Finanzverfassung

Ökonomisches Handeln ist dadurch gekennzeichnet, dass die mit dem Einsatz knapper Ressourcen verbundenen Wohlfahrtsgewinne mit entsprechenden Nachteilen zu erkaufen sind: Denn die konkrete Verwendung der Mittel im Rahmen einer Handlung impliziert automatisch den Verzicht auf deren Einsatz zugunsten anderer Nutzungsmöglichkeiten.

Die höchste Aggregationsstufe, auf der dieses Opportunitätskostenkalkül in einer Sozialen Marktwirtschaft deutlich wird, stellt die Konkurrenz zwischen dem privaten (ersten) Sektor, dem staatlichen (zweiten) Sektor und dem so genannten Dritten Sektor (mit einem Zusammentreffen von privaten und von öffentlichen Leistungsbereichen) dar. Dabei steht das staatliche Handeln aufgrund seines hoheitlichen Charakters, notfalls mit Vorgaben des Zwangs (Verlust an Freiheiten) unter besonderem Rechtfertigungsdruck, der folglich durch ein Regelwerk von Handlungsrichtlinien und Detailvorschriften aufzufangen ist. Die Grundzüge dieses Regelwerks finden sich in der so genannten Finanzverfassung, deren Herzstück der Abschnitt X „Das Finanzwesen“ des Grundgesetzes (GG) mit den Artikeln 104 a bis 115 GG bildet. Zu diesen Normen gehören unter anderem die Regelungen für die Ausgabenzuständigkeiten, für die Grundlagen der Steuergesetzgebung und für die Steueraufkommensverteilung (bundesstaatlicher Finanzausgleich), für das Haushaltsrecht des Bundes und der Länder mit der Bundeshaushaltsordnung und mit dem Haushaltsgrundsätzegesetz sowie mit den Grenzen für die Kreditaufnahme.

Der besondere Regelungsbedarf der Finanzverfassung kann auf zwei Grundprobleme zurückgeführt werden:

Erstens muss sich staatliches Handeln stets auf die Mittel des Steuerzahlers stützen, die in einem hoheitlichen Verwaltungsakt – also letztlich mit Zwang – dem Bürger abverlangt werden. Hieraus ergibt sich ein Rechtfertigungsdruck für jede Teilaktivität, die zu einem staatlichen Aufgabenprogramm gehört: Denn grundsätzlich sollte eine staatliche Intervention nicht nur einen Netto-Wohlfahrtsgewinn im Vergleich zur Belassung der entsprechenden Mittel und Aufgaben in den beiden anderen Sektoren erreichen. Ebenso ist bei der Leistungserbringung eine Unter- oder eine Überversorgung zu vermeiden, die beispielsweise aus dem Motiv einer individuellen oder gruppenspezifischen Vorteilsverschaffung zu Lasten der Allgemeinheit (Rent seeking) durch Informationsinsider resultieren kann.

Dieser Legitimationsbedarf der öffentlichen Hand lässt sich an den folgenden Fragen verdeutlichen, welche wiederum die Teilsequenzen staatlicher Aufgabenprogramme widerspiegeln:

  1. Wie lässt sich die jeweilige staatliche Aktivität begründen?
  2. Wer entscheidet auf welcher Grundlage über ihr Ausmaß nach dem Umfang und nach der Qualität?
  3. Wer wird wie zur Finanzierung mit Blick auf die Staatseinnahmen herangezogen?
  4. Wer verwaltet die entsprechenden Mittel und ist für die im Zuge der Aufgabenerfüllung anfallenden Staatsausgaben zuständig?
  5. Wer führt die staatliche Aufgabe aus bzw. lässt sie ausführen?
  6. Wer profitiert – direkt oder indirekt – vom Programm?
  7. Wer kontrolliert seinen Erfolg?
Zweitens unterscheiden sich die mit dem Leistungskatalog der öffentlichen Hand erzielten Wirkungen in ihrer räumlichen Dimension – vereinfachend lassen sich hierbei lokale, regionale, nationale und supra-nationale Effekte unterscheiden: So beschränken sich die Vorteile aus der Installation eines lokalen öffentlichen Gutes wie einer Straßenbeleuchtung auf die Nutzer des betreffenden Weges. Demgegenüber kommt die Abschreckungswirkung der Streitkräfte eines Landes der ganzen Nation zugute. Um auf diese räumlichen Wirkungsunterschiede angemessen reagieren zu können, bedarf es einer föderalen Ordnung: Gemäß Art. 20 GG bildet Deutschland einen Bundesstaat mit drei Ebenen an Gebietskörperschaften – dem Bund, den Ländern und den Gemeinden. Darüber hinaus ist auf die Verbindung zur Europäischen Union zu verweisen (Art. 23 GG / Subsidiaritätsprinzip).

