Rechtspolitik

Rechtspolitik befasst sich mit der zielorientierten Gestaltung der Gesellschaftsordnung durch das Recht. Demgegenüber geht es der Rechtsdogmatik um die Auslegung des geltenden Rechts und der Rechtsphilosophie um die ethische Begründung der Rechtsordnung. Im demokratischen und pluralistischen Staat betreibt eine Vielzahl von Akteuren Rechtspolitik Die Interessengruppen stehen jeweils für bestimmte rechtspolitische Forderungen und sind als Lobby an den Orten von Parlament und Regierung versammelt. Die politischen Parteien entfalten in ihren Parteiprogrammen und Wahlplattformen eine umfassende und mitunter detaillierte rechtspolitische Programmatik. Die Medien heben die jeweils aktuellen rechtspolitischen Fragen in das öffentliche Bewusstsein und sind Forum eines rationalen, bisweilen auch emotionalen öffentlichen Diskurses. Die Umsetzung von rechtspolitischen Forderungen wird von der jeweils zuständigen Regierung auf Landes-, Bundes- und supranationaler Ebene in die Wege geleitet; Gesetzesänderungen und neue Gesetze werden in engem Kontakt mit den interessierten gesellschaftlichen Bereichen erarbeitet und sodann in das Parlament eingebracht. Hier bereiten die jeweils zuständigen Parlamentsausschüsse, wiederum in Kontakt mit den interessierten Kreisen (u. a. durch hearings), die endgültige Beschlussfassung im Plenum vor.

In den Mitgliedsstaaten der EU verringern sich die rechtspolitischen Gestaltungsmöglichkeiten in dem Maß, wie sich die Kompetenzen der EU ausdehnen, etwa im Bereich der Landwirtschafts-, Umwelt-, Wettbewerbs- oder der Geld- und Währungspolitik. Daher suchen die staatlichen und nichtstaatlichen Akteure der Rechtspolitik auf das rechtspolitische Aktionsprogramm der EU, etwa durch institutionelle Vertretung oder durch Lobbyismus bei der Kommission in Brüssel, Einfluss zu nehmen. Davon abgesehen verengen die Internationalisierung der Wirtschaft, etwa die Flexibilität der Wahl von Produktionsstandorten oder Firmensitzen, und die neuen Formen grenzüberschreitender und weltweiter Kommunikation beträchtlich den nationalen rechtspolitischen Gestaltungsspielraum.

Wissenschaftliche Politikberatung ist ein wichtiges Element der Rechtspolitik. Ihren Fragestellungen und Methoden widmet sich die Gesetzgebungslehre. Sie befasst sich mit der Einbeziehung wissenschaftlichen Sachverstandes in die Vorbereitung von Gesetzen, mit der Prognose der Wirkungen neuer rechtlicher Regelungen und ihrer Implementation in das soziale System. Rechtstatsachenforschung (u.a. der Wertvorstellungen und Verhaltensweisen der Rechtsadressaten), Nutzen-Kosten-Analyse (einzelner rechtspolitischer Maßnahmen oder gar eine Abschätzung der sozialen Kosten eines Rechtswegestaates) oder die Evaluation rechtlicher Regelungen können Basis rechtspolitischer Programme und Grundlage einer (ggf. verfassungsrechtlich gebotenen) Nachbesserung des Gesetzgebers sein. Weiterhin kann die Rechtsvergleichung in den Dienst der Rechtspolitik gestellt werden.

Der Diskurs politischer Veränderung durch das Recht entfaltet sich in einem normativen Rahmen. Dies gilt zunächst für das Rechtsetzungsverfahren, das im Verfassungsrecht und in den Geschäftsordnungen der Parlamente näher geregelt ist. Im vom Grundgesetz verfassten Bundesstaat wird die Durchsetzung rechtspolitischer Konzepte durch Blockaden im Bundesrat mitunter erheblich erschwert; zugleich bietet sich aber die vielfach genutzte Chance, zukunftsweisende rechtspolitische Konzeptionen in einem parteiübergreifenden und die Kontinuität fördernden breiten Konsens zu verwirklichen. Föderalismus ist hier eine Garantie der Optimierung rechtspolitischer Konzepte.

