Verabschiedung der Genfer Flüchtlingskonvention

Mit der Verabschiedung des „Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge“ vom 28. Juli 1951 reagierten die Unterzeichnerstaaten auf die Flüchtlingskrise in Europa nach dem Zweiten Weltkrieg. Bis zum Jahr 2016 traten 147 Staaten dem Abkommen bei. Nach Angaben der UN hat die Konvention bislang zum Schutz von über 50 Millionen Menschen beigetragen.

Die rechtliche Gestaltung des Flüchtlingsstatus bis 1951

Die gewalttätige Verschiebung von Staatsgrenzen im Prozess der Herausbildung der europäischen Nationalstaaten führte zu Beginn des 20. Jahrhunderts zu massenhafter Zwangsmigration. Nach dem Ersten Weltkrieg waren geschätzt etwa 9,5 Millionen Menschen in Europa von Zwangsumsiedlungen, Vertreibungen und Gewaltmigration betroffen. Erstmals in der Geschichte der Europäischen Staatenwelt setzte vor diesem Hintergrund eine Internationalisierung des Umgangs mit Flüchtlingen ein: Der 1920 gegründete Völkerbund, die Vorläuferorganisation der Vereinten Nationen, beschloss am 27. Juni 1921 die Einrichtung eines Hochkommissariats für Flüchtlingsfragen. Zum ersten Inhaber dieses Amtes wurde der norwegische Polarforscher und Diplomat Fridtjof Nansen berufen.

Unter der Schirmherrschaft des Völkerbundes wurde in den 1920er und 1930er Jahren eine Reihe von internationalen Abkommen unterzeichnet, die Fragen der rechtlichen Gestaltung des Flüchtlingsstatus betrafen. Im Fokus diese Vereinbarungen standen in den 1920er Jahren insbesondere russische Flüchtlinge, die im Zuge von Revolution und Bürgerkrieg ihrer Heimat den Rücken gekehrt hatten. Nach der Machtübernahme der Nationalsozialisten im Deutschen Reich bemühten sich die Organe des Völkerbundes in den 1930er Jahren um Hilfe für deutsche Flüchtlinge. Der Frage von Asylmöglichkeiten für Juden aus Deutschland und Österreich widmete sich auch die Konferenz von Evian, die auf Initiative der USA vom 6. bis 15. Juli 1938 auf der französischen Seite des Genfer Sees stattfand. Ein Ergebnis der Konferenz bestand in der Einrichtung eines internationalen Flüchtlingskomitees. Insgesamt scheiterte die ursprünglich von humanitären Absichten getragene Versammlung jedoch an der Weigerung der teilnehmenden Staaten, jüdische Flüchtlinge in größerer Zahl aufzunehmen.

Die Hohe Kommission des Völkerbundes wurde 1938 aufgelöst. Während und nach dem Zweiten Weltkrieg unterstützte die am 9. November 1943 auf Initiative der USA, der Sowjetunion, Großbritanniens und Chinas gegründete United Nations Relief and Rehabilitation Agency (UNRRA) etwa sieben Millionen Menschen. Die UNRRA leistete mit ihren Teams, von denen Mitte 1945 ca. 300 im Einsatz waren, humanitäre Soforthilfe für Flüchtlinge und Vertriebene. Nach Kriegsende kümmerte sich die Organisation im Auftrag der alliierten Truppen um die Rückkehr von Flüchtlingen in ihr Heimatland. Der Einsatz der UNRRA war dabei jedoch zunehmend umstritten, denn viele Flüchtlinge aus der Sowjetunion und Osteuropa wollten nicht in ihre Heimatländer zurückkehren. In vielen Fällen führte die Rückkehr von Flüchtlingen sogar dazu, dass sie in sowjetischen Arbeitslagern interniert wurden. Innerhalb des UN-Sicherheitsrates, in dem die Debatte über die Flüchtlingsfrage geführt wurde, führte dies zu teilweise erheblichen Spannungen: ein Symptom des sich verschärfenden Ost-West-Konfliktes. Die USA, die die UNRRA zu 70 Prozent finanzierten, weigerten sich schließlich, ihr Mandat zu verlängern und drängten auf die Gründung einer neuen Flüchtlingsorganisation. Am 20. April 1946 wurde daraufhin die International Refugee Organization (IRO) als befristet tätige Sonderorganisation der Vereinten Nationen gegründet. Die IRO unterstützte in der unmittelbaren Nachkriegszeit über eine Million Europäer bei der dauerhaften Ansiedlung außerhalb ihres Herkunftslandes, nur ca. 73.000 Zivilisten verhalf sie demgegenüber zur Rückkehr in ihr Heimatland. Im Vergleich zur UNRRA verlagerte sich also der Schwerpunkt der internationalen Flüchtlingshilfe nun auf Maßnahmen zur dauerhaften Ansiedlung der betroffenen Menschen in Drittländern. Auch die Tätigkeit der IRO wurde jedoch zunehmend vom Ost-West-Gegensatz überschattet, denn die Ostblockstaaten warfen der Organisation vor, die Flüchtlingshilfe für die Beschaffung von billigen Arbeitskräften für den Westen zu missbrauchen. Im Februar 1952 wurde die IRO schließlich offiziell aufgelöst.

