Arbeitsmarktpolitik

Definition

Der Arbeitsmarkt ist ein sehr unvollkommener Markt. Die Heterogenität von Arbeitskräften und Jobs führt zu aufwendigen Suchprozessen, denn die Arbeitsuchenden wissen nicht, wo der für sie beste Arbeitsplatz ist, und die Unternehmen wissen nicht, welches die beste Person für eine zu besetzende Stelle ist. Neben den Informationsdefiziten auf beiden Marktseiten spielen auch Marktmacht bei der Lohnsetzung sowie eine hohe Regulierungsdichte eine Rolle. Da die Marktmechanismen als Folge dieser Besonderheiten nur sehr eingeschränkt wirksam sind, kommt es zu längerdauernden Marktungleichgewichten wie Massenarbeitslosigkeit oder Fachkräftemangel, zum gleichzeitigen Auftreten von Arbeitslosigkeit und offenen Stellen sowie zur Fehlallokation von Arbeitskräften.

Hier liegt der Ansatzpunkt der Arbeitsmarktpolitik. Unter Arbeitsmarktpolitik kann man die Gesamtheit der reaktiven und präventiven Maßnahmen zur Verringerung der Fehlfunktionen des Arbeitsmarktes verstehen. Zu unterschieden ist dabei zwischen passiver und aktiver Arbeitsmarktpolitik.

Passive Arbeitsmarktpolitik ist in erster Linie auf die Abmilderung der materiellen Folgen von Erwerbslosigkeit ausgerichtet. Sie umfasst Maßnahmen der Einkommenssicherung bzw. der Sicherung eines Grundeinkommens der von Arbeitslosigkeit betroffenen Erwerbsfähigen sowie ihrer Angehörigen.

Demgegenüber zielt die aktive Arbeitsmarktpolitik darauf ab, den Ausgleich von Arbeitsnachfrage der Unternehmen und dem Arbeitsangebot der Haushalte zu fördern und damit zu einem verbesserten Einsatz der Ressource Arbeitskraft beizutragen. Angestrebt wird, die Arbeitskräfte in einer ihren Fähigkeiten entsprechenden möglichst produktiven Verwendung einzusetzen, die strukturelle Arbeitslosigkeit zu minimieren und Engpässe bei Fachkräften vorausschauend zu verhindern. Auf der individuellen Ebene erfordert dies, arbeitslose Personen bei der (Wieder-)Eingliederung in den Arbeitsmarkt zu unterstützen und die Phase der Arbeitslosigkeit möglichst so kurz zu halten, wie es die effiziente Suche nach einem Arbeitsplatz erfordert. Darüber hinaus muss aktive Arbeitsmarktpolitik darauf ausgerichtet sein, das Zusammenfinden („Matching“) von Arbeitssuchenden und Stellenangeboten nachhaltig zu begünstigen.

Die Instrumente der Arbeitsmarktpolitik verändern die Anreizstrukturen und Handlungsspielräume der Akteure auf dem Arbeitsmarkt. Dies ist bei der Gestaltung der Instrumente zu bedenken, um zu verhindern, dass sich unerwünschte Nebeneffekte einstellen, die die Marktergebnisse verschlechtern. Hier ist oft eine Abwägung zwischen sozialpolitischen und wirtschaftlichen Zielen erforderlich.

Die wesentlichen Elemente der Arbeitsmarktpolitik sind im Zweiten und Dritten Buch des Sozialgesetzbuchs (SGB II und III) verankert. Die operative Umsetzung ist im Bereich der Arbeitslosenversicherung (SGB III) Aufgabe der Bundesagentur für Arbeit (BA) und bei der Grundsicherung für Hilfebedürftige (SGB II) Aufgabe der Jobcenter. Jobcenter sind Einrichtungen, die entweder gemeinsam von Kommune und Agentur für Arbeit oder – im Fall der Optionskommunen – allein von einer Kommune betrieben werden. Die Bundesagentur für Arbeit hat in der Arbeitsmarktpolitik außerdem die Aufgaben der Berufsberatung und der Vermittlung von Ausbildungsplätzen inne.

Die zentralen Instrumente der passiven Arbeitsmarktpolitik sind: Arbeitslosengeld I, Arbeitslosengeld II, Sozialgeld, Insolvenzgeld und Kurzarbeitergeld.

