Erblastentilgungsfonds

Der Erblastentilgungsfonds war ein Sondervermögen des Bundes, in dem ab 1995 die Schulden der Treuhandanstalt und des Kreditabwicklungsfonds sowie Teile der alten Schulden der kommunalen Wohnungswirtschaft zusammen geführt wurden. Er wurde 1999 in den Bundeshaushalt integriert, die letzte Tilgung erfolgte 2011.

Kreditfinanzierte Einigung

Die Finanzhilfen für Ostdeutschland wurden anfangs vor allem kreditfinanziert, in der Erwartung, dass die Einheit vor allem durch wachstumsinduzierte Steuer- und Beitragsmehreinnahmen finanziert werden könnte. Hinzu kam das politische Kalkül, dass Steuererhöhungen von den Wählern abgelehnt würden. Desweiteren mussten Altschulden der DDR übernommen und finanziert werden.

Der Bund schuf für die Über- und Neuaufnahme von Schulden eine Reihe von Sondervermögen. Es handelt sich dabei um nicht rechtsfähige Einrichtungen mit eigener Rechnungsführung, die nur über Zu- und Abführungen mit dem Bundeshaushalt verknüpft sind: Der sog. Kreditabwicklungsfonds übernahm die Schulden des DDR-Haushalts aus der „Wendezeit“ 1989/1990; ostdeutschen Banken und Wirtschaftsunternehmen wurden Ausgleichsforderungen gegen den Fonds „Währungsumstellung“ eingeräumt, um ihre Bilanzen auszugleichen. Dies war erforderlich, da die Umstellung von Aktiva (Forderungen) und Passiva (Verbindlichkeiten) von Mark (der DDR) auf DM nicht im gleichen Verhältnis erfolgte. Desweiteren wurden den Banken Ausgleichsforderungen eingeräumt, um notwendige Abschreibungen auf Forderungen an nicht mehr sanierungsfähige Unternehmen auszugleichen und ihr Eigenkapital auf 4 v.H. der Bilanzsumme aufzustocken. Auch die Verbindlichkeiten des Ausgleichsfonds wurden in den Kreditabwicklungsfonds eingestellt.

Als weiteres Sondervermögen wurde die Treuhandanstalt gegründet, die das volkseigene Vermögen der DDR bewirtschaftete. Sie sollte u. a. marktfähige Unternehmen privatisieren und nichtmarktfä-hige abwickeln. Sie konnte indes die damit verbundenen Ausgaben (u.a. für die Übernahme von Altkrediten, Investitionshilfen und Sozialplänen) nicht durch Verkaufserlöse (Privatisierung von Unternehmen, Verkauf sonstigen Vermögens) decken, so dass ihre Schlussbilanz 1994 beträchtliche Verbindlichkeiten aufwies.

Konsolidierung der einigungsbedingten Verschuldung

Der Erblastentilgungsfonds (ELF) übernahm 1995 die Verbindlichkeiten des Kreditabwicklungsfonds (58,3 Mrd. €), der Treuhandanstalt (105 Mrd. €), aber auch die Altverbindlichkeiten ostdeutscher Wohnungsunternehmen und privater Vermieter von Wohnraum (14,2 Mrd. €). Ferner wurden die seit 1995 entstandenen und noch entstehenden Ausgleichsforderungen in den Fonds eingestellt. Zum 1.Januar 1997 wurden auch die Altschulden gesellschaftlicher Einrichtungen vom ELF übernommen (4,3 Mrd. €). Die vom ELF übernommenen einigungsbedingten Schulden beliefen sich damit auf insgesamt 181,4 Mrd. €.

Somit wurde eine weitgehende Konsolidierung der im Gefolge der Deutschen Einigung entstandenen Sondervermögen erreicht. Ausgeklammert blieben letztlich nur Vermögen mit einer Sonderstellung: Das Bundeseisenbahnvermögen , dem die Altschulden von Reichsbahn (der DDR) und Bundesbahn im Zuge der Bahnreform Anfang 1994 übertragen wurden, sowie der „Fonds Deutsche Einheit“, dessen Zins- und Tilgungsverpflichtungen vom Bund, den westdeutschen Ländern und ihren Gemeinden getragen werden.

