Agrarpolitik

Die Agrarpolitik nimmt in fast allen Ländern eine Sonderstellung in der Wirtschaftspolitik ein. Ausgeprägte Eingriffe des Staates in das Geschehen an den Agrarmärkten sind an der Tagesordnung. In Entwicklungsländern – die im Folgenden nicht weiter betrachtet werden – werden die Agrarpreise häufig unterhalb des Niveaus der Weltmarktpreise gehalten, um den armen Bevölkerungsschichten den Kauf von Nahrungsmitteln zu erleichtern. In den Industrieländern wird umgekehrt das Ziel verfolgt, den Landwirten ein ausreichendes Einkommen zu gewähren. Die Agrarpreise werden dort typischerweise – oft erheblich – über dem Niveau gestützt, das sich auf freien Märkten einstellen würde. Gleichzeitig werden in vielen Industrieländern erhebliche Subventionen an die Landwirtschaft gezahlt und vielfältige andere Eingriffe in die Agrarmärkte vorgenommen (Interventionismus).

Der Hintergrund für diese protektionistische Ausrichtung der Agrarpolitik in den meisten Industrieländern ist die Tatsache, dass die Einkommen der Landwirte eine Tendenz aufweisen, im Zuge des gesamtwirtschaftlichen Wachstums hinter den Einkommen in anderen Wirtschaftsbereichen zurückzubleiben. Der Grund dafür liegt in einer besonderen Konstellation der Entwicklung von Nachfrage und Angebot an den Agrarmärkten. Die Nachfrage nach Nahrungsmitteln und damit nach Agrarprodukten wächst langsamer als das gesamtwirtschaftliche Einkommen, weil Nahrungsmittel Sättigungsgüter sind: die “Einkommenselastizität der Nachfrage nach Nahrungsmitteln” ist gering, wie das in dem (nach dem preußischen Statistiker Engel benannten) “Engelschen Gesetz” zum Ausdruck kommt. Wenn die Verbrauchereinkommen um ein Prozent steigen, nimmt die Nachfrage nach Agrarprodukten um deutlich weniger als ein Prozent zu. Gleichzeitig sind aber in der landwirtschaftlichen Erzeugung die Produktivitätsfortschritte (z.B. durch Ertragssteigerungen in der pflanzlichen und tierischen Produktion) besonders hoch, typischerweise sogar höher als im Durchschnitt der Volkswirtschaft. Das Angebotspotenzial bei Agrarprodukten wächst deshalb besonders schnell.

Das rasch steigende Angebot an den Agrarmärkten trifft also auf eine nur langsam wachsende Nachfrage. Die Folge ist, dass die Preise für Nahrungsmittel inflationsbereinigt tendenziell sinken (genauer: hinter der Preisentwicklung bei anderen Gütern zurückbleiben). Die Einkommen der Landwirte kommen auf diese Weise unter Druck. In Reaktion auf diesen Einkommensdruck nimmt die Zahl der Beschäftigten in der Landwirtschaft kontinuierlich ab. So waren z.B. in Deutschland (früheres Bundesgebiet) um 1950 noch etwa 5 Millionen Personen in der Landwirtschaft beschäftigt. Im Jahr 2007 waren es nur noch gut 1 Million (heutiges Bundesgebiet), wobei die Zahl der geleisteten Arbeitsstunden noch stärker abgenommen hat. In anderen Industrieländern war der Verlauf ähnlich. Diese Abwanderung aus der Landwirtschaft und der sie auslösende Einkommensdruck gehen natürlich mit sozialen Problemen einher. Die umfangreichen Hilfen, welche die Landwirtschaft von der Agrarpolitik erhält, sind im Kern der Ausdruck des Bestrebens, diese sozialen Probleme mit Mitteln der Wirtschaftspolitik zu lindern.

