Aktivierende Sozialpolitik

Das Konzept des aktivierenden Sozialstaats wurde Anfang der 1990er Jahre entwickelt und anschließend rasch in der politischen und wissenschaftlichen Diskussion aufgegriffen. Mit dem Konzept wird versucht, die deutsche Sozialstaatsreform richtungsweisend neu zu beeinflussen und damit an die aktuelle internationale Diskussion anzuschließen. Diese Vorstöße greifen auf eine breite internationale staatstheoretische Diskussion zurück, die bis in die 1970er Jahre reicht.

Grundidee des aktivierenden Staats ist es, staatliches Handeln auf die Mobilisierung und Unterstützung von Selbsthilfepotenzialen auszurichten. Dem Sozialstaat bietet sich damit die Chance, aus der Zwickmühle von Allzuständigkeit und Beschränktheit auszubrechen. Diese Aktivierungs-Grundorientierung hat in der internationalen Diskussion weite Verbreitung gefunden und ihre Wirkung ist daran ablesbar, dass bei den Sozialstaatsreformen der letzten zwanzig Jahre in den OECD-Ländern wichtige Akzentverschiebungen innerhalb des sozialpolitischen Instrumentariums zu beobachten sind. Vor allem zeigt sich eine relative Zunahme von gebundenen Transfers und Ausgaben für Sach- und Dienstleistungen. Im Sinne der Aktivierungspolitik ist diese Zunahme als langfristige Neujustierung des sozialstaatlichen Instrumentariums zu begreifen. Bedenkt man zudem, dass in einigen OEDC-Staaten die entsprechenden Reformschritte erst noch umgesetzt werden müssen, so ist langfristig davon auszugehen, dass die Aktivierungspolitik und mit ihr der aktivierende Sozialstaat zu einem zentralen Konzept sozialstaatlichen Handelns werden. Diese Entwicklung wird auch die Umsetzung der Sozialen Marktwirtschaft verändern.

Motor dieser Entwicklung ist zunehmend der internationale Vergleich erfolgreicher Politikmodelle und Handlungskonzepte. Ganz offenkundig suchen die nationalstaatlichen Akteure pragmatisch nach schlüssigen Lösungswegen und guten Vorbildern, die man bereitwillig kopiert. Aus diesen Erfahrungen sind Lösungsketten entstanden, die einen Rechtfertigungsdruck ausüben und aus denen die nationalen Sozialstaaten nicht ohne weiteres ausbrechen können. Auf europäischer Ebene hat sich dabei das Verfahren der offenen Koordinierung als ein wirksamer Motor dieser Entwicklung herausgestellt. Es verknüpft eine dezentral-nationale Regelungshoheit in sozialstaatlichen Fragen mit einer zentral-europäischen Orientierung durch oder gar Vorgabe von Leitlinien, Leistungskennziffern, Berichtssystemen und Benchmarking. Ergebnis dieses Lernens durch ‚weiches Recht’ sind eben jene Strukturveränderungen des Sozialstaats, die mit den Begriffen der Aktivierungspolitik und des aktivierenden Sozialstaats beschrieben werden.

Stellt man diese Beobachtungen in Bezug zum Oberziel praktischer Sozialpolitik – der Produktion sozialer Gerechtigkeit und sozialer Sicherheit – so wird die Grundstruktur der Aktivierungspolitik deutlich. Sie besteht darin, dass der aktivierende Sozialstaat seine Oberziele in einem speziellen Sinne definiert:

  • Soziale Gerechtigkeit wird stärker ‚dynamisch’, d.h. als Verfahrensgerechtigkeit interpretiert und weniger als Ergebnisgerechtigkeit. Dies bedeutet eine Stärkung der Brückenfunktion der Sozialpolitik.
  • Soziale Sicherheit wird stärker ‚existentiell’, d.h. als Grundsicherung interpretiert und weniger als Sicherung des relativen sozialen Status. Dies bedeutet eine Schwächung der Schutzfunktion der Sozialpolitik.
Die stärker aktivierende Neujustierung des sozialpolitischen Instrumentariums bedeutet praktisch, dass Realtransfers von Gütern und Dienstleistungen zur Reintegration und Prävention sowie monetären Transfers für investive Zwecke eine größere Bedeutung zukommen. Soziale Dienstleistungen sind ein Kernelement dieser Korrektur und werden daher in der Sozialen Marktwirtschaft zunehmende Bedeutung erlangen.

