Europäische Wirtschafts- und Währungsunion

Die Europäische Währungsunion (EWU) hat am 1. Januar 1999 begonnen, und die Ausgabe der Münzen und Banknoten am 1. Januar 2002 schließt einen Integrationsprozess ab, der im Dezember 1969 zum ersten Mal politisch beschlossen worden ist (Integration).

Eine Währungsunion ist gegenüber einer Freihandelszone und einer Zollunion ein viel tiefer reichendes Integrationsziel, weil es in das Zentrum der geld- und währungspolitischen Souveränität der Nationalstaaten greift. Eine Währungsunion gibt es in zwei Ausformungen: mit irreversibel starren Wechselkursen zwischen den Teilnehmerländern oder mit einer einheitlichen Währung. Die EU hat sich für die zweite Variante entschieden, die weitreichendere politisch-psychologische Konsequenzen hat und eine viel endgültigere Integrationsform ist. In beiden Fällen bedeutet dieser Schritt, dass die nationale Geldpolitik vollständig durch eine zentralisierte, gemeinschaftliche Geldpolitik ersetzt wird. Die nationale Zentralbank wird durch eine Europäische Zentralbank (EZB) abgelöst, in der z.B. die Deutsche Bundesbank bei geldpolitischen Entscheidungen nur eine (ungewichtete) Stimme hat – unter 12 Zentralbanken. Lediglich bei Entscheidungen über die Finanzen der EZB wird die Stimme der nationalen Zentralbanken gewichtet – mit dem Anteil am Eigenkapital der EZB. Darüber hinaus hat die deutsche Regierung endgültig ihre Kompetenz verloren, den Wechselkurs alleine zu verändern. Über den Wechselkurs des Euro wird von einem politischen Gremium auf der Gemeinschaftsebene entschieden.

Es hat sich eingebürgert, von der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWWU) zu sprechen, als ob es sich um siamesische Zwillinge handele. Dies trifft nicht zu, da sie Regelungen für ganz andere Bereiche der Wirtschaft umfassen und sich nur einseitig bedingen. Eine Wirtschaftsunion ist ohne Währungsunion gut machbar, eine Währungsunion wird nie ohne Wirtschaftsunion funktionieren. Daraus folgt, dass eine Wirtschaftsunion einer Währungsunion vorangehen sollte. Eine Wirtschaftsunion ist dann erreicht, wenn im Integrationsgebiet zwischen den teilnehmenden Staaten binnenmarktähnliche Verhältnisse bestehen. Das heißt: Von den fünf konstitutiven Freiheiten einer EWWU müssen vier im Rahmen der Wirtschaftsunion und eine im Rahmen der Währungsunion hergestellt werden: Wirtschaftsunion: Freiheit des Handelsverkehrs, Freiheit des Dienstleistungsverkehrs, Freizügigkeit für Arbeitskräfte, Niederlassungsfreiheit für Unternehmen. Währungsunion: Freiheit des Zahlungs- und Kapitalverkehrs.

Bezogen auf die zu liberalisierenden Bereiche der Volkswirtschaften sind folgende Integrationserfordernisse zu erfüllen: Herstellung eines Binnenmarktes für Güter- und Dienstleistungen sowie für die Standortwahl der Unternehmen und für einen Arbeitsmarkt, der in seiner Anpassungsflexibilität der zunehmenden Wettbewerbsintensität auf den genannten Märkten entspricht. Auf der Währungsseite muss ein gemeinsamer Finanzmarkt geschaffen sowie die freie Konvertierbarkeit der Gemeinschaftswährung gegenüber Drittwährungen hergestellt werden. Schließlich verlangt die gemeinschaftliche Geld- und Währungspolitik, dass die Wirtschaftspolitiken der Teilnehmerländer koordiniert werden, wenn sie – wie im AEUV geregelt – prinzipiell in nationaler Verantwortung verbleiben und sie „als eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse” betrachtet werden. Anderenfalls wird eine Geld- und Währungspolitik gestört bis unmöglich (vgl. Abbildungen).

Diese Erfordernisse für eine EWWU zeigen, wie tiefgreifend dieses Integrationsziel ist und wie groß der politische Gehalt einer EWWU ist. Dieser Umstand begründet Fragen und Zweifel, ob eine EWWU ohne politische Union (vorab eingerichtet oder parallel zur EWWU geschaffen) notwendig ist, um sie dauerhaft zu stabilisieren.