So sehr dieses Bestreben politisch verständlich ist, so wenig kann aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht allerdings die Wahl der Instrumente befriedigen, die traditionell von der Agrarpolitik eingesetzt wurden. Im Wesentlichen liefen diese Instrumente darauf hinaus, der Tendenz sinkender Agrarpreise entgegenzuwirken. Das wurde insbesondere dadurch angestrebt, dass Importe aus anderen Ländern durch Zölle und ähnliche Maßnahmen verteuert, Exporte mit Subventionen gefördert und im Inland Subventionen für Agrarprodukte gezahlt wurden. Die Marktsignale wurden dadurch außer Kraft gesetzt. In vielen Fällen entstand ein Überangebot an Agrarprodukten, das oft zunächst in staatliche Läger (“Interventionsläger”) übernommen, schließlich aber mit Subventionen auf den Weltmarkt exportiert oder bisweilen sogar vernichtet wurde. Wenn die Weltmärkte nicht mehr aufnahmefähig waren oder die finanziellen Mittel für die Überschussbeseitigung nicht mehr ausreichten, wurde das Angebot in einigen Fällen durch Produktionskontingente beschränkt, die den einzelnen Landwirten auferlegt wurden, oder durch administrativ erzwungene Stilllegung von Flächen eingeschränkt.

Das wesentliche Bestreben der Agrarpolitik war es also, an den heimischen Märkten die Preise höher zu halten, als dies bei freiem Spiel der Marktkräfte der Fall gewesen wäre. Diese agrarpolitische Orientierung war aber aus zwei Gründen höchst problematisch. Erstens konnte das eigentliche Kernproblem der Landwirtschaft, nämlich das starke Angebotswachstum bei geringer Nachfragesteigerung, auf diese Weise nicht wirklich gelöst werden. Zwar konnte die jeweilige nationale Agrarpolitik den heimischen Landwirten durch die gestützten Agrarpreise den Eindruck vermitteln, die Nachfrage nach ihren Produkten sei hoch. Auf der weltweiten Ebene konnte auf diese Weise die Gesamtnachfrage aber natürlich nicht gesteigert werden. Letztlich lief die Agrarpolitik jedes einzelnen Landes deshalb darauf hinaus, den heimischen Landwirten einen Absatzmarkt zu bescheren, der Landwirten in anderen Ländern weggenommen wurde. Entsprechend führte diese Agrarpolitik, die von fast allen Industrieländern in ähnlicher Weise betrieben wurde, deshalb zu immer schärfer werdenden Handelskonflikten.

Zweitens setzte die Politik der Agrarpreisstützung nicht an der richtigen Stelle an, nämlich bei dem sozialen Problem, das sie beheben wollte. Direkte Einkommensübertragungen an Landwirte hätten dies leisten können, ohne die Marktsignale außer Kraft zu setzen. Die Agrarpolitik hat sich allerdings lange Zeit gegen diese Politikalternative gewehrt, weil sie gefürchtet hat, die staatliche Stützung der landwirtschaftlichen Einkommen könnte auf diese Weise transparenter und damit politisch anfälliger werden.

Seit einigen Jahren hat allerdings weltweit ein Umdenken in der Agrarpolitik begonnen, und viele Länder haben angefangen, ihre Agrarpolitik zu reformieren. Auf der internationalen Ebene kam das in den neuen Regeln für den Agrarhandel zum Ausdruck, die in der Uruguay-Runde der GATT-Verhandlungen (1986-94) beschlossen wurden (Internationale Organisationen). Die heftigen Konflikte im internationalen Agrarhandel sollen auf diese Weise abgebaut werden. Auf der nationalen Ebene haben immer mehr Länder begonnen, die Eingriffe in die Agrarmärkte zu reduzieren und stattdessen die landwirtschaftlichen Einkommen durch direkte Zahlungen zu stützen. Die Agrarpolitik ist also seit einiger Zeit weltweit auf dem Weg zu neuen Ufern, hat aber noch einen weiten Weg zu gehen, wenn sie durchgehend marktorientiert und zielgenau ausgestaltet werden soll.

Literaturhinweise:

  • Henrichsmeyer, W. / Witzke, H. P. (1991), Agrarpolitik. Bd. 1, Agrarökonomische Grundlagen. Stuttgart: UTB 1651;
  • Henrichsmeyer, W. / Witzke, H. P. (1994), Agrarpolitik. Bd. 2, Bewertung und Willensbildung. Stuttgart: UTB 1718;
  • OECD (2008), Agricultural Policy Design and Implementation: A Synthesis. Paris: OECD.
Stefan Tangermann