Deutsche Bundesbank, Europäische Zentralbank

Die Soziale Marktwirtschaft ist ohne eine konsequente auf Preisniveaustabilität gerichtete Politik nicht denkbar (Ludwig Erhard). Deshalb hat die Geld- und Währungspolitik in der Sozialen Marktwirtschaft – wie in allen marktwirtschaftlichen Wirtschaftsordnungen – eine herausragende Bedeutung. Die Geld- und Währungspolitik wird dabei den Zentralbanken bzw. Notenbanken übertragen. Diese erfüllen als wirtschaftspolitische Institutionen hoheitliche Aufgaben, und sie können das Ziel eines stabilen Preisniveaus, d.h. die Vermeidung von Inflation und Deflation, dann besonders konsequent verfolgen, wenn sie unabhängig sind, also ohne Einflussnahme anderer politischer Akteure entscheiden können. Ihnen wird das Monopol übertragen, Banknoten auszugeben. Deshalb können sich Geschäftsbanken Zentralbankgeld nur von der Zentralbank beschaffen. Diese setzt die Bedingungen – vor allem den Zinssatz – dafür fest und hat so die Möglichkeit, auf die Wirtschaftsentwicklung einzuwirken.

In Deutschland war in der Zeit von 1948 bis 1998 die Deutsche Bundesbank Trägerin der Geld- und Währungspolitik (bzw. bis 1957 das von den Alliierten geschaffene Vorgängerinstitut „Bank deutscher Länder“). Schon 1948 war die deutsche Zentralbank, deren Sitz von Anfang an in Frankfurt am Main war, unabhängig gemacht worden, und diese Unabhängigkeit ist dann im Bundesbankgesetz von 1957 festgeschrieben worden. Oberstes Entscheidungsgremium der Deutschen Bundesbank war der Zentralbankrat, der aus etwa 20 Mitgliedern bestand. Die Aufgabe der Bundesbank war, den Geldumlauf und die Kreditversorgung mit dem Ziel zu regeln, die Währung zu sichern. Das Instrumentarium umfasste die traditionelle Diskont- und Lombardpolitik sowie die Mindestreservepolitik. Ferner waren Offenmarktgeschäfte möglich. Die Offenmarktpolitik gewann aber erst mit der Entwicklung der Kapitalmärkte ab den sechziger Jahren des vorigen Jahrhunderts Bedeutung.

Im Jahr 1952 war die Bundesrepublik Deutschland dem System von Bretton Woods beigetreten, in dem feste Wechselkurse vorgeschrieben waren. Diese Wechselkursbindung führte dazu, dass die Bundesbank aufgrund permanenter Leistungsbilanzüberschüsse oft D-Mark verkaufen und US-Dollar ankaufen musste, was die deutsche Geldmenge anschwellen ließ, so dass Inflationsgefahren entstanden. Die Bundesbank befand sich deshalb bis zur Abschaffung des Systems fester Wechselkurse im Jahr 1973 häufig in dem Dilemma, wegen der außenwirtschaftlichen Zwänge keine den binnenwirtschaftlichen Erfordernissen entsprechende stabilitätsorientierte Geldpolitik durchführen zu können. Auch konnte sich die D-Mark dem späteren weltweiten Inflationssog nicht entziehen.

In der zweiten Hälfte des Zeitraumes bis 1998 hatte die Geldpolitik dann deutlich größere Spielräume, und die Bundesbank entwickelte das Konzept der Geldmengensteuerung (mit jährlichen Geldmengenzielen). Diese Strategie wurde grundsätzlich bis 1998 beibehalten, auch wenn das Konzept in Einzelheiten mehrfach modifiziert wurde. Die D-Mark war in den gut 50 Jahren seit 1948 die Währung mit der weltweit niedrigsten Inflationsrate (durchschnittlich 2,8 % pro Jahr).

Mit der Gründung der Europäischen Währungsunion (EWU) Anfang 1999 wurde die Geldpolitik der elf Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU), die sich nach Beschluss des Europäischen Rats qualifiziert hatten, vergemeinschaftet. Derzeit (2012) hat die EWU 17 Mitglieder. Die Geldpolitik in der EWU wird vom Eurosystem verantwortet, das aus der Europäischen Zentralbank (EZB) – ebenfalls mit Sitz in Frankfurt am Main – und den nationalen Zentralbanken (NZBen) der Mitgliedstaaten besteht. Das Eurosystem ist Teil des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB), das auch die NZBen der Mitgliedstaaten der EU einschließt, die den Euro nicht eingeführt haben. Die Deutsche Bundesbank ist somit integraler Bestandteil des Eurosystems und des ESZB.

