Aufbau Ost

Unter dem Begriff „Aufbau Ost“ werden sowohl das Ziel, die wirtschaftlichen Lebensverhältnisse in den ostdeutschen Bundesländern an den Westen der Bundesrepublik anzugleichen, als auch die dazu ergriffenen wirtschaftspolitischen Maßnahmen und Anstrengungen zusammengefasst.

Ausgangslage

Die ostdeutschen Lebensbedingungen und -chancen sollten nach der deutschen Einigung durch den Aufbau einer leistungsfähigen Wirtschaft möglichst rasch den westdeutschen Verhältnissen angeglichen werden. Ostdeutschland erlebte indessen nach der Errichtung der Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion (Wiedervereinigung) zum 1. Juli 1990 zunächst einen dramatischen wirtschaftlichen Niedergang: Die Industrieproduktion ging bis Anfang 1991 um 70 v.H. zurück. Der Aufbau Ost will deshalb mit einer Reihe von Maßnahmen in den neuen Ländern ein selbst tragendes Wirtschaftswachstum erreichen und durch die Stärkung der Einkommensangleichung die Abhängigkeit von Transferzahlungen reduzieren, die hohe Arbeitslosigkeit abbauen und die massive Abwanderung stoppen. Dabei knüpften die Maßnahmen an den Instrumenten der betrieblichen und regionalen Wirtschaftsförderung und den damit gemachten Erfahrungen in Westdeutschland an.

Maßnahmen

Der Aufbau Ost umfasst ein breites Bündel von Maßnahmen. Mit Finanzhilfen – z.B. Investitionszuschüssen, Bürgschaften, Zinsverbilligungen – und Steuervergünstigungen – z.B. Sonderabschreibungen (Subventionen) – soll die private Investitions- und Gründertätigkeit angeregt werden (Schaubild 1). Gleichzeitig sollte auch die Privatisierung ehemaliger Staatsbetriebe erleichtert werden (Treuhandanstalt). Ferner wird der Aufbau von Forschungs- und Entwicklungskapazitäten gefördert, darunter auch außerbetriebliche/universitäre Forschungseinrichtungen (u.a. Max Planck Gesellschaft, Blaue Liste Institute, Fraunhofer Gesellschaft). Schließlich wurde der zügige Ausbau der mangelhaften Infrastruktur, insbesondere der wirtschaftsnahen (u.a. Verkehr, Telekommunikation, Gewerbegebiete) forciert, um den wirtschaftlichen Aufholprozess zu unterstützen. Dabei werden sog. Weiche Standortfaktoren einbezogen, wie der Wohnungs und Städtebau sowie der Umweltschutz. Sozial- und arbeitsmarktpolitische Maßnahmen (u.a. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, Sozialpläne, Frühverrentung), sollen die Anpassungsprozesse (z.B. erhöhte Arbeitslosigkeit) sozialverträglich gestalten.

Der Beginn des Aufbaus Ost wurde durch zwei Maßnahmen geprägt: das „Gemeinschaftswerk Aufschwung Ost“ und den Fonds Deutsche Einheit. Das Gemeinschaftswerk stellte Finanzhilfen im Umfange von ca. 12,3 Mrd. € für die Jahre 1991 und 1992 zur Verfügung. Sie dienten sowohl der privaten wie der öffentlichen Investitionsförderung, aber auch der Finanzierung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen. Zudem erhielten die neuen Bundesländer bis 1994 aus dem Fonds Deutsche Einheit Mittel in Höhe von 82,2 Mrd. €, die den bundesstaatlichen Finanzausgleich ersetzen sollten, in den Ostdeutschland erst ab 1995 einbezogen wurde. Die neuen Bundesländer wurden zudem im Rahmen des sog. Solidarpakts I u.a. durch zusätzliche Zuweisungen des Bundes, u.a. Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen begünstigt. Sie beliefen sich von 1995 bis 2001 auf 7,1 Mrd. € p.a., ab 2002 bis 2004 auf 10,5 Mrd. € p.a. Es war frühzeitig absehbar, dass die Ziele des Aufbaus Ost im angestrebten Zeitraum nicht erreicht würden. So wurde bereits 2001 vereinbart, die Hilfen für den Zeitraum 2005 bis 2019 fortzusetzen. Dieser Solidarpakt II beinhaltet zwei Elemente bzw. „Körbe“. Die Sonderbedarfs Bundesergänzungszuweisungen (SoBEZ) des „Korb I“ zielen auf den Abbau des infrastrukturellen Nachholbedarfs Ostdeutschlands und den Ausgleich der unterproportionalen kommunalen Finanzkraft ostdeutscher Gemeinden. Die Mittel sind zeitlich befristet und degressiv ausgestaltet und belaufen sich für den Zeitraum 2005 bis 2019 auf insgesamt 105 Mrd. €. Mit dem „Korb II“ sichert der Bund den ostdeutschen Ländern zu, dass sie im Vergleich mit den westdeutschen auch künftig überproportionale Hilfen für den Aufbau Ost erhalten. Dabei steht ein Betrag von insgesamt 51 Mrd. € in Rede, der aber nicht gesetzlich garantiert ist. Der Bund erbrachte in den Jahren 2005 bis 2010 bereits 31 Mrd. € oder knapp 61 vH der vereinbarten Leistungen. Zurzeit sind dem Korb II zuzuordnen: die überproportionalen Leistungen des Bundes für die Gemeinschaftsaufgaben, Finanzhilfen, Mittel aus den EU-Strukturfonds sowie der Bundesanteil an der Investitionszulage Ost.