Damit steigt der politische Druck, die Notwendigkeit und den Erfolg sozialer Dienstleistungen nachzuweisen. Für die Leistungsempfänger steht dabei das Fördern und Fordern im Mittelpunkt, so dass von ihnen ein aktiver Eigenbeitrag zur Problemlösung erwartet wird. Wird auf die Hilfe nicht mit Kooperation eingegangen, so sind Sanktionen in Form von Leistungskürzungen möglich und diese werden zunehmend von der Sozialverwaltung auch als Steuerungsinstrument eingesetzt. Auch in anderen Zusammenhängen der Aktivierungspolitik, wie z.B. bei der Förderung des bürgerschaftlichen Engagements in Nachbarschaft, Schulen oder Vereinen, bei der Aktivierung pflegender Familienangehöriger oder bei der Gesundheitsförderung sind die Voraussetzungen der Leistungsgewährung beständig neu zu prüfen. Dieser Rechtfertigungsdruck bedeutet für alle Akteure einen erheblichen Arbeitsaufwand, der die erhofften Einspareffekte spürbar reduzieren kann.

Letztlich bewegt sich die Aktivierungspolitik in einer Ambivalenz aus Delegation des Verfahrens und Kontrolle des Ergebnisses. Denn die relative Aufwertung der sozialen Dienste im aktivierenden Sozialstaat macht Politik und Verwaltung in höherem Maße von der Qualität der Leistungserbringung abhängig. Geradezu zwangsläufig versuchen daher die dortigen Entscheidungsträger und Finanziers, ihre Gestaltungsansprüche gegenüber den Leistungserbringern durchzusetzen.

Die Beachtung der politischen Gestaltungsansprüche bedeutet selbstverständlich nicht, die Klientenperspektive in der praktischen Arbeit der sozialen Dienste aufzugeben und die tatsächlichen Bedarfe zu vernachlässigen. Nur wird dies nicht losgelöst vom Steuerungsinteresse der praktischen Sozialpolitik geschehen können. Dieser Aspekt wird in der Literatur unter dem Begriff der Politisierung der sozialen Dienste thematisiert. Die sozialen Dienste sehen sich in ihrem eigenen Gestaltungsspielraum tendenziell eingeschränkt und einer permanenten Wettbewerbssituation ausgesetzt.

Dies wiederum bedeutet, dass mit der Aktivierungspolitik das Modell des Korporatismus als ein Element der deutschen Sozialpolitik erodiert, das ja von einer langfristigen und vertrauensvollen Zusammenarbeit von Politik, Verwaltung und Verbänden ausgeht und im Kern auf verlässlichen Zuständigkeiten und der Ausschaltung von Wettbewerb fußt. Jene alte Verlässlichkeit ist heute im Zuge von Wettbewerb und Kontraktmanagement wesentlich geschwächt und die alten Claims von Anbietern sozialer Dienstleistungen sind nun permanent gefährdet.

Werden wettbewerbsfreie Zonen als Folge der Aktivierungspolitik kleiner, so wird insbesondere auf kommunaler Ebene der Korporatismus zum Auslaufmodell, da das Widerstandspotenzial der Verbände und einzelner Einrichtungen wesentlich geschwächt ist. Ist auf nationalstaatlicher Ebene noch eine offensive Lobbyarbeit zugunsten der Klienten (z.B. Armutsberichte) möglich, so ist die anwaltschaftliche Funktion der Verbände auf kommunaler Ebene kaum noch durchzuhalten. Es herrscht dann ein Klima der Vorsicht und des Taktierens und viel zu selten kommt es zu einer offenen Aussprache. In einem solchen Klima des vorsichtigen Taktierens besteht die Gefahr, dass Fehlentwicklungen und konzeptionell falsche Weichenstellungen zu spät erkannt und korrigiert werden.

