EU: Geschichte

Der Grundstein für die EU wurde 1952 mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) gelegt. Das Besondere an dem in seiner Form klassischen völkerrechtlichen Vertrag zwischen sechs Mitgliedstaaten (Deutschland. Frankreich, Italien, Belgien, Luxemburg und Niederlande) bestand in der Einrichtung gemeinsamer Organe (Hohe Behörde, später in Kommission umbenannt; Parlamentarische Versammlung, später: Europäisches Parlament; Ministerrat; Gerichtshof), die für die Gemeinschaft handeln konnten.

Nachdem im Rahmen der EGKS zunächst kriegswichtige Bereiche erfolgreich gemeinsam verwaltet wurden, war das nächste Ziel, eine Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) einschließlich europäischer Armee zu schaffen. Dieses Vorhaben scheiterte 1954 zusammen mit dem Versuch, die bisherigen Integrationsschritte in einer Europäischen Politischen Gemeinschaft (EPG) zu bündeln (Integration). Indirekte Folge war die 1955 in Kraft getretene Erweiterung des Brüsseler Paktes (von 1948) zur Westeuropäischen Union (WEU). Diese außerhalb des gemeinschaftlichen Vertragswerks geschaffene Organisation ist mittlerweile fast komplett in den Rechtsbestand der EU überführt (Ausnahme: Beistandsklausel nach Art. 5 WEU-Vertrag; Parlamentarische Versammlung).

Der erste umfassende politische Integrationsversuch konnte nicht realisiert werden. So beschlossen die Gründerstaaten, den Weg der wirtschaftlichen Integration weiter zu verfolgen. Nach Kohle und Stahl (EGKS) wurden weitere Teilbereiche integriert (1958 Europäische Wirtschaftsgemeinschaft – EWG: Agrarwirtschaft und Zollwesen; 1958 EAG: Atomwirtschaft). Die Erwartung war, dass die in der engen wirtschaftlichen Zusammenarbeit gesammelten Erfahrungen eine Sogwirkung auch auf die sensibleren politischen Sachbereiche entwickeln würden.

Die schnelle Verwirklichung wichtiger Etappen der Römischen Verträge (wie EWG- und EAG-Vertrag auch genannt werden) führte zu einem erneuten Versuch, das über die Wirtschaftsintegration hinausgehende Ziel einer Europäischen Politischen Union (EPU) zu verfolgen (Fouchet-Pläne 1960/62). Aber auch dieses Mal gelang es nicht, ein politisches Dach über die bisherigen Integrationsschritte zu spannen.

Dafür wurden kleinere Fortschritte erzielt: 1971 System der Eigenmittel (Antel an der Mehrwertsteuer, Anteil am Bruttoinlandeinkommen) zur Finanzierung des Budgets der EWG; seit 1975 Entscheidung des Europäischen Parlaments zusammen mit dem Rat über den EG-Haushalt; 1979 erste Direktwahl des Europäischen Parlaments (EP). Trotzdem stagnierte die supranational ausgerichtete Integration. In den siebziger Jahren scheiterten Reformpläne am wachsenden Gewicht der Mitgliedstaaten innerhalb der EWG und an dem durch die Entspannungspolitik Richtung Osteuropa abnehmenden Außendruck auf die Westintegration, so z.B. der erste Anlauf zu einer Europäischen Währungsunion (1970/71) (Europäische Wirtschafts- und Währungsunion).

In dieser Situation konzentrierte sich die Dynamik der Integration auf Politikbereiche, die außerhalb des Rahmens der Römischen Verträge lagen und auf Methoden wie die klassisch intergouvernementale Regierungszusammenarbeit zurückgriffen: seit 1970 regelmäßige Abstimmung der außenpolitischen Positionen (Europäische Politische Zusammenarbeit; EPZ); 1972 „Währungsschlange“ (Verengung der Schwankungsbreite zwischen Teilnehmerwährungen); 1974 regelmäßige Treffen der Staats- und Regierungschefs der EWG-Mitgliedstaaten (Europäischer Rat); 1979 Europäisches Währungssystem (EWS).

1973 treten Großbritannien, Irland und Dänemark der EWG bei (Norderweiterung). 1981 tritt Griechenland der EWG bei, 1986 Spanien und Portugal (Süderweiterung). 1985 ist Grönland, seit 1979 weitgehend autonom von Dänemark, aus der EWG ausgeschieden.

Die „intergouvernementale Phase“ der europäischen Einigung wurde mit der ersten Reform der Römischen Verträge durch die Einheitliche Europäische Akte (EFA) überwunden (1987). Wichtigste Elemente waren der „zweite Anlauf“, einen Europäischen Binnenmarkt bis zum 31. Dezember 1992 zu verwirklichen sowie die Integration von EPZ und Europäischem Rat in das gemeinschaftliche Vertragswerk.

