Sozialpolitik

1. Begriff

Sozialpolitik umfasst die Gesamtheit aller Handlungen, Einrichtungen und Verfahren, mit denen eine Gesellschaft allgemeinverbindlich Verantwortung für das Wohlergehen ihrer Mitglieder übernimmt, indem sie diese gegen Wechselfälle des Lebens sichert, die die Leistungskraft des einzelnen übersteigen; das beinhaltet die Garantie eines Existenzminimums und den Ausgleich besonders markanter Fälle sozialer Ungleichheit. Sozialpolitik bezieht sich im engeren Sinne auf Grundrisiken, insbesondere auf Einkommensausfälle infolge von Unfall, Krankheit, Invalidität, Alter und Tod des Ernährers, die Kosten medizinischer Versorgung und Maßnahmen des Arbeitsschutzes. In weiterem Verständnis zählen die Regulierung der Arbeitsbeziehungen sowie Aktivitäten zur Verbesserung der Lebenssituation bestimmter Zielgruppen (Familien, Jugend) oder zum Ausgleich gruppenspezifischer Benachteiligungen (z.B. bei Kriegsopfern und Behinderten) ebenfalls zur Sozialpolitik, ferner – vor allem in skandinavischen Ländern – beschäftigungspolitische Maßnahmen sowie im angelsächsischen Raum auch die Bildungspolitik.

2. Historische Entwicklung

Sozialpolitik antwortet auf die Entstehung neuer Risiken, die sinkende Problemlösungsfähigkeit traditioneller Formen der Daseinsvorsorge und die Verschärfung der Klassengegensätze während der Industrialisierungsepoche. Anfangs war sie als staatliche Schutzpolitik um Besserung pathogener Arbeitsbedingungen bemüht. In einer zweiten Phase trugen die Nationalstaaten des 19. Jahrhunderts durch sozialpolitische Maßnahmen neuen Sicherheitsbedürfnissen Rechnung, die aus gewandelten Lebensformen während der Industrialisierung resultierten.

1883–1913 entstanden in nahezu allen westeuropäischen Industriestaaten soziale Sicherungssysteme, die Arbeitnehmer gegen Einkommensausfälle durch Unfall, Krankheit, Invalidität und Alter schützten. Einführungszeitpunkt, Leistungsumfang und Schutzbereich sozialpolitischer Maßnahmen unterschieden sich in den einzelnen Staaten erheblich. So erreichte die deutsche Arbeitsschutzgesetzgebung bis zum Ende des 1. Weltkriegs nicht den Entwicklungsstand vergleichbarer Länder, während das Kaiserreich in der Sozialversicherungsgesetzgebung eine Vorreiterrolle spielte. Erklären lässt sich dies durch die in der politischen Kultur Preußens stark verwurzelte Tradition staatlicher Intervention zum Ausgleich von Gruppeninteressen, ebenso durch das Interesse Bismarcks, Arbeiter der Sozialdemokratie zu entfremden und mit Hilfe der Sozialversicherung an den Staat zu binden, und die Mitarbeit von Parteien (Zentrumspartei) an der Sozialpolitik Die Krankenversicherung (1883), die Unfallversicherung (1884) und die Alters- und Invaliditätsversicherung (1889) verbanden staatliche Rahmensetzung und Leistungsgarantien mit der kollektiven Selbstorganisation der Betroffenen. 1911 wurde die Arbeiter-Sozialversicherung um eine eigenständige Angestelltenversicherung mit höherem Leistungsniveau ergänzt, die Vorbildfunktion für künftige Verbesserungen in der Arbeiterversicherung besaß.