Das Arbeitslosengeld I ist eine Leistung der Arbeitslosenversicherung, die für eine bestimmte Zeit gezahlt wird, wenn man arbeitslos gemeldet ist und die Anwartschaftszeit erfüllt hat, also einen Arbeitsplatz gehabt hat und Arbeitslosenversicherung gezahlt worden ist. Die Höhe des Arbeitslosengeldes richtet sich nach der letzten Beschäftigung, dem Vorhandensein von Kindern und der Lohnsteuerklasse. Das Arbeitslosengeld II ist dagegen die Grundsicherungsleistung für erwerbsfähige Hilfebedürftige. Es kann bezogen werden in einem Alter von 15-65 Jahren bei vorliegender Erwerbsfähigkeit und Hilfebedürftigkeit.

Nicht erwerbsfähige Hilfebedürftige erhalten Sozialgeld, wenn in ihrer Bedarfsgemeinschaft mindestens ein erwerbsfähiger Hilfebedürftiger lebt. Leistungsberechtigt sind Kinder bis 15 Jahre, dauerhaft erwerbsunfähige Minderjährige und volljährige Hilfebedürftige in einer Bedarfsgemeinschaft.

Ist ein Arbeitgeber zahlungsunfähig und haben Arbeitnehmer deshalb ihre Löhne nur noch teilweise oder gar nicht mehr erhalten, zahlt die Agentur für Arbeit unter bestimmten Voraussetzungen die ausstehenden Entgeltansprüche an die betroffenen Arbeitnehmer in Form von Insolvenzgeld. Kurzarbeitergeld dagegen wird gewährt, wenn in Betrieben die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit infolge wirtschaftlicher Ursachen oder eines unabwendbaren Ereignisses vorübergehend verkürzt wird. Dabei wird zwischen konjunkturellem und saisonalem Kurzarbeitergeld unterschieden.

Die Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik lassen sich gliedern in Maßnahmen zur Verbesserung von Eingliederungschancen, Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt sowie in beschäftigungsschaffende Maßnahmen.

Instrumente zur Verbesserung von Eingliederungschancen sind Maßnahmen zur Eignungsfeststellung, kurze Trainings bei Bildungsträgern oder Betrieben, der bei einem privaten Arbeitsvermittler einzulösende Vermittlungsgutschein und die Förderung der beruflichen Weiterbildung durch berufsbezogene Maßnahmen oder Umschulungen. Maßnahmen zur Beschäftigungsförderung auf dem ersten Arbeitsmarkt umfassen den Eingliederungszuschuss, die Gründungsförderung und das Einstiegsgeld. Unter einem Eingliederungszuschuss versteht man einen temporär gezahlten Lohnkostenzuschuss an den Arbeitgeber, während die Gründungsförderung (SGB III) und das Einstiegsgeld (SGB II) einen temporären Zuschuss für den Arbeitsuchenden vorsieht, um den Aufbau einer selbständigen Existenz zu fördern.

Beschäftigungsschaffende Maßnahmen sind geförderte Beschäftigungen auf dem zweiten Arbeitsmarkt. Darunter fallen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, Arbeitsgelegenheiten („1-Euro-Jobs“) sowie der Beschäftigungszuschuss.

Die Hartz-Reformen und die Agenda 2010

Die Arbeitsmarktpolitik in Deutschland bestand über viele Jahrzehnte hinweg vor allem aus Sozial- und Wirtschaftspolitik. Es ging in großen Teilen um die Absicherung erreichter Lebensstandards und nach der Wiedervereinigung um die Heranführung an die Standards von Westdeutschland. Die Beschäftigung wurde in der Regel als abhängige Variable der Förderung des institutionellen Rahmens der Wirtschaft und der Wachstumskräfte angesehen oder der Preisstabilitätspolitik untergeordnet. Letzterer war großer Erfolg beschieden, wie die niedrige Inflationsrate in der Bundesrepublik zeigt. Dieser Erfolg wurde in den 90er Jahren allerdings mit Defiziten beim Beschäftigungswachstum und der Bekämpfung von Arbeitslosigkeit erkauft. Angesichts der anhaltenden Wachstumskrise, von Krise zu Krise steigender Sockelarbeitslosigkeit und - insbesondere nach der deutschen Wiedervereinigung - immer größerer Finanzbelastungen wurde ein Umdenken unvermeidlich. Anstelle der Alimentierung der Erwerbslosen wurde die Aufnahme von Arbeit in den Mittelpunkt der Überlegungen gerückt. Bereits mit dem 2002 in Kraft getretenen Job-AQTIV-Gesetz (AQTIV = Aktivieren, Qualifizieren, Trainieren, Investieren, Vermitteln) ging die deutsche Arbeitsmarktpolitik einen ersten Schritt in diese Richtung.