Beschlussorgane des Eurosystems sind der EZB-Rat und das Direktorium der EZB, das sich aus dem Präsidenten, dem Vizepräsidenten und vier weiteren Mitgliedern zusammensetzt. Der EZB-Rat umfasst die Mitglieder des Direktoriums und die Präsidenten der NZBen. Er legt die Geldpolitik in der EWU fest und trifft alle wichtigen geldpolitischen Entscheidungen. Dabei hat jedes Mitglied eine Stimme. Der EZB-Rat beschließt mit einfacher Mehrheit (soweit die Satzung nichts anderes vorsieht). Die Beschlussorgane und ihre Mitglieder sind bei der Wahrnehmung ihrer Befugnisse, Aufgaben und Pflichten unabhängig, d.h. sie dürfen Weisungen von außerhalb weder einholen noch entgegennehmen.

Vorrangiges Ziel des Eurosystems ist es gemäß Lissabon-Vertrag und Satzung des ESZB, Preisstabilität zu gewährleisten. Soweit es ohne Beeinträchtigung dieses Zieles möglich ist, unterstützt die Geldpolitik daneben die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Gemeinschaft. Zur Durchführung der Geldpolitik hat der EZB-Rat eine geldpolitische Strategie entwickelt, die den Entscheidungsprozess strukturiert und als Mittel der Kommunikation mit der Öffentlichkeit dient. Die Strategie besteht aus zwei Elementen: Ein Element ist eine quantitative Definition der Preisstabilität. Seit einer Präzisierung im Frühjahr 2003 ist Preisstabilität als „Anstieg des harmonisierten Verbraucherpreisindex für das Euro-Währungsgebiet von unter, aber nahe 2 % gegenüber dem Vorjahr“ definiert. Preisstabilität muss dabei mittelfristig gewährleistet sein. Für diese Definition spricht, dass die Inflationsrate durch den gemessenen Anstieg des Preisindex vermutlich etwas überzeichnet wird, dass im Euro-Raum noch auf absehbare Zeit mit abweichenden Inflationsraten gerechnet werden muss und dass sie ausreichenden Sicherheitsabstand bis zur Zone der Deflationsrisiken bietet. Die Preissteigerungsrate im Euro-Gebiet lag bisher jahresdurchschnittlich leicht über der Zielvorstellung der EZB. Als zweites Element enthält die Strategie einen Analyserahmen, der zwei Säulen umfasst. Im Rahmen der wirtschaftlichen Analyse werden die kurz- bis mittelfristigen Risiken für die Preisstabilität vor allem auf der Basis gesamtwirtschaftlicher Indikatoren und Finanzmarktindikatoren untersucht. Die mittel- bis langfristigen Preisgefahren werden dagegen in einer monetären Analyse anhand von monetären Indikatoren abgeschätzt.

Neben der Festlegung und Durchführung der Geldpolitik gehören zu den Aufgaben des Eurosystems die Verwaltung der Währungsreserven und die Förderung des reibungslosen Funktionierens der Zahlungssysteme. Hinzugekommen sind seit Beginn der Finanzkrise im Jahr 2007 vermehrt Aufgaben im Hinblick auf die Stabilität des Finanzsystems.

Über die Geldpolitik wird im EZB-Rat zentral entschieden, durchgeführt wird sie aber weitgehend dezentral über die NZBen. Kern der Geldpolitik des Eurosystems ist es, die Zins- und Liquiditätsbedingungen am Geldmarkt entsprechend den verfolgten geldpolitischen Zielsetzungen zu steuern. Hierfür ist das Eurosystem mit dem entsprechenden geldpolitischen Instrumentarium ausgestattet worden. Die Kreditinstitute (KI) benötigen Zentralbankgeld zur Deckung des Bargeldbedarfs ihrer Kunden, zur Abwicklung des Zahlungsverkehrs und zur Erfüllung der bei den NZBen zu haltenden Mindestreserve. Die Mindestreserve hat einmal die Funktion, den Refinanzierungsbedarf der KI zu erhöhen, zum anderen dient sie als Liquiditätspuffer. Die Refinanzierungsbedürfnisse der KI werden gedeckt, indem vom Eurosystem entweder Refinanzierungskredite gegen Sicherheiten, für die Mindestbedingungen gesetzt sind, gewährt oder notenbankfähige Aktiva angekauft werden. Zentralbankgeld wird vom Eurosystem ganz überwiegend durch Offenmarktgeschäfte bereitgestellt, die in der Regel befristet sind und als Tender, also im Versteigerungswege, abgewickelt werden. Es kann sich im Einzelnen um Hauptrefinanzierungsgeschäfte (HRG), längerfristige Refinanzierungsgeschäfte (LRG), Feinsteuerungsoperationen (zur ganz kurzfristigen Liquiditätssteuerung) und strukturelle Operationen handeln. Bis zum Beginn der Finanzkrise wurde Liquidität vom Eurosystem hauptsächlich über wöchentliche HRG (mit einer Laufzeit von einer Woche), zum kleineren Teil über monatliche LRG (mit einer Laufzeit von drei Monaten) zur Verfügung gestellt. Daneben gibt es zwei ständige Fazilitäten, die Spitzenrefinanzierungsfazilität und die Einlagefazilität, über die die Geschäftspartner des Eurosystems über Nacht Liquidität bekommen oder anlegen können, und zwar zu einem höheren bzw. niedrigeren Zinssatz als dem der HRG. In dem Zinskorridor der beiden ständigen Fazilitäten bewegt sich der Geldmarktsatz.