Die früheren Anläufe zu einer EWWU sind daran gescheitert, dass die wirtschafts- und währungspolitischen und die politischen Konsequenzen dieses Integrationsschrittes nicht akzeptiert worden sind. Hinzu kamen unüberbrückbare Auffassungsunterschiede darüber, wie die Geld- und Währungspolitik ausgestaltet werden soll: Geldwertstabilität als (alleiniges) Ziel, (Un-)Abhängigkeit für eine EZB, Konvertibilität am Anfang/ am Ende?

So scheiterte die Initiative von Den Haag (1./ 2. Dezember 1969) bereits 1971/72 (Willgerodt u.a., 1972). Die Einführung des Europäischen Währungssystems (EWS) im März 1979 hatte die EWU nicht als unmittelbares Ziel, es gelang aber dennoch nicht, von der ersten in eine zweite, institutionelle Stufe der Integration vorzustoßen. Die „Erfolge” des EWS beruhen auf einer Umkehr der Regeln und auf der positiven „Ankerrolle” der D-Mark und der Deutschen Bundesbank. Der dritte Anlauf, der 1988 offiziell eingeleitet wurde, führte zu den Regierungskonferenzen über die Europäische Währungsunion sowie über die Politische Union, die im Dezember 1991 in Maastricht zu einem Abschluss führten, der eine weit reichende Änderung des EG-Vertrages und den EU-Vertrag brachte. Die Währungsunion wurde durch die Ratifizierungen politisch beschlossen und auch vollzogen. Die politische Union kam nicht entscheidend voran.

Warum hat dieser Anlauf dennoch zur EWWU geführt? Die wichtigste - häufig nicht genannte – Voraussetzung, die Existenz einer Wirtschaftsunion, war gegeben, weil sie vorab mit dem Programm „Binnenmarkt '92” 1987 begonnen und weitgehend realisiert worden ist. Zweitens, die deutsche Wiedervereinigung und der Wille der Bundesregierung, ihre Westverankerung zu beweisen, führten zum Angebot, die „Ankerwährung D-Mark” im Rahmen einer EWWU zugunsten einer Gemeinschaftswährung aufzugeben. Damit wurde den politischen Ambitionen anderer EG-Staaten entsprochen, die u.a. die EWWU anstrebten, um die Dominanz der D-Mark und der Deutschen Bundesbank aufzuheben. Drittens, die Integration wurde mit dem Übergang zur Konvertibilität der Währungen am 1. Juli 1990 eingeleitet. Viertens, es gelang, als alleinige Aufgabe der EZB die Schaffung und Erhaltung der Preisstabilität zu kodifizieren; ferner wurden die EZB und alle nationalen Zentralbanken unabhängig, also weisungsungebunden gegenüber politischen Institutionen (Europäische Geld- und Währungspolitik). Fünftens, die Koordinierung der Wirtschaftspolitik wurde verbessert: Um sich für den Eintritt in die Währungsunion zu qualifizieren, muss jedes Land Konvergenzkriterien (Preisstabilität, Wechselkursstabilität, Zinssatzstabilität, Solidität der öffentlichen Finanzen – Budgetdefizit, Verschuldung -) erfüllen. Die besonders prekären und politischen Kriterien über die öffentlichen Finanzen wurden in einem Stabilitäts- und Wachstumspakt 1997 präzisiert und verschärft, und sie gelten für alle Teilnehmer auch in der Währungsunion. Sechstens, die Orientierung für die Wirtschaftspolitik wurde geklärt. Danach gilt nicht nur für die Geldpolitik die Preisstabilität als oberstes Ziel. Dies trifft auch zu für die Wechselkurspolitik und für die Wirtschaftspolitik. Darüber hinaus wird an mehreren Stellen im Vertrag von Maastricht hervorgehoben, dass die Wirtschaftspolitik im Einklang zu stehen habe „mit dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb” (Art. 4, 98, 105). Diese Ziele gelten trotz einiger Modifikationen durch den Konvent von Laeken unverändert weiter und stehen im Vertrag von Lissabon (AEUV).

