Bundesstaatlicher Finanzausgleich

In einem föderativ aufgebauten (Bundes-)Staat sind in einer Finanzverfassung, als wichtiger Bestandteil einer jeden Staatsverfassung, die Aufgaben

  • der öffentlichen Aufgabenträger gegenüber dem privaten Sektor und untereinander abzugrenzen und aufeinander abzustimmen,
  • die Entscheidungs- und Durchführungskompetenzen zwischen den Aufgabenträgern zu regeln (= passiver Finanzausgleich)
  • sowie darauf aufbauend die Rechte zur Bestimmung, Ausgestaltung und Inanspruchnahme öffentlicher Einnahmequellen (= aktiver Finanzausgleich) derart zu verteilen, dass die Aufgabenträger über die zur Aufgabenerfüllung erforderlichen Einnahmen verfügen.
In der Bundesrepublik Deutschland unterteilt sich der aktive bundesstaatliche Finanzausgleich in mehrere Stufen:

  1. Steuerzuordnung auf die einzelnen staatlichen Ebenen nach einem Trenn- und Verbundsystem,
  2. Umsatzsteuerverteilung als zweite Stufe der Steuerzuordnung,
  3. Länderfinanzausgleich (i. e. S.),
  4. Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen und
  5. Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen.
Die Finanzausstattung der Kommunen wird neben der Steuerzuordnung (vgl. Stufe 1 und 2) über kommunale Finanzausgleiche von den Ländern an ihre Kommunen geregelt, womit eine aufgabenadäquate Finanzausstattung sichergestellt werden soll.

Auf der Grundlage dieser Grundideen wurde schon bei der Verfassungsänderung 1955 und vor der großen Finanzreform 1969 von der TROEGER-Kommission untersucht, ob die Kosten, die durch die Aufgabenwahrnehmung in den einzelnen Ländern entstehen, stark differieren. Damals kam man zu dem Ergebnis, dass dies nicht der Fall sei. Die Ausgaben waren pro Einwohner in den einzelnen Ländern nicht so grundlegend verschieden, dass ein ausgaben-adäquates System hätte entworfen werden müssen. Deshalb konnte ein einnahmenorientiertes Länderfinanzausgleichssystem entwickelt werden, welches nur in wenigen Bereichen bei der Berechnung der Bedarfsmesszahl den zugrunde liegenden Einwohnerschlüssel modifiziert.

Bis heute hat sich dieser Verteilungsschlüssel bewährt, wobei die finanziellen Folgen von Strukturunterschieden im Länderfinanzausgleich bei den Stadtstaaten und den dünnbesiedelten Flächenländern mit Hilfe der „Einwohnerveredelung“ bei der Berechnung der Bedarfsmesszahl berücksichtigt werden.

Bei den Bundesergänzungszuweisungen werden weitere Strukturunterschiede berücksichtigt:

  • die überdurchschnittlich hohen Kosten der politischen Führung in kleineren Ländern (Berlin, Brandenburg, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thüringen),
  • übergangsweise eine Kompensation für die unterdurchschnittliche Entlastung im Zusammenhang mit der Zusammenführung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe in den ostdeutschen Flächenländern,
  • bis zum Jahr 2019 (degressiv) teilungsbedingte Sonderlasten zum Abbau der Infrastrukturlücke und die Kompensation der niedrigen kommunalen Finanzkraft in den ostdeutschen Ländern.
Darüber hinaus wurden die Seehafenlasten norddeutscher Küstenländer im Rahmen der letzten Reform des Länderfinanzausgleichs ausgegliedert und finden seit 2005 stattdessen in ähnlicher Form in Art. 104a Abs. 4 GG ihren Niederschlag.

Es ist bemerkenswert, dass das bundesdeutsche Finanzausgleichssystem seit 1969 in seinen Grundzügen nur wenig angepasst werden musste und sogar auch seit der Wiedervereinigung – die dazu führte, dass durch den Beitritt der neuen Länder die Strukturunterschiede erheblich größer wurden und deshalb auch das Volumen im Finanzausgleich enorm anstieg – weiterhin Bestand hat.