Gründung des UNHCR

Bei der Gründung der IRO waren die beteiligten Staaten noch davon ausgegangen, dass mit dem Ende des Zweiten Weltkriegs auch die Flüchtlingsproblematik an Brisanz verlieren würde. Diese Hoffnung zerschlug sich jedoch bald. Im Gegenteil: Der Kalte Krieg sowie Krisen in Asien, wie die Machtübernahme Mao Zedongs in China und der Korea-Krieg, verursachten weitere Massenfluchten. Vor diesem Hintergrund beschloss die Vollversammlung am 14. Dezember 1950 die Einrichtung des Amtes des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (United Nations High Commissioner for Refugees - UNHCR). Der Niederländer Gerrit Jan van Heuven Goedhart trat dieses Amt am 1. Januar 1951 als Erster an.

Parallel zu den Verhandlungen über die Einrichtung des UNHCR fanden im UN-Wirtschafts- und Sozialrat Beratungen über eine Konvention zur Sicherung des rechtlichen Status von Flüchtlingen in den aufnehmenden Staaten statt. Die Konvention wurde schließlich am 28. Juli 1951 im Rahmen einer internationalen Konferenz verabschiedet und trat am 22. April 1954 in Kraft. Die offizielle Bezeichnung der als „Genfer Flüchtlingskonvention“ bekannt gewordenen Vereinbarung lautet „Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge“. Unterzeichnet wurde das Dokument zunächst von 19 Staaten, darunter die Schweiz, Frankreich, Großbritannien, Jugoslawien, die USA, die Türkei und Ägypten. Die Bundesrepublik Deutschland ratifizierte das Abkommen nur wenige Monate später, am 19. November 1951. Nicht unterzeichnet wurde die Konvention von der Sowjetunion und den von ihr abhängigen Staaten des Ostblocks. Die kommunistische Führung der Sowjetunion kritisierte das Abkommen als „politisch motiviert“ und lehnte es deshalb ab.

Mit der Umsetzung der Konvention und der Kontrolle ihrer Anwendung wurde das UNHCR beauftragt. Die Genfer Flüchtlingskonvention bildet bis heute die völkerrechtliche Grundlage für die Tätigkeit des UNHCR.

Inhalte

Die Präambel der Genfer Flüchtlingskonvention nimmt Bezug auf die allgemeine Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1948. Artikel 14 der Menschenrechtskonvention lautet:

1) „Jeder hat das Recht, in anderen Ländern vor Verfolgung Asyl zu suchen und zu genießen. 2) Dieses Recht kann nicht in Anspruch genommen werden im Falle einer Strafverfolgung, die tatsächlich auf Grund von Verbrechen nichtpolitischer Art oder auf Grund von Handlungen erfolgt, die gegen die Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen verstoßen.“

Bei der Formulierung des Abkommens von 1951 ging es jedoch, anders als bei der Menschenrechtskonvention, nicht allein um die Frage individueller Persönlichkeitsrechte. Die verhandelnden Staaten legten vielmehr großen Wert darauf, im Umgang mit Schutz- und Asylsuchenden ihre Souveränitätsrechte zu wahren. Aus diesem Grund findet sich in der Flüchtlingskonvention keine Bestimmung zur Gewährung eines bedingungslosen und grundsätzlich geltenden Asylrechts.