Mit der Einsetzung der Hartz-Kommission wurde im Frühjahr 2002 der Grundstein für tiefgreifende Arbeitsmarktreformen gelegt. In der Folge entstand ein Gesamtpaket, zu dem die vier „Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ („Hartz I-IV“) und die Agenda 2010 („Gesetz für Reformen am Arbeitsmarkt“) gehören.

Die Reformen folgten dabei zwei Hauptlinien:

Zum einen sollten die Rahmenbedingungen für Beschäftigung verbessert werden. Eine stärkere Deregulierung des Arbeitsrechts sollte den Arbeitsmarkt flexibler machen. So wurden mit „Hartz I“ die Beschränkungen für Leiharbeit weitestgehend aufgehoben und die Möglichkeiten der befristeten Beschäftigung Älterer ausgeweitet. Durch die Agenda 2010 wurde auch der Kündigungsschutz etwas gelockert. Außerdem sollen die Bedingungen für die Schaffung neuer Arbeitsplätze verbessert werden. Mit dem zweiten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt („Hartz II“) wurde deshalb die Verdienstgrenze bei den geringfügig Beschäftigten (Mini-Jobs) von 325 auf 400 EUR erhöht. Mit „Hartz III“ wurde der Umbau der damaligen Bundesanstalt für Arbeit in einen leistungsfähigen und kundenorientierten Dienstleister vorangetrieben.

Zum anderen leiteten die Reformen eine Neuausrichtung der Arbeitsmarktpolitik ein. Die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe 2005 („Hartz IV“) war dabei das letzte und wohl wichtigste Element. Die Einführung der Grundsicherung für erwerbsfähige Hilfebedürftige durch das Sozialgesetzbuch II (SGB II) wird mit Fug und Recht als eine große Zäsur in die Geschichte der deutschen Sozialpolitik eingehen. Gemeint ist damit nicht nur die neuartige Konzeption der Leistungen an bedürftige Personen, sondern auch deren Administration durch teilweise neu geschaffene Träger. Die Reform ist mit einem deutlichen Paradigmenwechsel verbunden. Die Arbeitsmarktpolitik steht seitdem im Zeichen der konsequenten Aktivierung der Arbeitssuchenden. Dabei geht es im Wesentlichen darum, dass aktive und passive Arbeitsmarktpolitik - im Sinne eines Förderns und Forderns - miteinander verknüpft werden. Ziel ist es, Arbeitslose wieder schneller in den Arbeitsmarkt zu integrieren.

Mit der Kombination von Reformelementen, die den Arbeitsmarkt flexibler machen sollen, und solchen, die die Arbeitssuchenden aktivieren, lag Deutschland im internationalen Trend. Gerade die kontinentaleuropäischen Staaten, die wie Deutschland ein hohes Maß an struktureller Arbeitslosigkeit aufweisen, haben in den letzten Jahren mit der Flexibilisierung ihrer ebenfalls stark regulierten Arbeitsmärkte begonnen und auf aktivierende Elemente in der Arbeitsmarktpolitik gesetzt. In Deutschland wurden erste positive Wirkungen der Reformen im starken Wirtschaftsaufschwung der Jahre 2006 bis 2008 sichtbar. Die Sockelarbeitslosigkeit war erstmalig seit den 1960er Jahren rückläufig, die Langzeitarbeitslosigkeit ging zurück und die Erwerbstätigkeit stieg auf Rekordniveau.

Auch die schnelle Überwindung des massiven Einbruchs im Gefolge der Weltrezession nach der in Amerika ausgelösten internationalen Finanzkrise ist teilweise auf den Einsatz arbeitsmarktpolitischer Instrumente wie dem Kurzarbeitergeld sowie der durch die Reformen erreichten höheren Arbeitsmarktflexibilität zurückzuführen.