Was ist unvollständig? Neben der Kritik an vielen Einzelheiten ragen zwei Bereiche heraus, die Probleme aufwerfen konnten und aufgeworfen haben. Bereits in Maastricht ist es nicht gelungen, nachhaltige Fortschritte auf dem Weg zur Politischen Union zu erreichen. Dies gelang auch nicht auf den Regierungskonferenzen in Amsterdam (1997) und in Nizza (2000) und durch den Konvent. Zweitens, die Wirtschaftsunion ist in ihrer Dimension zu eng konzipiert worden. Politisch wurde die ökonomische Interdependenz zwischen dem Bereich des Gütermarktes (Handels- und Dienstleistungsverkehr, Niederlassungsfreiheit für Unternehmen) und dem Arbeitsmarkt übersehen. Die nationalen Arbeitsmärkte wurden aus der Systematik der marktwirtschaftlichen Integration ausgespart und können zu einem Stolperstein werden.

Der wohl entscheidende Mangel liegt in der Nicht-Beachtung der Konvergenzkriterien, darunter die genuin politischen Kriterien der öffentlichen Verschuldung (Schuldenhöhe, jährliches Defizit). Beim Beitritt zur Währungsunion 1999 haben Frankreich und Italien diese Kriterien nur durch „kreative“ Buchführung und (nicht eingehaltene) Versprechungen erfüllt. Und Griechenland trat der EWU bei, indem es die Statistiken den Kriterien wissentlich anpasste. Kritik an diesen Mogeleien gab es innerhalb der europäischen Institutionen nicht/nur verhalten.

Der Stabilitäts- und Wachstumspakt wurde 2003 mit Hilfe der deutschen Regierung so „reformiert“, dass er seine rudimentären Disziplinierungswirkungen auch noch verlor. Und mit der „Euro-Krise“ bzw. der Krise der öffentlichen Verschuldung in mehreren EU-Ländern, allen voran in Griechenland, wurden ab Mai 2010 von den Institutionen der EU (Europäischer Rat, Ministerrat, Kommission und auch der EZB) Maßnahmen ergriffen und Finanzfazilitäten geschaffen, die alle wirtschafts- und budgetpolitischen Disziplin-Regeln aufhoben. Dies muss vor dem historischen Hintergrund beurteilt werden, dass Währungsunionen immer an der mangelnden Haushaltsdisziplin der Teilnehmerstaaten sowie an der Finanzierung von Haushaltsdefiziten durch die Zentralbank gescheitert sind (Th. Theurl).

Die Skepsis der EWWU gegenüber hat viele Gründe. Unumstritten ist, dass es sich um ein politisches Projekt handelt, das noch viel politischen Mut und Anpassungsbereitschaft fordern wird, wenn neben den wirtschaftlichen Zielen auch ihr politisches Ziel – Stabilisierung der europäischen Friedensordnung – erreicht werden soll.

Literaturhinweise:

  • WILLGERODT, H./ DOMSCH, A./ HASSE, ROLF H./ MERX, V. unter Mitwirkung von KELLENBENZ, P. (1972), Wege und Irrwege zur europäischen Währungsunion, Freiburg i. Br.;
  • UNGERER, H. (1997), A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU, Westport-London;
  • BRUSSELS‘ INITIATIVE (1998), Convergence-Coherence-Adjustment. The need for the convergence in the area of economic policy coherence in terms of mentalities of the EU Member States with a view to future cooperation and adjustment in the EMU, Brüssel. Die Brussels‘ Initiative ist eine Gruppe europäischer Wirtschaftswissenschaftler, die die Wirtschafts- und Währungspolitik der EU analysieren und Stellungnahmen abgeben. Erhältlich: Konrad-Adenauer-Foundation, Ave. de l‘ Yser 11, B-1040 Brussels;
  • KUNSTEIN, T./ WESSELS, W. (20011), Die Europäische Union in der Währungskrise: Eckdaten und Schlüsselentscheidungen, in: Integration, 34. Jg., Heft 4/11, November 2011, S. 308 – 322;
  • HANKEL, W./ NÖLLING, W./ SCHACHTSCHNEIDER, K. A./ STARBATTY, J. (1998), Die Euro-Klage. Warum die Währungsunion scheitern muss, Reinbek bei Hamburg;
  • THEURL, TH. (1992), Eine gemeinsame Währung für Europa: 12 Lehren aus der Geschichte, Innsbruck;
  • SINN, H.-W. (2012), Die Target-Falle. Gefahren für unser Geld und unsere Kinder, München.
Rolf H. Hasse