Kernelement der Genfer Flüchtlingskonvention ist die Definition des Begriffs „Flüchtling“. Der Ausdruck Flüchtling findet demnach auf jede Person Anwendung, die „infolge von Ereignissen, die vor dem 1. Januar 1951 eingetreten sind, und aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will; oder die sich als staatenlose infolge solcher Ereignisse außerhalb des Landes befindet, in welchem sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt hatte, und nicht dorthin zurückkehren kann oder wegen der erwähnten Befürchtungen nicht dorthin zurückkehren will.“

Ein weiterer zentraler Bestandteil des Abkommens ist das so genannte Prinzip des „Non-Refoulement“, das in Artikel 33 unter der Überschrift „Verbot der Ausweisung und Zurückweisung“ festgelegt ist. Im Wortlaut besagt es: „Keiner der vertragschließenden Staaten wird einen Flüchtling auf irgendeine Weise über die Grenzen von Gebieten ausweisen oder zurückweisen, in denen sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht sein würde.“

Weitere Rechte von Flüchtlingen, zu deren Einhaltung sich die Staaten verpflichteten, die das Abkommen unterzeichnet haben, betreffen die Gleichbehandlung von Flüchtlingen in Fragen der Religionsausübung, des Personenstandes, in Eigentumsfragen, beim Zugang zu Gerichten, in Fragen der Bildung und Erziehung sowie in sozialen Fragen (Arbeitsrecht, Arbeitsschutz, öffentliche Fürsorge).

Bei der Betrachtung der Inhalte der Flüchtlingskonvention ist es jedoch wichtig zu betonen, dass sie nicht allein die Rechte schutzsuchender Personen definiert, sondern auch deren Pflichten. Artikel 2 des Abkommens formuliert: „Jeder Flüchtling hat gegenüber dem Land, in dem er sich befindet, Pflichten, zu denen insbesondere die Verpflichtung gehört, die Gesetze und sonstigen Rechtsvorschriften sowie die zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung getroffenen Maßnahmen zu beachten.“ Artikel 1 der Konvention betont darüber hinaus, dass die unterzeichnenden Staaten sich nicht zur Aufnahme und zum Schutz von Personen verpflichten, bei denen „aus schwer wiegenden Gründen“ die Annahme gerechtfertigt ist, dass sie a) ein Verbrechen gegen den Frieden, ein Kriegsverbrechen oder ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit im Sinne der internationalen Vertragswerke begangen haben, die ausgearbeitet worden sind, um Bestimmungen bezüglich dieser Verbrechen zu treffen; b) ein schweres nichtpolitisches Verbrechen außerhalb des Aufnahmelandes begangen haben, bevor sie dort als Flüchtling aufgenommen wurden; c) sich Handlungen zuschulden kommen ließen, die den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen zuwiderlaufen."

Bedeutung und Weiterentwicklung

Der Geltungsbereich der Genfer Flüchtlingskonvention erstreckte sich zunächst ausschließlich auf Personen, die sich infolge von Ereignissen, die vor dem 1. Januar 1951 eingetreten waren, auf der Flucht befanden. Hauptziel der verhandelnden Staaten war die völkerrechtliche Absicherung von Schutzrechten für Flüchtlinge in Europa. Auch bei der Unterzeichnung der Konvention durch die Bundesrepublik dachte man kaum an globale Fluchtbewegungen, sondern vor allem an Flüchtlinge, die aus den Ländern hinter dem „Eisernen Vorhang“ in die Länder Westeuropas flüchteten. In innenpolitischen Debatten in der Bundesrepublik spielte die Flüchtlingsfrage in den frühen 1950er Jahren zwar eine wichtige Rolle, die Politiker der zu dieser Zeit im Bundestag vertretenen Parteien dachten aber, wenn sie von Flüchtlingen und dem politischen Umgang mit der Flüchtlingsfrage sprachen, fast ausschließlich an die Millionen von deutschen bzw. deutschstämmigen Flüchtlingen und Vertriebenen aus Osteuropa und der DDR.