Aus der Kombination dieser beiden Dimensionen – die Teilsequenzen staatlicher Aufgabenprogramme einerseits und der föderale Staatsaufbau andererseits – ergeben sich die unterschiedlichen Konstellationen, für welche die Finanzverfassung zielgerichtete und zweckdienliche Leitlinien bereitzustellen hat: Hierbei sind sowohl solche „eindeutigen Fälle“ zu berücksichtigen, für welche die Finanzverfassung einzig eine Gebietskörperschaft als Akteur vorsieht, die dann auch mit den zugehörigen Kompetenzen über alle Teilsequenzen auszustatten ist. Ebenso bestehen – wie insbesondere die Gemeinschaftsaufgaben und die Verwaltungszusammenarbeit zwischen Bund und Ländern zeigen (Art. 91 a bis 91 e GG) – Mischformen, die eine Kompetenzteilung zwischen mehreren föderalen Ebenen vorsehen.

An welchen Leitlinien sich die Finanzverfassung im Hinblick auf diese Konstellationen zu orientieren hat, wird im Folgenden skizziert. Unabhängig von der jeweiligen föderalen Ebene hat die Finanzverfassung einen leistungsfähigen Staat zu gewährleisten, der sich für eine wehrhafte Demokratie, Rechtssicherheit, soziale Belange und für eine globale Friedensordnung einsetzt (Art. 1 und Art. 23 GG). Wie oben bereits begründet, ist dabei für jede Maßnahme der öffentlichen Hand ein effizienter Mitteleinsatz anzustreben (Art. 114 GG / Rechnungslegung und Rechnungskontrolle).

Von dieser allgemeinen Zielsetzung ausgehend, soll mit dem staatlichen Leistungskatalog den Präferenzen der Bürger entsprochen und der Zusammenhalt des Gemeinwesens gesichert werden – beispielsweise im Hinblick auf eine „landsmannschaftliche Verbundenheit“, sowie die „geschichtlichen und kulturellen Zusammenhänge“ (Art. 29 Abs. 1 GG / Neugliederung des Bundesgebietes). Im Bezug auf die ökonomischen Ziele der Gesellschaft stehen für die Finanzverfassung das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht (Art. 109 Abs. 2 GG), der Ausgleich der unterschiedlichen Wirtschaftskraft (Art. 104 a Abs. 6 und Art. 107 Abs. 2 GG) sowie die Annäherung an gleichwertige bzw. einheitliche Lebensverhältnisse im Staatsgebiet (Art. 72 Abs. 2 sowie Art. 106 Abs. 3 GG) im Vordergrund der dafür geltenden Regelungen.

Die Soziale Marktwirtschaft gründet auf der Annahme, dass Wirtschaftssubjekte (näherungsweise) zu rationalen Wahlhandlungen fähig sind. Deshalb wird auch – insbesondere aufgrund der asymmetrischen Informationsverhältnisse, welche das reale Wirtschaftsgesehen prägen – davon ausgegangen, dass ein Akteur in Anbetracht knapper Ressourcen am besten seine Präferenzen erfüllen kann.

Die Finanzverfassung wendet diese Grundüberzeugung als Analogieschluss auf die öffentliche Hand an: Im Ideal wird diejenige Gebietskörperschaft mit sämtlichen Kompetenzen ausgestattet, bei welcher die Wirkungen der öffentlichen Leistung und damit der Nutzerkreis sowie die als Finanziers vorgesehenen Akteure (fiskalisches Äquivalenzprinzip) zusammenfallen. Damit steigt zugleich, wenn eine entsprechende Transparenz über die Wirkungszusammenhänge vorausgesetzt werden kann, die Wahrscheinlichkeit einer effizienten, also ressourcenschonenden Leistungserbringung.

Zur Durchsetzung der Eigenverantwortung bzw. zur Vermeidung von einseitigen Abhängigkeiten der Gebietskörperschaften (Autonomieprinzip) sieht die Finanzverfassung erstens prinzipiell die Ausrichtung der Aufgaben- und Finanzierungszuweisungen am Konnexitätsprinzip vor: Derjenige politische Akteur, der über die Ausgestaltung der Aufgabe entscheidet, ist auch für die Finanzierung der Ausgaben und deren Verwaltung verantwortlich (siehe auch Art. 106 Abs. 8 GG). Zudem wird zweitens eine ausreichende Finanzierungsgrundlage für jede Gebietskörperschaft angestrebt, die im Idealfall ohne eine Kreditaufnahme auskommt (Art. 109 Abs. 3 GG). Dazu werden die jeweiligen Einnahmen durch klare Regelungen im Hinblick auf Erhebungsgrund und Aufteilung zwischen den Gebietskörperschaften (Art. 106 GG) verstetigt. Darüber hinaus ist eine getrennte Haushaltsführung für die Gebietskörperschaften vorgesehen (nochmals Art. 109 GG). Schließlich gibt es garantierte Mitspracherechte (hier ist insbesondere auf die Einflussmöglichkeiten der Länder über den Bundesrat gemäß Art. 50 GG zu verweisen) sowie unabhängige Organe der rechtsprechenden Gewalt (Art. 92 GG) wie das Bundesverfassungsgericht (Art. 93 und Art. 100 GG), die bei Kompetenzstreitigkeiten zwischen den Gebietskörperschaften angerufen werden können.