In angemessenen zeitlichen Abständen sollte allerdings geprüft werden, ob eine aufgaben-adäquate Finanzausstattung noch durch die derzeitige Steuerzuordnung und anschließende Verteilung gewährleistet ist. Denn die an den Staat gestellten Aufgaben und die daraus resultierenden Ausgabenbelastungen sind einem ständigen Wandlungsprozess unterworfen. Deshalb müssen die Finanz- und Verwaltungsstrukturen und die Einnahmenverteilung auf Dauer ebenfalls flexibel sein und angepasst werden.

Steuerzuordnung

Die Verteilung der Steuereinnahmen auf die staatlichen Ebenen ist in Art. 106 GG geregelt. Rund 70 % der Steuereinnahmen in Deutschland sind sogenannte Gemeinschaftsteuern, während 30 % der Steuereinnahmen nach dem Trennsystem als reine Bundes-, Landes- oder Gemeindesteuern zugeordnet werden.

Dem Bund stehen insbesondere zu: die Mineralölsteuer, der Ertrag des Branntweinmonopols, die Kfz-Steuer, das Aufkommen der meisten Verbrauchssteuern sowie der Versicherungssteuer. Das Aufkommen der Zölle und die Abgaben im Rahmen der Europäischen Union (EU) fließen direkt in die Kassen der EU. Den Ländern wurde das Aufkommen der Erbschaft-, Grunderwerb-, Bier-, Rennwett- und Lotterie-, Feuerschutzsteuer und steuerähnliche Abgaben, wie zum Beispiel die Spielbankabgaben zugeordnet. Das Aufkommen der Realsteuern (Grund- und Gewerbesteuer) und der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern steht den Gemeinden und Gemeindeverbänden zu. Ihnen wird das Recht eingeräumt, im Rahmen der Gewerbeertrag- und Grundsteuer Hebesätze festzulegen (Art. 106 I-VI GG).

Mit der Finanzreform 1969 wurde insbesondere aus keynesianistischen Überlegungen heraus ein Steuerverbund, die sogenannten Gemeinschaftsteuern (Art. 106 III GG), geschaffen. Körperschaftsteuer, Einkommensteuer und Zinsabschlag werden zu bestimmten Quoten den einzelnen Gebietskörperschaftsebenen zugeordnet.

Für die Verteilung des Aufkommens an Landessteuern und der Länderanteile an der Einkommen- und Körperschaftsteuer gilt das Prinzip des örtlichen Aufkommens, d. h., das Steueraufkommen verbleibt in dem Land, in dem es eingenommen wird. So wird bspw. die in Bayern vereinnahmte Erbschaftsteuer dem Freistaat Bayern zugeordnet. Allerdings gibt es zwei Ausnahmen von diesem Prinzip. Bei der Lohn- und Körperschaftsteuer erfolgt die Zuordnung jeweils auf der Grundlage des sogenannten Zerlegungsgesetzes, das bei der Lohnsteuer das Wohnsitzprinzip und bei der Körperschaftsteuer das Betriebsstättenprinzip vorschreibt (Art. 107 I GG).

Das Wohnsitzprinzip besagt, dass die Lohnsteuer dem Land zusteht, in dem der Arbeitnehmer seinen Wohnsitz hat. Dem liegt die Annahme zugrunde, dass der Arbeitnehmer die überwiegende Zahl der öffentlichen Leistungen am Wohnort oder in dessen Nähe in Anspruch nimmt und dementsprechend dieser Gebietskörperschaft auch seine Lohnsteuer zufließen soll.

Fiskalisch relevant wird dieser Gesichtspunkt bei Berufspendlern, die in einem Bundesland wohnen und in einem anderen Bundesland arbeiten. Die Lohnsteuer dieser Personen wird durch das jeweilige Unternehmen, in dem sie beschäftigt sind, an das am Unternehmensstandort zuständige Finanzamt abgeführt und würde nach dem Prinzip des örtlichen Aufkommens ohne Zerlegung in diesem Bundesland verbleiben.