In den neunziger Jahren folgte eine Vertragsreform auf die nächste: Mit dem Maastrichter Vertrag (1993) wurde die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) rechtlich im EG-Vertrag verankert und damit wichtige Elemente der Sozialen Marktwirtschaft in der EU, wie z.B. die Einrichtung einer unabhängigen Zentralbank, auf europäischer Ebene festgeschrieben. Der Vertrag enthält ferner den Zeitplan zur Vollendung der WWU (drei Stufen) sowie die Stabilitätskriterien. In der Präambel wurde als grundlegendes Ziel festgeschrieben, „den Prozess der europäischen Integration auf eine neue Stufe zu heben“. Außerdem erhielt das Vertragswerk seine seitdem typische Tempelkonstruktion, indem die unterschiedlichen Integrationsqualitäten der drei Säulen (Europäische Gemeinschaft – EG, Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – GASP, Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Innenpolitik – ZJI) mit dem „Vertrag über die Europäische Union“ (EU) überwölbt wurden. Der EWG-Vertrag wurde zum „Vertrag über die Gründung einer Europäischen Gemeinschaft“ (EG) weiterentwickelt, was das gewachsene Gewicht des Politischen in der EU zum Ausdruck bringen soll. Das Subsidiaritätsprinzip wurde zur Ausbalancierung von Gemeinschaftstätigkeit und Politikhandeln der Mitgliedstaaten eingeführt.

1995 treten Finnland, Schweden und Österreich der EU bei.

Mit dem Amsterdamer Vertrag (1999) wurde u. a. der Raum der Sicherheit, der Freiheit und des Rechts als (innenpolitisches) Pendant zu (wirtschaftlichem) Binnenmarkt und (außenpolitischer) Gemeinsamer Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) geschaffen. Das Instrument der „Verstärkten Zusammenarbeit“ wurde im Vertrag eingeführt. Die „Verstärkte Zusammenarbeit“ sieht vor, dass eine Gruppe von Mitgliedstaaten für sich gemeinsame Regelungen festlegen kann, ohne dass sich die anderen Staaten daran beteiligen müssen. Damit wurde die grundsätzliche Möglichkeit einer abgestuften Integration in das Vertragswerk aufgenommen, bei der die Organe und Verfahren der EU in Anspruch genommen werden.

Ab dem 1.1.1999 wird die dritte Stufe der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion umgesetzt, indem zuerst die Wechselkurse der teilnehmenden Länder (Belgien, Deutschland, Finnland, Frankreich, Irland, Italien, Luxemburg, die Niederlande, Österreich, Portugal und Spanien) unwiderruflich fixiert, der Euro im bargeldlosen Zahlungsverkehr eingeführt sowie die Europäische Zentralbank errichtet wurden. Am 1. Januar 2002 stand der Euro in diesen Ländern dann als Bargeld zur Verfügung, ab 1. Juli 2002 wurde er alleiniges Zahlungsmittel.

Auf dem Gipfel des Europäischen Rates in Lissabon (März 2000) wird beschlossen, dass durch die Förderung der Informationstechnologie und neuer Methoden der wirtschaftlichen Zusammenarbeit (offene Koordinierung) die Europäische Union bis 2010 zum weltweit stärksten Wirtschaftsraum werden soll (Lissabon-Strategie).

Ende 2001 übergibt die WEU alle operativen Fähigkeiten der EU und bleibt nur als Verteidigungsgemeinschaft bestehen, da die Beistandpflicht der WEU mit Rücksicht auf die neutralen Länder in der EU nicht auf die EU übertragen wird. Am 1. Januar 2003 startet die EU in Bosnien-Herzegowina mit der Europäischen Polizeimission (EUPM) den ersten operativen Einsatz der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik.

Mit dem Vertrag von Nizza (2003) sollte das institutionelle Gefüge der damals 15 Mitgliedstaaten umfassenden und vor der größten Erweiterungsrunde in ihrer Geschichte stehenden EU angepasst werden. Die gefundenen Kompromisse in den zentralen Fragen (Größe und Zusammensetzung der Kommission, Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen und Stimmgewichtung im Ministerrat) waren nicht zufriedenstellend (kein Verzicht auf einen Kommissar pro Mitgliedsland, Erfordernis einer dreifachen Mehrheits-Regel im Ministerrat). Auch wurde auf dem Gipfel in Nizza (2000) von den Staats- und Regierungschefs der EU die unter dem Vorsitz von Bundespräsident a.D. Roman Herzog erarbeitete Charta der Grundrechte (u. a. mit einem Kapital „Solidarität“) angenommen. Die ebenfalls verabschiedete Erklärung zur Zukunft der EU war Grundlage für die Einberufung eines Konventes zur Erarbeitung eines EU-Verfassungsvertrages, in dem die Inhalte, Strukturen und Verfahren der EU grundlegend transparenter, demokratischer und effizienter gestaltet werden sollten.