Ein typischer Fall einer problematischen, jedoch selten deutlich kritisierten Orientierung der Aktivierungspolitik besteht in der Utopie gelingender Anschubfinanzierungen. Aktivierung heißt hier, eine Aktivität durch befristete Förderung anzuschieben, um somit Hilfe zur Selbsthilfe zu geben und langfristig Sozialkosten zu sparen. Die Nachhaltigkeit und Effektivität der Förderung ist meist gering. So ist die breite Förderung mit Anschubfinanzierungen, die in der Politik programmatisch und praktisch an Bedeutung gewinnt, im Kontext der Sozialpolitik oftmals lediglich eine Ausweichstrategie, um bei Budgetkürzungen viele Programmförderungen aufweisen zu können. Tatsächlich jedoch zeigen die langjährigen Erfahrungen mit aktivierenden Programmen, dass für eine Stabilisierung helfender sozialer Netzwerke eine Anschubfinanzierung selten ausreicht. Für ihre Effektivität ist vielmehr entscheidend, dass Vertrauen in die Zukunft geschaffen wird und dass neue Arten von Bindungen entstehen. Netzwerkförderung ist daher nur dann leistungsfähig, wenn sie finanziell stabilisiert wird. Eben diese dauerhafte Förderung ist mit dem oft zu eng und unter Kürzungsdruck umgesetzten Aktivierungsgedanken nur begrenzt vereinbar.

Abschließend sei vermerkt, dass die Idee der Aktivierung schon ihrem Wesen nach nicht geeignet ist, das Wesen der gesamten Staatsaktivität und auch nicht der Sozialpolitik zu erfassen. Verwiesen sei hier nur auf Situationen, in denen Menschen vorbehaltloser Fürsorge, Zuwendung und sozialer Sicherung bedürfen (z.B. in der Intensivmedizin, bei Alter und Pflegebedürftigkeit), ebenso auf andere Fälle, in denen eine zu aktivierende Restleistungsfähigkeit kaum noch feststellbar ist (z.B. bei einem 60jährigen Mann mit jahrelangem Aufenthalt in einer Notunterkunft, Drogenproblemen und gesundheitlichen Einschränkungen). In jenen Fällen gilt eine umfassende Aktivierungspolitik mit sanktionsbewehrten Eingliederungsplänen als ethisch unvertretbar. Aus Sicht der Protagonisten der Aktivierungspolitik sind dies jedoch Ausnahmefälle, die zwar vermerkt werden, insgesamt jedoch das durchaus erfolgreiche Konzept nicht in Frage stellen.

Literaturhinweise

  • Bademer, St. v. u.a. (1995), Staatsaufgaben – Von der ‚schleichenden Privatisierung’ zum ‚aktivierenden Staat’. In: Behrens, Fritz u.a. (Hrsg.): Den Staat neu denken: Reformperspektiven für die Landesverwaltungen. Berlin: Sigma, S. 41 – 60;
  • Bonoli, G.; George, V.; Taylor-Gooby, P. (2000), European Welfare State Futures. Towards a Theory of Retrenchment. Cambridge: Polity Press;
  • Schmid, G. (2004): Lernen durch ‚weiches’ Recht. EU-Beschäftigungsstrategie der offenen Koordinierung. In: WZB-Mitteilungen. Heft 104, Juni 2004, S. 11 – 16;
  • Schönig, W. (2001), Gibt es einen Reformtrend der Sozialordnungen in der EU? Skizze einer Typologie zur Diskussion um einen neuen dritten Weg. In: Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik/Journal of Economics and Statistics, Vol. 221/4, S. 404 – 417;
  • Schönig, W. (2006), Aktivierungspolitik. In: Dollinger, Bernd; Raithel, Jürgen (Hrsg.): Aktivierende Sozialpädagogik. Ein kritisches Glossar. Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften, S. 23 – 39.

Werner Schönig