Ähnlich verhält es sich bei der Körperschaftsteuer. Für Unternehmen, die Betriebsstätten in mehreren Bundesländern unterhalten, wird die am Unternehmenssitz abgeführte Körperschaftsteuer auf die Bundesländer verteilt, allerdings nur, wenn die zu erbringende Körperschaftsteuer mindestens 500.000 € beträgt (§ 2 I ZerlG) (Betriebsstättenprinzip). Begründet wird dies insbesondere mit den staatlichen (Vor-)leistungen für die entsprechenden Betriebsstätten, z. B. Infrastrukturaufwendungen und Abfallbeseitigung.

Auch die Umsatzsteuer gehört zu den Gemeinschaftsteuern. Sie wird allerdings nach einem anderen Prinzip zugeordnet.

Umsatzsteuerverteilung

Vom Gesamtaufkommen der Umsatzsteuer stehen dem Bund vorab 4,45 % für die Senkung der Beiträge zur gesetzlichen Arbeitslosenversicherung und 5,05 % als Ausgleich für die zusätzlichen Belastungen durch den Bundeszuschuss an die Rentenversicherung zu. Vom verbleibenden Aufkommen erhalten die Gemeinden 2,2 %. Nach Abzug des Gemeindeanteils wird der restliche Betrag zu 50,5 % an den Bund und zu 49,5 % an die Länder aufgeteilt. Vom Länderanteil wird bis zum Jahre 2019 noch ein Festbetrag abgezogen, der die durch die Auflösung des Fonds Deutsche Einheit entstandenen Belastungen des Bundeshaushalts ausgleichen soll.

Die Aufteilung des Länderanteils erfolgt zu mindestens 75 % nach Einwohnerzahl, während bis zu 25 % als Ergänzungsanteile an finanzschwache Länder ausgezahlt werden können. Als finanzschwach gelten diejenigen Länder, deren Einnahmen aus Landessteuern, Einkommensteuer, Körperschaftsteuer und Gewerbesteuerumlage je Einwohner unter dem Durchschnitt aller Länder liegen. Liegen die Steuereinnahmen unter 97 % der Ländergesamtheit, so wird diese Lücke zu 95 % aufgefüllt. Dies bedeutet: Liegen die Steuereinnahmen eines Landes beispielsweise bei 60 % des Durchschnitts, dann beträgt die prozentuale Lücke 40-Prozentpunkte. Diese Lücke wird dann zu 95 % geschlossen, d. h., dass dieses Land Umsatzsteuerergänzungszuweisungen in einer Höhe erhält, dass es dann 98 % des zuvor errechneten Durchschnitts erreicht (40 * 95 % = 38 Prozent;punkte 60 % + 38 % = 98 %). Liegen die Steuereinnahmen über 97 %, so sinkt der Auffüllungsgrad degressiv auf 60 %.

Zwar handelt es sich bei der Verteilung des Länderanteils der Umsatzsteuer immer noch um den Bereich der Steuerzuordnung, jedoch geht bereits von dieser Steuerzuordnung eine nivellierende Wirkung aus, an die sich schließlich der Länderfinanzausgleich (i. e. S.) anschließt.

Länderfinanzausgleich (i. e. S.)

Ein Finanzausgleich (i. e. S.) zwischen den Ländern ist notwendig, weil in bestimmten Fällen die Finanzkraft von Ländern nicht ausreicht, um zugewiesene Aufgaben erfüllen (passiver Finanzausgleich) und sich daraus ergebende Ausgaben decken zu können. Nach Artikel 107 II GG ist durch Gesetz sicherzustellen, dass diese unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird. Im Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (FAG) sind dazu die Einzelheiten geregelt.