Auf die 2007 einsetzende und danach eskalierende Krise hat das Eurosystem zunehmend mit Sondermaßnahmen reagiert, so dass sich der geldpolitische Handlungsrahmen seither stark verändert hat. Das Eurosystem senkte nicht nur die Leitzinsen bis auf ein historisch äußerst niedriges Niveau, sondern ging u.a. zu Festzinstendern mit Vollzuteilung über, erweiterte den Rahmen der Sicherheiten und senkte die Mindestbonitätsschwelle bzw. setzte diese für bestimmte Krisenländer später ganz aus. Darüber hinaus wurde die Laufzeit der LRG zunächst bis zu einem Jahr und im Dezember 2011, als sich die Anspannungen an den Finanzmärkten erneut verstärkten, bis zu drei Jahren ausgedehnt. Die dreijährigen Geschäfte mit Vollzuteilung stießen auf eine sehr hohe Nachfrage der KI. Außerdem legte das Eurosystem als neue Maßnahme Programme zum endgültigen Ankauf von Wertpapieren auf, 2009 und 2011 jeweils ein (begrenztes) Programm zum Ankauf von gedeckten Bankschuldverschreibungen, 2010 ein (unbegrenztes) Programm zum Ankauf von Staatspapieren.

Im Ergebnis all dieser Maßnahmen hat sich die Bilanzsumme des Eurosystems bis 2012 außerordentlich stark auf 3 Bio. Euro erhöht. Gleichzeitig haben die vom Eurosystem übernommenen Risiken deutlich zugenommen. Schließlich ist im Verlauf der Krise bis zu einem gewissen Grad eine Renationalisierung der Geldpolitik zu beobachten, indem in Krisenländern die NZBen in eigener Verantwortung und auf eigene Rechnung mit Billigung der EZB Notkredite an KI im eigenen Land geben, wobei die Anforderungen an die Sicherheiten oft offenbar nicht hoch sind.

Im Zuge der Krisenbekämpfung kam es zu einer Aufweichung und Verwischung vorher geltender Regeln und Grenzen. Dies gilt einmal für das in den Verträgen der Euro-Zone festgelegte Verbot der monetären Staatsfinanzierung und für das dort ebenfalls enthaltene Prinzip der Nicht-Haftung für Schulden anderer Länder, zum anderen für die Trennung von Geld- und Finanzpolitik. Zukünftig wird es entscheidend darauf ankommen, die Regeln und Grenzen wieder voll und ganz zu beachten. Im Bereich der öffentlichen Finanzen ist es – vor allem auch zur Entlastung der Geldpolitik - erforderlich, dass sich die Mitgliedstaaten des Euro-Gebietes glaubhaft auf eine Politik der Defizitvermeidung und des Schuldenabbaus verpflichten. So würde es dem Eurosystem erleichtert, die Sondermaßnahmen bald schrittweise zurückzunehmen und sich wieder auf sein eigentliches Mandat zu beschränken, Preisstabilität zu gewährleisten.

Literaturhinweise:

  • EUROPÄISCHE ZENTRALBANK (2004), Die Geldpolitik der EZB, Frankfurt/M.;
  • SCHELLER, H.K. (2006), The European Central Bank, History, Role and Functions, 2. Aufl., Frankfurt/M.;
  • DEUTSCHE BUNDESBANK (2006), Die Deutsche Bundesbank, Aufgabenfelder, rechtlicher Rahmen, Geschichte, Frankfurt/M.;
  • NAGEL, J. (2012), Geldpolitische Sondermaßnahmen und Risiken – Auswirkungen der Finanzkrise auf die Zentralbankbilanz, in: Auszüge aus Presseartikeln der Deutschen Bundesbank, Nr. 19.
Christian Milow