Der Bund trägt seit der letzten Neuordnung des Finanzausgleiches, die am 1. Januar 2005 in Kraft trat, alleine die Annuitäten des „Fonds Deutsche Einheit“ bis zu seiner Auflösung Ende 2019. Im Gegenzug erhält der Bund über seinen Anteil am Umsatzsteueraufkommen hinaus einen Umsatzsteuerfestbetrag in Höhe von 1,3 Mrd. €. Eine bestehende Restschuld bei seiner Auflösung von bis zu 6,5 Mrd. € übernimmt vollständig der Bund; an Beträgen, die darüber hinausgehen, beteiligen sich die westdeutschen Länder (einschließlich West-Berlin) mit bis zu 53,3 Prozent.

Während bis Ende 1994 Zins- und Tilgungsverpflichtungen der einigungsbedingten Schulden i.d.R. durch Neuverschuldung finanziert wurden, wurden die Schulden des ELF von 1995 bis 1998 planmäßig getilgt: Der Fonds erhielt in diesem Zeitraum insgesamt 46,7 Mrd. € an Zuführungen aus dem Bundeshaushalt (anfänglich jährlich 7,5 v.H. der Bruttoverbindlichkeiten des Fonds) sowie 12,8 Mrd. € aus Bundesbankgewinnen (Zweckbindung des Bundesbankgewinns, der den Betrag von 3,5 Mrd. € im Geschäftsjahr übersteigt). Diese Mittel wurden eingesetzt, um die Zinsen zu begleichen und den Schuldenstand um etwa 25,1 Mrd. € zu verringern. Der Erblastentilgungsfonds übernahm 1997 auch noch die bestehenden kommunalen Verbindlichkeiten für den Bau gesellschaftlicher Einrichtungen. Als Gegenleistung zahlen die neuen Bundesländer dem Bund 143 Mio. € p.a., ab 2005 134 Mio. € bis zur Auflösung des ELF. Dies entspricht der Hälfte der jährlichen Annuität für diese kommunalen Altkredite.

Integration in den Bundeshaushalt

Mit dem Haushaltsjahr 1999 wurde der ELF (ebenso das Bundeseisenbahnvermögen) in den Bundeshaushalt integriert, d.h. Tilgung und Zinszahlungen wurden seitdem im Rahmen des allgemeinen Schuldendienstes des Bundes geleistet (Staatsverschuldung). Dies bedeutet auch, dass der Bund die Anschlussfinanzierung fälliger Verbindlichkeiten übernimmt. Die Bundesbankgewinne (s.o.) und die Zahlungen der ostdeutschen Länder wurden nunmehr ausschließlich zur Tilgung fälliger Verbindlichkeiten eingesetzt (sog. Tilgungsbeitrag des Fonds). Weitere Einnahmen fielen dem Fonds u.a. aus Privatisierungserlösen der Wohnungsunternehmen zu, die für die Ausgaben im Zusammenhang mit der Abwicklung von Außenhandelsbetrieben eingesetzt wurden. Liquiditätsüberschüsse des Fonds gingen an den Bundeshaushalt.

Ende 2007 beliefen sich die Schulden des ELF auf nur noch 7,6 Mrd. €, gegenüber dem zwischenzeitlichen Höchststand der Schulden ohne Tilgungen von 181,4 Mrd. € (2002). 2001 wurden außerplanmäßig 34,1 Mrd. € mit den Einnahmen aus der Versteigerung der UMTS-Lizenzen getilgt. Dabei handelte es sich um Verbindlichkeiten des Ausgleichsfonds “Währungsumstellung“. Ende Januar 2009 hatte die Bundesregierung verlautbart, der Erblastentilgungsfonds sei faktisch getilgt. Der ELF wies nach Angaben der Bundesregierung Anfang 2009 noch 55 Mio. € an Verbindlichkeiten auf, denen Forderungen an Wohnungsunternehmen in Höhe von etwa 40 Mio. € gegenüberstanden. Die letzten Verbindlichkeiten konnten erst 2011 getilgt werden.