Das Ensemble berufsständisch gegliederter, öffentlich-rechtlicher Pflichtversicherungen, die soziale Sicherheit aus einem Arbeitsverhältnis ableiteten und deren Leistungen die Arbeitsmarktposition der Versicherten abbildeten, knüpfte teilweise an ältere Einrichtungen der Daseinsfürsorge an (z.B. an Unterstützungskassen einzelner Berufszweige). Von diesen unterschied es sich durch den auf das gesamte Staatsgebiet bezogenen Geltungsbereich, der einen Großteil der abhängig Beschäftigten zur Mitgliedschaft verpflichtete, die gemischte Finanzierung durch Staat, Arbeitgeber und Arbeitnehmer sowie die versicherungsförmige Organisation, aus der Beitragszahler Leistungsansprüche ohne soziale und politische Diskriminierung herleiten konnten.

In der Weimarer Verfassung ergänzten erstmals soziale Rechte mit Verfassungsrang den traditionellen Katalog liberaler Freiheitsrechte. Sozialstaatlichkeit wurde, neben Rechtsstaatlichkeit und Demokratie, zur dritten Legitimationsquelle der staatlichen Ordnung. Am sozialpolitischen Aufbruch in den Anfangsjahren der Weimarer Republik hatte der verlorene Krieg gewichtigen Anteil. Durch neue Versorgungssysteme für Kriegsbeschädigte und -hinterbliebene und die Einführung einer von der Armenhilfe getrennten „gehobenen Fürsorge“ für inflationsgeschädigte Sozialrentner und Angehörige des alten Mittelstands erweiterte sich der von Sozialleistungen abhängige Personenkreis bis in ehemals bürgerliche Schichten. Auch der Ausbau eines differenzierten Systems der Sozial-, Gesundheits- und Jugendfürsorge durch Kommunen und freie Wohlfahrtsverbände lockerte die Verbindung von Sozial- und Arbeiterpolitik. Einige Neuerungen reagierten auf akute Probleme, wie die 1927 unter Beteiligung der Zentrumspartei verabschiedete Arbeitslosenversicherung. Mit ihr übernahm der Staat erstmals Gesamtverantwortung für den Arbeitsmarkt. Andere Maßnahmen griffen Forderungen der Arbeiterbewegung auf. Hierzu zählten die noch in der Endphase des Kaiserreichs eingeleitete Institutionalisierung der Gewerkschaften als „berufene Vertreter der Arbeiterschaft“, die gesetzliche Absicherung von Tarifverträgen und Betriebsräten sowie verbesserte Arbeitsbedingungen, die in Form des 1918 eingeführten Acht-Stunden-Arbeitstags zum Symbol für die Nachhaltigkeit des Weimarer Sozialstaatsversprechens wurden. Wie fragil dieses war, zeigte sich, als die Weltwirtschaftskrise der 1930er Jahre die finanzielle Basis der Sozialpolitik unterspülte. Aufgrund der engen Verkopplung von sozialen und demokratischen Teilhaberechten konnte die Sozialstaatskrise leicht in eine Krise der Demokratie umschlagen. Kritiker der Sozialpolitik trafen sich in ihrer Ablehnung mit Gegnern der demokratischen Ordnung, deren Legitimationsbasis infolge einschneidender Kürzungen im Sozialleistungssystem brüchig wurde.

In der NS-Diktatur überformten rassenbiologische und produktionsorientierte Ziele die Sozialpolitik. Während zentrale Bereiche der Sozialpolitik wie die Arbeitsverfassung, das Gesundheitswesen und die Fürsorge bei abnehmender Verrechtlichung grundlegend umgestaltet und freie Wohlfahrtsverbände durch Parteigliederungen der NSDAP verdrängt wurden, blieb das Institutionengefüge der Sozialversicherung weitgehend intakt. Bei überwiegend rückläufigem Leistungsniveau kamen einige Bevölkerungsgruppen, insbesondere Mütter mit Kindern und Angehörige des selbstständigen Mittelstands, in den Genuss sozialpolitischer Verbesserungen, während als „unproduktive“ verfemte, politisch unerwünschte, rassisch verfolgte oder als „erbkrank“ diffamierte Bevölkerungsteile Opfer einer zunehmend radikalisierten sozialpolitischen Exklusion wurden.