Nicht nur Grenzen, sondern auch inhaltliche Vorgaben der Rechtspolitik finden sich in vielfältiger Form im Verfassungsrecht. Sie sind den verfassungsrechtlichen Staatszielbestimmungen, wie dem Schutz der menschlichen Würde, dem Sozialstaat oder dem Schutz der Umwelt zu entnehmen; auch die aus Grundrechten als Elementen einer objektiven Ordnung hergeleiteten Schutzpflichten, wie etwa die Pflicht des Staates, Leben, Gesundheit oder Eigentum zu schützen, sind bedeutsame rechtspolitische Zielsetzungen. Bei der Verfassungsorientierung, aber auch bei der verfassungsrechtlichen Begrenzung rechtspolitischer Aktivität spielen die jeweiligen Verfassungsgerichte eine wesentliche Rolle. Wird Politik an der Verfassung gemessen, so wird eine Unterscheidung zwischen Verfassungsauslegung und politischer Gestaltung problematisch. Im Vergleich zu den anderen Staaten der EU fällt auf, dass man in Deutschland in besonderem Maß dazu neigt, die rechtspolitische Gestaltung durch die Verfassung zu begrenzen (etwa durch eine Ausweitung des Grundrechtsschutzes oder der Verhältnismäßigkeitsprüfung) und damit den demokratischen Prozess zu entleeren. Vor allem dem Bundesverfassungsgericht hat man die Frage gestellt, ob es aus seiner Funktion als Hüter der Verfassung hinausgetreten und zum Gestalter der Politik geworden sei.

Grundsatzfragen rechtspolitischer Gestaltung sind: Soll sich die Rechtspolitik an neuen gesellschaftlichen Wert-, Gerechtigkeits- und Richtigkeitsvorstellungen orientieren oder soll eher an die Rechtstradition angeknüpft werden? Soll sich das Recht den veränderten Lebensgewohnheiten anpassen, soll es ihnen einen neuen rechtlichen Rahmen geben oder soll es gesellschaftlichen Wandlungstendenzen entgegensteuern? Rechtspolitik in einer sich wandelnden Gesellschaft bewegt sich zwischen Konservativität und Progressivität. Durch das Festhalten an den historisch bewährten rechtlichen Regelungen muss bisweilen Irrwegen in der Sozialmoral entgegengesteuert werden. Dies gilt etwa für Fragen des Schutzes des Lebens. Andererseits ist es aber auch Aufgabe der demokratisch zu verantwortenden Rechtspolitik, neue gesellschaftliche Wertvorstellungen, Verhaltensformen und Lebenseinstellungen, also den sich wandelnden Zeitgeist, bei der Fortbildung des Rechts gebührend zu berücksichtigen.

Damit ist Akzeptanz der Rechtsordnung ein wichtiges Ziel der Rechtspolitik Recht, das keine Akzeptanz findet, ist geltungsschwach und verliert seine ordnungsstiftende Funktion. Eine verantwortungsvolle Rechtspolitik muss beachten, dass nur Recht, das seiner Zeit gerecht wird, auch befolgt wird. Nur wer den gesellschaftlichen Wandel zu erfassen vermag, ist auch zu einer zeitadäquaten Fortbildung der Rechtsordnung in der Lage. Dass Recht mit seiner normativen auch eine bewusstseinsprägende Kraft hat und dass das Festhalten an überkommenen Rechtsprinzipien ebenfalls bewusstseinsprägend wirken kann, ist einem vorschnellen Nachgeben gegenüber den Moden und Strömungen des Tages entgegenzuhalten. Letztlich ist die Zukunftsfähigkeit der Gesellschaft der wohl wichtigste Leitpunkt der Rechtspolitik Das Fortschreiben des Generationenvertrages in der sozialen Sicherung, die Bildungs-, Wissenschafts- und Forschungspolitik oder die Wirtschaftspolitik erfordern längerfristige Prognosen und ein Verständigen über Zukunftsszenarien, die weit über die jeweiligen Legislaturperioden hinausgreifen. Dazu gehört auch die Sicherung der Zukunftsfähigkeit in einem sich einigenden Europa, nämlich durch Rechtsreform jenen Rahmen zu schaffen, der der ökonomischen, sozialen und kulturellen Integration und Kooperation Rechnung trägt. Insofern ist eine Europäisierung des Rechts Chance und Herausforderung der Rechtspolitik.

Literatur

W. Schmitt Glaeser: Rechtspolitik unter dem Grundgesetz, in: Archiv für öffentliches Recht 107 (1982); T. Würtenberger: Zeitgeist und Recht (2. Auflage, 1991); E. von Hippel: Rechtspolitik (1992); B. Guggenberger/T. Würtenberger (Hg.): Hüter der Verfassung oder Lenker der Politik? Das Bundesverfassungsgericht im Widerstreit (1998); R. Zippelius: Allgemeine Staatslehre (13. Auflage, 1999).

Thomas Würtenberger