Wissenschaftliche Begleitforschung zur Arbeitsmarktpolitik

Um das Instrumentarium der Arbeitsmarktpolitik richtig zu gestalten, benötigt es Aussagen zur Qualität und Wirkung der einzelnen Bausteine. Beschäftigungseffekte und sozialpolitische Wirkungen der Arbeitsmarktpolitik müssen auf individueller und gesamtwirtschaftlicher Ebene im Auge behalten werden.

Bei den aktiven arbeitsmarktpolitischen Instrumenten etwa ist entscheidend, ob sie sich positiv auf die Vermittlungsaussichten und Beschäftigungsfähigkeit der Maßnahmeteilnehmer auswirken. Aber auch gesamtwirtschaftliche Folgen des Einsatzes von Maßnahmen wie Verdrängung von regulärer Erwerbsarbeit oder Mitnahmeeffekte müssen bedacht werden.

Bei den passiven arbeitsmarktpolitischen Instrumenten wie Lohnersatz und Grundsicherung stellt sich dagegen das Problem der Abstandswahrung: Die Leistungen müssen den Betroffenen trotz Arbeitslosigkeit eine soziale Teilhabe ermöglichen, dürfen aber nicht so gestaltet sein, dass sie der Bereitschaft und Motivation zur Arbeit entgegenwirken.

In all diesen komplexen Sachverhalten kommt der Arbeitsmarktforschung eine wichtige Rolle zu. Sie soll das wissenschaftliche Fundament für den Einsatz der arbeitsmarktpolitischen Instrumente legen und zu deren Optimierung beitragen. Nicht zuletzt aufgrund der in den Reformpaketen vorgesehen umfangreichen wissenschaftlichen Begleitforschung kann die Arbeitsmarktpolitik heute als ein Politikbereich gesehen werden, der – trotz noch bestehender Lücken – vergleichsweise gründlich wissenschaftlich evaluiert worden ist. Diese Erkenntnisse führen zur Neu- und Umgestaltung von Instrumenten und sind auch für die operative Umsetzung von Maßnahmen von Bedeutung.

Im SGB III ist gesetzlich festgelegt, dass die Bundesagentur für Arbeit Arbeitsmarkt- und Berufsforschung betreibt: „Die Bundesagentur hat Lage und Entwicklung der Beschäftigung und des Arbeitsmarktes im allgemeinen und nach Berufen, Wirtschaftszweigen und Regionen sowie die Wirkungen der aktiven Arbeitsförderung zu beobachten, zu untersuchen und auszuwerten, indem sie erstens Statistiken erstellt, zweitens Arbeitsmarkt- und Berufsforschung betreibt und drittens Bericht erstattet."

Mit dieser Aufgabe der Forschung wird explizit auch das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) betraut, die Forschungseinrichtung der Bundesagentur für Arbeit. Im IAB werden unter anderem Wirkungsanalysen zu den arbeitsmarktpolitischen Instrumenten durchgeführt, die Problemlagen spezifischer Personengruppen – etwa von Jugendlichen, Älteren oder Rehabilitanden – erforscht sowie regionale und gesamtwirtschaftliche Effekte der Arbeitsmarktpolitik analysiert.

Das IAB bescheinigt den Hartz-Reformen eine insgesamt positive Bilanz. Als Folge der Reformen habe sich die Dynamik am Arbeitsmarkt erhöht, das Zueinanderkommen von offenen Stellen und Arbeitssuchenden sei leichter geworden. Der Teufelskreis einer stetig anwachsenden strukturellen Arbeitslosigkeit sei durchbrochen worden. Allerdings seien nach wie vor Defizite im Betreuungsprozess feststellbar, und teilweise hapere es noch beim Eingehen auf den Einzelfall. Der Ausstieg aus der Grundsicherung gelinge den Betroffenen immer noch relativ selten: 2009 bezogen rund drei Viertel der Betroffenen Arbeitslosengeld II mindestens 12 Monate durchgängig (Vgl. IAB-Kurzbericht 29/2009).