Die Grenzen der Autonomie werden durch das schon erwähnte Subsidiaritätsprinzip (Art. 23 GG) bestimmt. Dieses sieht zum einen eine Zuweisung von Aufgaben an eine höhere Ebene (z. B. an den Bund) nur dann vor, wenn die untere Ebene (Länder oder Gemeinden) nachweislich nicht in der Lage ist, aus eigener Kraft zu einem befriedigenden Ergebnis zu gelangen. Zum anderen sind – aus dem Gedanken des bündischen Prinzips (Solidargemeinschaft) heraus – einzelne Gebietskörperschaften in Notsituationen oder solche mit ungünstiger Finanzausstattung in die Lage zu versetzen, dennoch ihre Aufgaben adäquat erfüllen zu können.

Hierbei jedoch stößt die Finanzverfassung auf den fundamentalen Zielkonflikt einer jeden Prinzipal-Agenten-Relation (Institutionenökonomik): Es ist der Zwiespalt zwischen einer Versicherungsleistung im Rahmen einer Solidargemeinschaft einerseits und dem Anreiz zur effizienten Aufgabenerfüllung andererseits zu lösen – weshalb beispielsweise bestimmte Finanzhilfen des Bundes nur zeitlich begrenzt gewährt werden sollen (Art. 107 Abs. 2 GG / Bundesergänzungszuweisungen sowie verschiedene Gesetze zum Finanzausgleich, z. B. in Form des „Fonds Deutsche Einheit“, des Föderalen Konsolidierungsprogramms von 1993 / Solidarpakt I für den gesamtdeutschen Finanzausgleich für die Jahre von 1995 bis 2004 oder des Solidarpakts II für den gesamtdeutschen Finanzausgleich für die Jahre von 2005 bis 2019) und überschuldete Länder mit dem Entzug ihrer Autonomie durch den Bund sanktioniert werden können (Art. 37 GG). Dass in der Realität tatsächlich dieser Zielkonflikt die Beziehungen der Gebietskörperschaften prägt, zeigen aktuell die auf der nationalen Ebene immer wieder aufbrechenden Konflikte zwischen finanzstarken und finanzschwachen Ländern im Hinblick auf die Ausgestaltung des (aktiven) Finanzausgleichs (mit Klagen vor dem Bundesverfassungsgericht) und auf der europäischen Ebene die verschiedenen Versuchen zur Lösung der nach wie vor virulenten Schuldenkrise mit ihren Hinwendungen zu einer (erweiterten) Transferunion.

Literaturhinweise:

  • BUNDESMINISTERIUM DER FINANZEN (Hrsg.)(2003), Die Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs – Maßstäbegesetz und Solidarpaktfortführungsgesetz, Schriftenreihe, Bd. 73, Berlin;
  • BUNDESMINISTERIUM DER FINANZEN (Hrsg.)(2011), Bund / Länder – Finanzbeziehungen auf der Grundlage der Finanzverfassung, Berlin;
  • DEUTSCHER BUNDESTAG, BUNDESRAT (Hrsg.)(2010), Die gemeinsame Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder Finanzbeziehungen – Die Beratungen und ihre Ergebnisse, Berlin;
  • HENNEKE, H.-G. (2012), Die Kommunen in der Finanzverfassung des Bundes und der Länder, 5. Aufl., Wiesbaden;
  • JUNKERNHEINRICH, M./ KORIOTH, S./ LENK, T./ SCHELLER, H./ WOISIN, M. (Hrsg.)(2009, 2010, 2011, 2012): Jahrbuch für öffentliche Finanzen – Ausgaben 2009, 2010, 2011 und 2012, Berlin;
  • LAUFER, H./ MÜNCH, U. (2010), Das föderale System der Bundesrepublik Deutschland, 8. Aufl., München 2010;
  • STURM, R. (2010), Föderalismus – Eine Einführung, 2. Aufl., Baden-Baden.
Dietrich Dickertmann

Peter T. Baltes

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