Zur Ermittlung der Höhe der Ausgleichszuweisungen und Ausgleichsbeträge wird für jedes Land dessen Finanzkraftmesszahl (FKM), die die tatsächliche Finanzkraft wiedergeben soll, mit der entsprechenden Ausgleichsmesszahl (AMZ), die den Bedarf des Landes einschließlich seiner Gemeinden repräsentieren soll, verglichen. Zur Berechnung der Finanzkraftmesszahl werden neben den Steuereinnahmen der Länder auch die Steuereinnahmen der zugehörigen Gemeinden zu 64 % mit in die Berechnung einbezogen.

Durch ein „Prämienmodell“ sollen die Länder einen Anreiz erhalten, ihr Steuerpotenzial voll auszuschöpfen. So dürfen die Länder, die überdurchschnittliche Steuerzuwächse erzielten bzw. deren Steuermindereinnahmen unterdurchschnittlich ausfielen, ihre Finanzkraftmesszahl um 12 % dieses Mehrbetrags kürzen.

Der Ausgleichsmesszahl liegen vor allem die Einwohnerzahlen der Länder zugrunde. Um die AMZ zu berechnen, werden die durchschnittlichen Steuereinnahmen der Länder und Gemeinden (bundesweit) mit der Einwohnerzahl des Landes bzw. der zum Land gehörenden Gemeinden multipliziert. Dabei wird die Einwohnerzahl der Stadtstaaten mit 1,35 gewichtet. Bei der Einwohnerzahl der Gemeinden werden die Einwohner der Stadtstaaten ebenfalls mit 1,35 gewichtet. Zusätzlich erfolgt jedoch noch die Gewichtung der Einwohnerzahl dünnbesiedelter Bundesländer (Mecklenburg-Vorpommern mit 1,05; Brandenburg mit 1,03; Sachsen-Anhalt mit 1,02).

Liegt die FKM eines Landes unter der AMZ, so ist dieses Land ausgleichsberechtigt; liegt sie darüber, so ist dieses Land ausgleichspflichtig. Abschöpfungs- und Zuweisungsquote verlaufen dabei punktsymmetrisch. Relative Positionen von unter 80 v.H. bzw. über 120 v.H. werden dabei zu 75 % aufgefüllt bzw. abgeschöpft. Liegt die relative Position eines Bundeslandes zwischen 80 v.H. und 93 v.H. bzw. zwischen 107 v.H. und 120 v.H., so werden diese Positionen mit einem degressiv fallenden Tarif zwischen 75 % und 70 % aufgefüllt bzw. abgeschöpft. Eine relative Position über 93 v.H. bzw. bis 107 v.H. werden mit einem degressiv fallenden Satz zwischen 70 % und 44 % aufgefüllt bzw. abgeschöpft.

Die von den finanzstarken Ländern tatsächlich aufzubringende Ausgleichszahlung richtet sich dabei nach den ermittelten Ansprüchen der finanzschwachen Länder.

Jedoch muss kein finanzstarkes Land mehr als 72,5 % seiner überdurchschnittlichen Steuereinnahmen abgeben.

Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen (Fehlbetrags-BEZ)

Bundesergänzungszuweisungen stellen als vertikale Transfers eine Ergänzung zum horizontalen Finanzausgleich dar. Sie werden leistungsschwachen Ländern vom Bund zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs gewährt. Zunächst als Ausnahme geplant, wurden sie jedoch in den Jahren nach der Finanzverfassungsreform von 1969 zur Dauereinrichtung. Liegt die Finanzkraftmesszahl eines Bundeslandes nach dem horizontalen Finanzausgleich weiterhin unter 99,5 % der Ausgleichsmesszahl, so wird diese Lücke zu 77,5 % durch Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen ausgeglichen. Die bis zu dieser Stufe durchgeführten Umverteilungen orientierten sich an den Steuereinnahmen der einzelnen Bundesländer. Dadurch bleibt die ursprüngliche Finanzkraftreihenfolge der Bundesländer, wie im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 27.05.1992 verlangt, erhalten.

Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen

Über die allgemeine Bundesergänzungszuweisungen hinaus gewährt der Bund Ergänzungszuweisungen zur Abgeltung von Sonderlasten. Dies sind zum einen Mittel zur Deckung teilungsbedingter Sonderlasten, die die neuen Bundesländer aufgrund des bestehenden infrastrukturellen Nachholbedarfs und zum Ausgleich der teils unterproportionalen kommunalen Finanzkraft erhalten. Diese Zuweisungen werden bis zum Jahr 2019 abgeschmolzen.