Schaubild 1: Finanzhilfen für die Wirtschaft und die wirtschaftsnahe Infrastruktur 1990/91 bis 2011; in Mrd. €

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Nach Angaben des Bundesministeriums der Finanzen 2012 und des Bundesministeriums des Innern 2012.

Finanziert wurden diese Hilfen sowohl durch Bund, Länder und Gemeinden als auch durch Sondervermögen - ERP-Sondervermögen, Treuhandanstalt, Fonds Deutsche Einheit, Erblastentilgungsfonds. Das Steueraufkommen des Bundes, der Länder und Gemeinden sowie die Beitragseinnahmen der Sozialversicherungen (Renten- und Arbeitslosenversicherung) in Ostdeutschland reichten und reichen noch immer nicht aus, um den Aufbau Ost und seine soziale Flankierung zu finanzieren. Bislang waren dazu Transferleistungen zwischen 70 und 100 Mrd. € im Jahr erforderlich, je nachdem, welche Leistungen man einbezieht und wie man sie ggf. quantifiziert. Der überwiegende Teil der Transferleistungen diente der sozialen Flankierung, insbesondere dem Ausgleich der ostdeutschen Defizite in den Arbeitslosen , Kranken und Rentenversicherungen sowie der Finanzierung der öffentlichen Leistungen in Ostdeutschland.

Ergebnisse

Der Aufbau Ost konnte die an ihn geknüpften Erwartungen einer raschen Angleichung bislang nur zum Teil erfüllen. Das reale Bruttoinlandsprodukt je Einwohner (Ostdeutschland einschließlich Berlin) stieg von 1991 bis 1996 von 43,3 v.H. auf 68,4 v.H. des westdeutschen Niveaus. Seitdem stagniert der wirtschaftliche Aufholprozess nahezu: 2010 wurden erst 71,5 v.H. erreicht (Schaubild). Die „passive“ Sanierung setzte sich dagegen - zuletzt in geringerem Umfange - fort: Die Einwohnerzahl der neuen Bundesländer einschließlich Berlin sank von 1990 bis 2011 von 18 auf 16 Mio. Wegen der Abwanderung schrumpft die ostdeutsche Bevölkerung schneller als die westdeutsche: Die alten Bundesländer (ohne Berlin) werden 2020 gegenüber 2008 1,6 v.H. ihrer Bevölkerung verloren haben, die neuen Bundesländer (einschließlich Berlin) aber 6,6 v.H.

Die Anpassung der Einkommensverhältnisse ist weiter fortgeschritten, stagniert aber seit 1999. Erreichte die Bruttolohn und Gehaltssumme je ostdeutscher Arbeitnehmer 1991 erst 58,2 v.H. des Westniveaus, so belief sie sich 1996 bereits auf 79,7 v.H. Danach verbesserte sich das relative Verdienstniveau nur noch allmählich und geringfügig (2011: 83,1 v.H. des Westniveaus). Das verfügbare Einkommen der privaten Haushalte stieg von 57,1 v.H. 1991 auf 83,1 v.H. 2011 des Niveaus der alten Bundesländer. Die Infrastrukturlücke gegenüber dem Westen ist dagegen zu einem erheblichen Teil abgebaut und soll spätestens 2020 geschlossen sein. Gleichwohl ist Ostdeutschland noch weit von einer sozioökonomischen Angleichung an Westdeutschland entfernt.