Nach Untersuchungen des IAB bieten betriebsnahe Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik, die auf direkte Eingliederung in den ersten Arbeitsmarkt setzen, die größten Chancen für Arbeitssuchende, wieder in Erwerbsarbeit zu kommen. Dazu gehören etwa Lohnkostenzuschüsse, Gründungsförderung oder betriebliche Trainingsmaßnahmen. Die Förderung der beruflichen Bildung und nicht-betriebliche Trainingsmaßnahmen (wie beispielsweise Bewerbungstrainings) bewertet das IAB kritischer. Auch die geförderte Beschäftigung auf dem zweiten Arbeitsmarkt (zum Beispiel die Ein-Euro-Jobs) weist eher geringe Integrationserfolge in den ersten Arbeitsmarkt auf. Allerdings gilt hier, dass diese Art von Beschäftigung nicht nur zur Verbesserung der unmittelbaren J obchancen dient. Sie wird vielmehr ebenso genutzt, um die soziale Integration zu fördern oder die Arbeitsbereitschaft von Arbeitslosen zu prüfen. Quasi-marktlich organisierte Vermittlungsdienstleistungen (z.B. private Arbeitsvermittlung) schließlich verbessern die Chancen der Geförderten auf eine Integration in den Arbeitsmarkt nicht generell, sondern nur für bestimmte Gruppen von Arbeitsuchenden (Vgl. Koch, Susanne; Kupka, Peter; Steinke, Joß (2009): Aktivierung, Erwerbstätigkeit und Teilhabe * vier Jahre Grundsicherung für Arbeitsuchende. (IAB-Bibliothek, 315)).

Fazit

Die Reformen der deutschen Arbeitsmarktpolitik in den letzten Jahren waren Schritte auf einem richtigen Weg. Doch in den nächsten Jahren werden sich zahlreiche weitere Herausforderungen stellen. Dazu gehört die wachsende soziale Ungleichheit, die sich vor allem in einer Spreizung der Lohneinkommen zeigt. Gleichzeitig verzeichnet Deutschland eine Zunahme bei den atypischen Arbeitsverhältnissen. Die Zahl der Leiharbeiter und befristet Beschäftigten steigt ebenso wie die Zahl der Teilzeitkräfte und Niedrigverdiener. Im Zuge des technischen Fortschritts und der Beschleunigung der Arbeitswelt sind die Beschäftigten sowohl einem erhöhten Qualifikationsdruck als auch rasanten Veränderungen in den Qualifikationsanforderungen ausgesetzt. In einer zusammenwachsenden Europäischen Union verschärft sich der Standortwettbewerb zwischen den Unternehmen, und die grenzübergreifende Konkurrenz zwischen Arbeitnehmern steigt. Der demografisch bedingte Rückgang an Arbeitskräften sorgt in Deutschlands Unternehmen für Nachwuchssorgen und Angst vor einem drohenden Fachkräftemangel. All diese Entwicklungen gilt es politisch zu flankieren, sowohl um soziale Härten bei den Betroffenen zu vermeiden als auch den Standort Deutschland weiterhin für Arbeitgeber und Arbeitnehmer attraktiv zu gestalten. Denkbar wäre ein allgemeiner gesetzlicher Mindestlohn, dessen Höhe mit vernünftigem Augenmaß festgelegt sein müsste. Unabdingbar sind eine nach Qualifikation gesteuerte Zuwanderung, eine stärkere Förderung von alters- und familiengerechtem Arbeiten und mehr Investitionen in Aus- und Weiterbildung.

Literaturhinweise

  • Möller, J. und Walwei, U. (Hrsg.) (2009), Handbuch Arbeitsmarkt 2009, Bielefeld;
  • Kluve, Jochen und Jacobi, Lena (2006), Before and after the Hartz Reforms: The Performance of Active Labour Market Policy in Germany, in: Zeitschrift für ArbeitsmarktForschung, Jg. 40;
  • Koch, Susanne, Kupka, Peter; Steinke, Joß (2009) Aktivierung, Erwerbstätigkeit und Teilhabe – vier Jahre Grundsicherung für Arbeitssuchende, Bielefeld;
  • Franz, Wolfgang (2009), Arbeitsmarktökonomik, 7. Aufl., Berlin;
  • Lampert, Heinz und Althammer, Jörg (2007), Lehrbuch der Sozialpolitik, 8.Aufl., Berlin;
  • Sachstandsbericht der Evaluation der Instrumente. Bundesministerium für Arbeit und Soziales 2011;
  • Sachverständigenrat (jährlich): Jahresgutachten, Wiesbaden
Joachim Möller

Christiane Spies