Durch das „Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 31. Januar 1967“ wurde die zeitliche und örtliche Eingrenzung der Genfer Flüchtlingskonvention aufgehoben. Der Grund hierfür lag darin, dass das UNHCR zunehmend Hilfestellung bei der Versorgung und dem Schutz von Flüchtlingen in Afrika und Asien leisten musste. Dass die Fluchtbewegungen dabei in den meisten Fällen von Bürgerkriegen und allgemeinen politischen Unruhen ausgelöst wurden, hat bis heute immer wieder zu Diskussionen darüber geführt, ob die eigentlich mit Blick auf individuelle Fluchtgründe formulierte Genfer Flüchtlingskonvention das geeignete Instrument ist, um diesen Problemen zu begegnen. Eine wirkliche Lösung für diese Schwierigkeit zeichnet sich bis heute nicht ab. Solange etwa auch die Mitgliedsstaaten der Europäischen Union keine Einigung über einen Verteilungsschlüssel für Flüchtlinge und Asylsuchende in Europa erzielen, bildet die Genfer Flüchtlingskonvention nach wie vor die zentrale Rechtsgrundlage zur Sicherung des Flüchtlingsschutzes im europäischen Rahmen.

In der Bundesrepublik bildet die Genfer Flüchtlingskonvention nur eine von mehreren Säulen für den rechtlichen Umgang mit schutz- und asylsuchenden Ausländern. Flüchtlinge, deren Antrag auf Asyl nach Artikel 16a Grundgesetz von deutschen Gerichten abgelehnt wird, erhalten in der Bundesrepublik eine, in der Regel zeitlich befristete, Aufenthaltsgenehmigung, wenn es sich bei ihnen um Flüchtlinge im Sinne von Artikel 1 der Konvention handelt. Seit Juli 1993 kennt das deutsche Ausländerrecht darüber hinaus einen speziellen Rechtsstatus für Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge (§32a AuslG). Damit besteht die Möglichkeit, dass Ausländern aus Kriegs- oder Bürgerkriegsgebieten in Deutschland ein, ebenfalls als vorübergehend vorgesehener, Schutz gewährt wird.

Die Christlich Demokratische Union Deutschlands hat sich seit ihrer Gründung stets als Partei verstanden, die die Grundsätze des humanitären Völkerrechts achtet und in ihrer Innen- und Außenpolitik vertritt. Als zentraler völkerrechtlicher Grundsatz betrifft dies auch die Einhaltung der Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention. In der Flüchtlingskrise, die seit 2015 die deutsche und europäische Politik vor große Herausforderungen stellt, hat deshalb auch Bundeskanzlerin Angela Merkel stets darauf hingewiesen, dass ihre Politik sich zur Einhaltung der Grundsätze bekennt, zu der sich die Bundesrepublik mit der Unterzeichnung des Abkommens durch die Regierung Konrad Adenauers im November 1951 verpflichtet hat. Eine Einschränkung des Flüchtlingsschutzes etwa für die Angehörigen einzelner Religionen, wie sie zum Teil von Vertretern populistischer Parteien auch in der Bundesrepublik gefordert wird, ist mit diesen Grundsätzen nicht vereinbar.

Literatur:

  • Ludger Kühnhardt: Die Flüchtlingsfrage als Weltordnungsproblem. Massenzuwanderungen in Geschichte und Politik. Wien 1984.
  • Zur Lage der Flüchtlinge in der Welt. UNHCR-Report 2000/2001. 50 Jahre humanitärer Einsatz. Bonn 2000.
  • Klaus Dieter Wolf: Die UNO. Geschichte, Aufgaben, Perspektiven. München 2010.