Zum anderen erhalten die Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen Zuweisungen zum Ausgleich von Sonderlasten als Folge struktureller Arbeitslosigkeit.

Weitere Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen werden zehn Bundesländern gewährt, um überdurchschnittlich hohe Kosten politischer Führung auszugleichen. Die Voraussetzungen zur Gewä hrung der beiden letztgenannten Zuweisungen werden in einem regelmäßigen Turnus überprüft.

Die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen können dazu führen, dass eine Veränderung der Finanzkraftreihenfolge stattfindet, was von einigen Kritikern des Länderfinanzausgleichs als Verstoß gegen die angeführte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ausgelegt wird. Dies ist jedoch zurückzuweisen, da sich die Bestimmung der Länderreihenfolge auf den horizontalen Finanzausgleich bezieht und die Zielsetzung der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zwangsläufig dazu führt, dass bestimmten Bundesländern mit einem Sonderbedarf auch höhere Einnahmen pro Kopf zur Verfügung stehen.

Zusammenfassende Ergebnisse

Ausgewählte Daten zum Länderfinanzausgleich 2012*

Da das geltende Ausgleichssystem neben dem LFA i. e. S. weitere vor- und nachgelagerte Verteilungsstufen beinhaltet, kann eine alleinige Betrachtung der Ausgleichszuweisungen und -beträge zu falschen Folgerungen führen. Insofern müssen in eine sachgerechte Analyse die Effekte aller Stufen (vorgelagerte Verteilung von Lohn-, Körperschaft-, Abgeltung-, Umsatzsteuer bzw. nachgelagerte Verteilung aller Bundesergänzungszuweisungen) einfließen.

Anhand der Unterschiede in den tatsächlich verbleibenden Steuereinnahmen wird deutlich, dass das bundesstaatliche Finanzausgleichssystem diese nicht vollständig ausgleichen kann (Flächenländer West: 95,79 % bzw. Ost: 92,84 %). Da die neuen Länder ein vergleichsweise geringes Gemeindesteueraufkommen aufweisen und dieses nicht zu 100 % im LFA berücksichtigt wird, bleiben nach allen finanzkraftorientierten Ausgleichsstufen erhebliche Differenzen in der Finanzausstattung der Länder bestehen.

Über die höchste Finanzkraft unter den Flächenländern verfügen Bayern und Baden-Württemberg (104,61 % bzw. 104,04 %), die zugleich die höchsten Belastungen im LFA tragen. Verglichen mit der durchschnittlichen Finanzkraft eines Empfängerlandes West bzw. Ost, liegt der Abstand bei ca. 8 bzw. 11 Prozentpunkten. Für die Stadtstaaten ergibt sich nach Herausrechnen der Einwohnergewichtung (Faktor 1,35) eine mittlere Finanzkraft von 94,79 %.

Literaturhinweise:

  • Junkernheinrich, Martin/Korioth, Stefan/Lenk, Thomas/Scheller, Henrik/Woisin, Matthias (Hrsg.), Jahrbuch für öffentliche Finanzen (JöFin), mehrere Jahrgänge;
  • Bundesministerium der Finanzen (o. J.), Der bundesstaatliche Finanzausgleich, als pdf hier abrufbar;
  • Lenk, Thomas (1993), Reformbedarf und Reformmöglichkeiten des deutschen Finanzausgleichs. Eine Simulationsstudie, in: Eichhorn, Peter/Friedrich, Peter (Hrsg.), Schriften zur öffentlichen Verwaltung und öffentlichen Wirtschaft, Band 138, Baden-Baden;
  • Lenk.Thomas/Kuntze, Martina (2012), Neuordnung der föderalen Finanzverfassung nach 2019 unter besonderer Berücksichtigung der kommunalen Finanzausstattung, Gütersloh.
Thomas Lenk