Strittig ist allerdings, in welchem Umfange die Verbindlichkeiten tatsächlich getilgt wurden. Notwendige Umschuldungen gingen zu Lasten des Bundeshaushaltes: Schätzungen sprechen hier von 85 Mrd. €, die in der allgemeinen Staatsschuld „untergegangen“ sind. Im Sinne der finanzpolitischen Transparenz ist die Auflösung eines Sonderhaushaltes jeweils zu begrüßen, von einer genuinen Tilgung kann aber nicht die Rede sein.

Fiskalische Bilanz

Die fiskalische Bilanz des Erblastentilgungsfonds stellt sich folgendermaßen dar: Der Schuldenhöchststand des Fonds belief sich auf 181,4 Mrd. €, die zu tilgen waren. Hinzu kamen Zinszahlungen von 63,4 Mrd. €. Der Bundeshalt leistete seit 1995 etwa 107,7 Mrd. € oder 58 % der Tilgung. Dabei ist festzuhalten, dass die ELF-Schulden in Höhe der erfolgten Umschuldungen seit 1999 in der allgemeinen Bundesschuld untergegangen sind. Die übrigen Tilgungsleistungen wurden im Wesentlichen aus Gewinnen der Bundesbank (34,1 Mrd. €) und Erlösen aus der Versteigerung der UMTS-Lizenzen (2001: 33,7 Mrd. €) aufgebracht. Dies entspricht jeweils etwa knapp einem Fünftel der Tilgungsleistungen. Die ostdeutschen Länder brachten 1,5 Mrd. € auf. Hinzu kamen Rückflüsse in Höhe von 8,6 Mrd. € gemäß dem „Gesetz über die Eröffnungsbilanz in Deutscher Mark und die Kapitalneufestsetzung“ (§43a ff und § 36 (4) DM-Bilanzgesetz).

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Modellcharakter des Erblastentilgungsfonds

Die Integration des ELF in den Bundeshaushalt sollte wieder Transparenz und Klarheit über die öffentliche Verschuldung herstellen. Öffentliche Schulden sollten nicht mehr durch die Bildung von Sondervermögen verschleiert werden. Gleichwohl: Das Konzept des ELF – Einbringung von (Alt-)Schulden in ein Sondervermögen in Verbindung mit einem (verbindlichen) Tilgungsplan – erscheint nach wie vor attraktiv. Dies gilt insbesondere für den Investitions- und Tilgungsfonds, der zur Finanzierung des Konjunkturpakets II eingerichtet wurde. Er soll auch durch Bundesbankgewinne getilgt werden, die die veranschlagten Bundesbankgewinne übersteigen (2010: 3,5 Mrd. €, 2011: 3 Mrd. €, ab 2012: 2,5 Mrd. €). Auf Länderebene kam es zu ähnlichen Konstruktionen. Nordrhein-Westfalen bildete ein Sondervermögen, das den Finanzierungsanteil des Landes und der Gemeinden an den vom Bund im Rahmen des Konjunkturpakets II geförderten Investitionen vorfinanzierte. Die Finanzierung der Zins- und Tilgungslasten erfolgt über Zuweisungen des Landes und pauschale Kürzungen finanzkraftunabhängiger Zuweisungen an die Kommunen.

Zuletzt (2011) schlug der Sachverständigenrat für die Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung einen europäischen Schuldentilgungsfonds vor. Er soll die Schulden der Mitgliedsländer übernehmen, die 60% des Bruttoinlandsprodukts übersteigen. Die teilnehmenden Länder gehen Zahlungsverpflichtungen gegenüber diesem Fonds ein, die sicherstellen sollen, dass der Fonds innerhalb von 25 Jahren getilgt ist.

Literaturhinweise

  • Bundesrechnungshof (Hrsg.) (2011), Bemerkungen 2011 zur Haushalts– und Wirtschaftsführung des Bundes, Bonn;
  • Deutscher Bundestag (Hrsg.) (2009), Schriftliche Fragen mit den in der Woche vom 6.02.2009 eingegangenen Antworten der Bundesregierung. Drucksache 16/11845, Berlin;
  • Schäfers, Manfred (2009), Schuldenfalle Erblastentilgungsfonds. Wenig getilgt, viele neue Kredite, Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 28.01.2009.
Ullrich Heilemann

Hermann Rappen