauchen einen Solidarpakt für Deutschland. Mein Angebot richtet sich nicht nur an die Gewerkschaften. Genauso gefordert sind die Unternehmer und alle Gruppen unserer Gesellschaft. Gefordert sind Bund, Länder und Gemeinden. Gefordert sind wir alle. Es geht dabei auch um eine sozial gerechte Verteilung der Lasten - einschließlich der Erblasten der DDR. Liebe Freunde, es geht um die Zukunftsfähigkeit unseres Landes.“

 

Verhandlungen und Ergebnis

Im Unterschied zu früheren Verhandlungsrunden über die Verteilung des Steueraufkommens stehen sich bei den Debatten über den Solidarpakt im Bundesrat drei statt zwei Gruppen gegenüber. Neben die Gruppe der finanzstarken bzw. –schwachen Länder aus dem früheren Bundesgebiet treten nun die ostdeutschen Länder mit ihren spezifischen Interessen. Als weiterer Akteur im föderalen Wettbewerb wirkt der Bund. Überlagert wird diese Interessenlage vom Parteienwettbewerb. Die Hauptkonfliktlinie zwischen Unionsparteien, FDP und SPD verläuft dabei entlang der Frage, ob die notwendigen Mittel durch Kürzungen der Sozialleistungen oder durch Steuererhöhungen aufgebracht werden sollten.

Zwischen den Finanzministern aus Bund und Länder sowie zwischen dem Kanzler und den Ministerpräsidenten werden die Eckpunkte der Reform der föderalen Finanzbeziehungen und der Maßnahmen zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte zwischen November 1992 und März 1993 verhandelt. Am 9. Januar 1993 legt die Bundesregierung einen ersten Vorschlag für ein „Föderales Konsolidierungsprogramm“ vor. Wegen der darin enthaltenen Mehrbelastungen für die Länder weisen es die Ministerpräsidenten allerdings umgehend zurück. Daneben bemüht sich auch die SPD unter der Leitung des saarländischen Ministerpräsidenten Oskar Lafontaine um die Einigung auf ein einheitliches Konzept. Dieses Vorhaben scheitert jedoch an den unterschiedlichen Interessen von Bundes- und Landespolitikern.

Vorentscheidend für den Abschluss der Verhandlungen am 13. März ist schließlich, dass sich die Länderchefs bei einer Konferenz der Ministerpräsidenten in Potsdam am 26. und 27. Februar 1993 auf einen Kompromiss und eine gemeinsame Position bei der kommenden Solidarpaktklausur einigen. Die Vorlage, die die Ministerpräsidenten einstimmig verabschieden, plädiert für baldige Steuererhöhungen, eine Wiedereinführung des Solidaritätszuschlags und einen Verzicht auf die zuvor von der Bundesregierung geplanten Kürzungen bei den Sozialleistungen. Nachdem in den Wochen zuvor erbitterte Interessengegensätze das mediale Bild der Debatten um den Solidarpakt bestimmt hatten, hat kaum ein öffentlicher Beobachter mit diesem Durchbruch gerechnet. Das Ergebnis der Ministerpräsidentenkonferenz in Potsdam zeigt jedoch, dass die Mechanismen der deutschen Verhandlungsdemokratie nicht einmal zweieinhalb Jahre nach dem Beitritt der DDR zum Bundesgebiet wirksam sind: eine erfolgreiche Abkehr von Zentralismus und Diktatur.

Die endgültige Einigung auf den Solidarpakt zwischen Bund und Ländern gelingt dann auf einer Klausurtagung im Bonner Bundeskanzleramt vom 11. bis 13. März 1993. Insgesamt sollen den neuen Ländern ab 1995 56 Milliarden DM jährlich zur Verfügung gestellt werden. Die Details der Vereinbarung umfassen folgende Punkte:

• Die Einbeziehung der neuen Länder in den Finanzausgleich ab dem 1. Januar 1995
• Eine letztmalige Aufstockung des Fonds Deutsche Einheit auf 160,7 Milliarden DM
• Erhöhung des Anteils der Bundesländer an der Umsatzsteuer von 37 % auf 44 %.
• Die Einführung von sogenannten Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen zur Sicherstellung der finanziellen Leistungskraft der Länder auf 99,5 % des Bundesdurchschnitts.
• Die fünf neuen Länder und Berlin sollen für zehn Jahre zusammen Transferzahlungen des Bundes in Höhe von jährlich 20,6 Mrd. DM erhalten.
• Anhebung der Gewerbesteuerumlage Die finanziellen Lasten der alten Bundesländer müssen zu ca. 40 % die Kommunen mittragen, indem die Gewerbesteuerumlage angehoben und zugleich der kommunale Finanzausgleich abgesenkt wird.
• Einrichtung eines Erblastentilgungsfonds zur Finanzierung der Schulden der Treuhandanstalt und des Kreditabwicklungsfonds sowie von Teilen der Altschulden der Wohnungswirtschaft der DDR. Der Anfangsschuldenstand des Fonds beträgt 336 Milliarden DM. Die Finanzierung trägt allein der Bund.

Die Laufzeit des Solidarpakts I umfasst den Zeitraum 1995 bis 2004. In der Bilanz führt die Einigung dazu, dass der Bund den Großteil der vereinigungsbedingten Sonderausgaben und Haushaltsrisiken trägt. Bundeskanzler Kohl beurteilt den Kompromiss vom 13. März als „Sieg der Vernunft“, der die Handlungsfähigkeit der Politik beweise, „die schwierigen Aufgaben zu lösen, die sich aus dem Zusammenbruch des Sozialismus, der deutschen Einheit und der internationalen wirtschaftlichen Lage stellen“.

Auch in der Forschung werden die Ergebnisse der Solidarpakt-Verhandlungen 1992/93 überwiegend positiv beurteilt. Im Vordergrund steht dabei die Feststellung, dass es trotz der erheblichen Interessengegensätze und massiver Skepsis von Fachleuten und Öffentlichkeit gelingt, erhebliche Mittel zu mobilisieren und die Bund-Länder-Finanzbeziehungen auf eine neue Grundlage zu stellen. Ausschlaggebend hierfür ist zweifellos der politische Wille aller Parteien, die große Herausforderung und Chance der Herstellung der „inneren Einheit“ zu bewältigen.

 

Literatur:

• Kurt Biedenkopf: Ringen um die innere Einheit. Aus meinem Tagebuch August 1992 bis September 1994. München 2015.
• Christian Bräuer: Finanzausgleich und Finanzbeziehungen im wiedervereinigten Deutschland. Wiesbaden 2005.
• Gerhard A. Ritter: Der Preis der deutschen Einheit. Die Wiedervereinigung und die Krise des Sozialstaats. München 2006.