Die bisherige Methode der Fortentwicklung der Europäischen Union durch Regierungskonferenzen, die Vertragsrevisionen vereinbaren, schien an ihre Grenzen gestoßen zu sein. Die hinter verschlossenen Türen von Regierungsvertretern ausgehandelten Kompromisse reichten nicht aus, den dringend notwendigen Reformbedarf abzudecken. Deshalb wurde ein Verfassungskonvent eingesetzt, der neben Regierungsvertretern Vertreter der Kommission, nationaler Parlamente und des Europäischen Parlaments umfasste. Ebenso nahmen Vertreter der Regierungen und Parlamente der damals zehn ost- und mitteleuropäischen Beitrittskandidaten sowie der Bewerberländer (u.a. Türkei) teil. Auch die Zivilgesellschaft wurde durch Anhörungen in die Beratungen einbezogen.

2004 treten Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tschechien, Slowakei, Ungarn, Malta und Zypern (griechischer Teil) der EU bei (1. Osterweiterung).

Der Europäische Konvent zur Zukunft Europas (Verfassungskonvent) arbeitet in 17 Monaten einen Verfassungsentwurf aus (Verabschiedung durch die Staats- und Regierungschefs im Juni 2004). Ergebnis u.a.: einheitlicher Grundlagentext (d.h. Überwindung der Tempel-Konstruktion), Reduzierung der Anzahl von Verfahren und Abstimmungsregeln, Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen, das Mitentscheidungsverfahren wird zum Regelverfahren, das Europäische Parlament wird neben dem Rat gleichberechtigter Akteur in der Gesetzgebung der Europäischen Union, Einführung einer Passerelle-Klausel (vereinfachter Übergang zu Mehrheitsentscheidungen, bei dem der Europäische Rat ohne Vertragsrevision einstimmig beschließen kann, dass die im Rat erforderliche Einstimmigkeit durch ein Mehrheitsvotum ersetzt wird; die nationalen Parlamente haben in diesen Fällen ein Veto-Recht) und Integration der Charta der Grundrechte in das Vertragswerk.

Der Vertragsentwurf wird von Frankreich und den Niederlanden nicht ratifiziert (Mai/Juni 2005) und tritt damit nicht in Kraft. Die EU beschließt eine „Denkpause“. Unter deutscher Ratspräsidentschaft einigt die die EU darauf, dass die gescheiterte Verfassung ohne Passagen zur Verfassungssymbolik und mit längeren Übergangsfristen Inhalt eines neuen Reformvertrages werden soll (Lissabonner Vertrag); dieser Einigung war die Berliner Erklärung zum 50. Jahrestag der Unterzeichnung der Römischen Verträge (März 2007) vorausgegangen.

2007 treten Bulgarien und Rumänien der EU bei (2. Osterweiterung).

Die Zweiteilung des Lissabonner Vertrages (2009) schafft mehr Transparenz für den Bürger: Im EUV sind die wesentlichen Grundsätze, die Bestimmungen über die Organe, die verstärkte Zusammenarbeit und allgemeine Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Europäischen Union gebündelt. Der zweite Teil ist der Vertrag über die Arbeitweise der Europäischen Union (AEUV). Er verkörpert im Wesentlichen den ‚alten’, an die Neuerungen im Lissabonner Vertrag angepassten EG-Vertrag: Die Funktionsweise der Organe, die internen Politiken, das auswärtige Handeln der Europäischen Union, die Finanzvorschriften, das Gesetzgebungsverfahren werden in 357 Artikeln dargelegt.

Der Vertrag von Lissabon nennt und bekräftigt die Werte und Ziele, auf denen die Europäische Union aufbaut. Er steht für ein Europa der Freiheit und Sicherheit und sieht neue Instrumente der Solidarität vor. Jeder Mitgliedstaat der Europäischen Union muss die Grundwerte achten. Explizit genannt werden: Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und der Schutz von Minderheiten. Es werden die sozialen Belange der Bürger den wirtschaftlichen Zielen der Europäischen Union gleichgestellt. Damit ist ein weiterer Schritt zur Formierung einer politischen Union eingeleitet. Die Europäische Union erhält mehr Kompetenzen in den Bereichen Freiheit, Sicherheit und Recht. Auch wird das Leitbild der Sozialen Marktwirtschaft das erste Mal explizit in einem europäischen Vertragswerk genannt, obwohl unterschiedliche inhaltliche Vorstellungen bestehen.