Schaubild 2: Der Aufholprozess 1991 bis 2010; BIP je EW der neuen in v. H. der alten Bundesländer

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Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes und der Statistischen Ämter der Länder. Revision der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung 2011.

Ausblick

Der „Aufbau Ost“ hat viel bewirkt. Dass diese Leistung oft zu gering geschätzt wird, hängt damit zusammen, dass die wirtschafts- und finanzpolitischen Ziele vielfach ohne genaue Kenntnis oder Rücksicht auf die sozioökonomischen und siedlungsstrukturellen Gegebenheiten gesetzt wurden. Die ostdeutschen Länder wollten sich finanzpolitisch nicht auseinanderdividieren lassen, um ihre Verhandlungsposition beim Solidarpakt I und II gegenüber dem Bund und den alten Bundesländern zu stärken. Man ignorierte infolgedessen die Unterschiede zwischen den neuen Bundesländern und sah sich als Einheit. Auch mit Blick auf Westdeutschland hat dies zu einem falschen Maßstab geführt: Dem Durchschnitt der wirtschaftlichen Leistungskraft der neuen Bundesländer wurde der der alten Bundesländer als Zielgröße gegenübergestellt. Erst 2010 passte die Bundesregierung ihre Erwartungen dahingehend an, dass sie nun von einer weitgehenden Angleichung der Wirtschaftskraft je Einwohner in den neuen Bundesländern bis 2019 an die vergleichbarer alter Bundesländer ausgeht (Bundesminister des Innern 2010, S. 30). Auch diese Erwartung mag als sehr optimistisch erscheinen, aber auf jeden Fall ist es ein sachgerechteres Ziel, dem die neuen Länder schon sehr viel näher gekommen sind.

Der finanzielle Handlungsspielraum der ostdeutschen Länder wird geringer. Die Schuldenbremse erhöht bereits jetzt den Konsolidierungsdruck auf die Länder mit strukturellen Defiziten, wenngleich es ihnen mit Ausnahme der sog. Konsolidierungshilfe-Länder (darunter Sachsen-Anhalt) überlassen bleibt, wie rasch sie diese Defizite bis 2020 abbauen. Die ostdeutschen Länder müssen zudem die degressiv gestalteten und 2019 auslaufenden Sonderbedarfs-Ergänzungszuweisungen verkraften. Hinzu kommt der Anpassungsdruck als Folge des demographischen Wandels in Ostdeutschland. Es ist deshalb zu erwarten, dass die neuen Bundesländer auch nach 2019 noch Unterstützung erhalten müssen. Die anstehende Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs und der regionalen Wirtschaftsförderung wird sich gleichwohl nicht mehr an „Himmelsrichtungen“, sondern an gesamtdeutschen Maßstäben bezüglich Leistungskraft und Unterstützungsbedarf orientieren.

Literaturhinweise

  • Bundesminister des Innern (Hrsg.) (1997 ff.), Jahresbericht zum Stand der deutschen Einheit. Berlin, Bonn;
  • Heilemann, Ullrich (2010), „Nach 20 Jahren“, Wirtschaftsdienst: 365-368;
  • Heilemann, Ullrich und Hermann Rappen (2000), „Aufbau Ost“- Zwischenbilanz und Perspektiven, Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, 45: 9-33;
  • Holtmann, Everhard, Ragnitz, Joachim und Völkl, Kerstin (2012), Ostdeutschland 2020. Die Zukunft des „Aufbaus Ost“. Einschätzungen künftiger Förderaktivitäten und Handlungsempfehlungen. Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlin;
  • Institut für Wirtschaftsforschung Halle u.a. (Hrsg.) (2010), Wirtschaftlicher Stand und Perspektiven für Ostdeutschland. Studie im Auftrag des Bundesministers des Innern, Halle.
Ullrich Heilemann

Hermann Rappen