Der demokratische Neubeginn 1945 im Westen und eine beispiellose wirtschaftliche Prosperität legten die Grundlagen der bislang nachhaltigsten Phase sozialstaatlicher Expansion in der deutschen Geschichte. Hier führten CDU/CSU-Bundesregierungen viele ältere Kontinuitätslinien der Sozialpolitik von vor 1933 weiter, so z.B. die individuelle und gesellschaftliche Selbsthilfe und das soziale Sicherungssystem, dessen Wiederherstellung als überwiegend berufsständisch-leistungsdifferenzierte Sozialversicherung gegen sozialistische Reformforderungen und angelsächsische Welfare-State-Konzeptionen mit steuerfinanzierter Grundversorgung der Alten und Kranken durchgesetzt wurde. Was bescheiden als Linderung der drängendsten Kriegsfolgen begonnen hatte, verknüpfte innerhalb weniger Jahre die Demokratie eng mit Wohlstandserfahrung. Die Rentenreform 1957 bildet einen Meilenstein auf diesem Weg. Anders als in der Weimarer Republik konnte die Expansion der Sozialpolitik weitgehend aus Zuwächsen der Wirtschaftskraft finanziert werden. Dies erklärt die vergleichsweise geringe Konfliktträchtigkeit und hohe Popularität der Sozialpolitik in der Bundesrepublik. Die Zeit 1966–1974 ist in ihrer prägenden Bedeutung für die Sozialpolitik mit den 1950er Jahren vergleichbar. In dieser Zeit entwickelte sich die Sozialpolitik zur Gesellschaftspolitik, die nicht mehr einzelne Risiken, Gruppen oder Lebenslagen in den Blick nahm, sondern eine umfassende Daseinsfürsorge für die Gesamtheit der Bevölkerung anstrebte, indem sie monetäre Sozialleistungen durch Programme ergänzte, die soziale Dienste und Infrastruktur im öffentlichen Raum bereitstellten.

3. Gegenwartsprobleme

Der Ölpreisschock und die Rezession 1973–1975 markieren das Ende sozialstaatlicher Expansion. Seither zielt Sozialpolitik nur noch ausnahmsweise (z.B. Pflegeversicherung 1994) auf die Erweiterung der Sozialleistungen; vielmehr dient sie als „Sozialpolitik zweiter Ordnung“ vornehmlich der Erhaltung bestehender Einrichtungen unter veränderten demographischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen. Diese lassen sich verkürzt als Krise des Generationenvertrags und Krise der Arbeitsgesellschaft fassen. Die seit ca. 1967/68 rückläufige Kinderzahl führt bei steigender Lebenserwartung dazu, dass sich der Unterhalt der älteren Generation künftig auf immer weniger Schultern verteilt. Zudem schmälert seit 1973/74 eine wachsende Sockelarbeitslosigkeit die aus Beiträgen der Tarifpartner gespeiste Finanzierung der Sozialpolitik Dieser Zangengriff, der ähnlich fast alle Sozialstaaten betrifft, wird durch zwei Besonderheiten des deutschen Modells verschärft. Die ihm zugrundeliegende Vorstellung eines dauerhaft gesicherten Normalarbeitsverhältnisses erweist sich angesichts zunehmender Internationalisierung der Wirtschaft und beschleunigten wissenschaftlich-technischen Wandels zunehmend als Fiktion. Die Arbeitsmarktpolitik hat darauf mit einer behutsamen Flexibilisierung der Beschäftigungsverhältnisse reagiert, erste Anpassungsmodi in der Sozialversicherung wurden eingeführt (z.B. Zusatzbeitrag und Eigenleistungen in der Krankenversicherung, Förderung individueller Altersvorsorge). Missverhältnisse herrschen u.a. weiterhin in einer Alterssicherung auf der Basis eines Generationenvertrags zwischen der Arbeits- und der Ruhestandsbevölkerung, der den Unterhalt der älteren Generation großenteils vergesellschaftet, und in einer Familienpolitik, die die Kosten der Nachwuchssicherung weitgehend individualisiert.

Literatur

Winfried Süß