Das erste Mal wird im europäischen Vertragswerk der Grundsatz der „repräsentativen Demokratie“ festgeschrieben. Der Vertrag erkennt das Europäische Parlament wie die nationalen Parlamente als die beiden Quellen demokratischer Legitimation für das Handeln der Europäischen Union an. Die Parlamente der Mitgliedstaaten werden das erste Mal im europäischen Vertragswerk als ‚Akteure des europapolitischen Entscheidungsganges’ genannt. Sie tragen zum reibungslosen Funktionieren der Union bei und erhalten direkte Mitwirkungsrechte im europäischen Entscheidungsprozess – und zwar jede Kammer. Die Kompetenzabgrenzung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten ist klarer geregelt.

Mit dem Vertrag von Lissabon wird erstmals ein Präsident des Europäischen Rates von eben den Mitgliedern dieses Organs gewählt. Seine Amtszeit beträgt zweieinhalb Jahre. Bei der Wahl des Präsidenten der Kommission durch das Europäische Parlament ist das Ergebnis der Europawahl zu berücksichtigen. Ein neuer Hoher Vertreter der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik, der gleichzeitig Vizepräsident der Europäischen Kommission ist, kann den Einfluss, die Stimmigkeit und die Wahrnehmbarkeit der Außenpolitik der Europäischen Union erhöhen. Die Anzahl der Sitze im Europäischen Parlament ist bei 750 gedeckelt; die nationalen Kontingente werden neu ermittelt, um die Repräsentativität zu verbessern. Das Mitentscheidungsverfahren wird ausgeweitet und damit das Europäische Parlament gestärkt. Die Kommission wird bis 2014 auf je einen Kommissar pro Mitgliedstaat verkleinert; ab 2014 soll die Anzahl der Kommissionsmitglieder zwei Dritteln der Zahl der Mitgliedstaaten entsprechen. Zu einem besseren Verständnis führt der Verzicht auf die Unterscheidung zwischen obligatorischen und nicht-obligatorischen Haushaltsmitteln (EU: Finanzverfassung).

Das Instrument der „Verstärkten Zusammenarbeit“ wurde weiterentwickelt, u.a. indem das Veto-Recht gegen ein derartiges Vorgehen gestrichen wurde. Es kann jetzt für alle Politikbereiche der Europäischen Union angewandt werden (auch in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik), die nicht in der ausschließlichen Zuständigkeit der EU liegen (Vgl. auch Titel VII EUV). Angewandt wurde dieser Mechanismus einer abgestuften Integration erstmals im Jahr 2010, als 14 Staaten sich auf eine gemeinsame Neuregelung des Scheidungsrechts einigten. Ein weiteres Beispiel ist die Einführung des Europäischen Patentrechts (2011). Die im Verfassungsentwurf vorgesehene Passerelle-Klausel wird in Art. 48, Abs. 7 EUV umgesetzt.

Der Vertrag von Lissabon verleiht den Bestimmungen der Charta der Grundrechte Rechtsverbindlichkeit, auch wenn sie nicht in das Vertragswerk aufgenommen wurde, sondern sich nur ein textlicher Verweis im Vertrag befindet.

Der Vertrag von Lissabon sieht erstmals explizit die Möglichkeit zum Austritt eines Mitgliedstaates aus der Union vor.

Neu vorgesehen ist auch die Möglichkeit der direkten Beteiligung von Bürgern an europäischer Politikgestaltung. Mittels eines Bürgerbegehrens werden eine Million Bürger aus verschiedenen Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, die Kommission aufzufordern, neue politische Vorschläge zu unterbreiten.

Der Lissabonner Vertrag bedeutet nach der Phase der Stagnation und des „Nachdenkens“ einen Schritt in die Zukunft der EU, auch wenn er hinter den Zielen und Inhalten des Verfassungsvertrages zurückblieb. Das europäische Vertragswerk ist durch die vielen Reformen kompliziert geworden und weist eine hohe Detaildichte an Regelungen auf, die für einen Nichtfachmann nur schwer zu durchschauen sind. Von einem knappen, verständlichen Grundvertrag, der das institutionelle System EU mit seinen Zuständigkeiten und Rahmenbedingungen festlegt, ist der Lissabonner Vertrag weit entfernt.

Zeitachse: Institutionelle Entwicklung der europäischen Einigung

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Schaubild: Die Entwicklung der Europäischen Union

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Schaubild: Die Euroländer

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Literaturhinweise:

  • Schmidt, S./Schünemann, W. (2009), Europäische Union. Eine Einführung, Baden-Baden;
  • Weidenfeld, W. (Hrsg.) (2008), Lissabon in der Analyse. Der Reformvertrag der Europäischen Union, Baden-Baden;
  • Wessels, W. (2008), Das politische System der Europäischen Union, Wiesbaden.
Melanie Piepenschneider