Fiskalföderalismus

Staatliches Handeln besitzt stets auch eine räumliche Dimension. Das betrifft sowohl die Ausgabenseite des öffentlichen Haushalts (primär determiniert durch staatliche Aufgabenprogramme für die Produktion / Bereitstellung öffentlicher Güter) wie auch die Finanzierungsseite des Budgets (vor allem mittels Einnahmen aus der Erhebung von Steuern / Abgaben und aus der Aufnahme öffentlicher Schulden). Die aus der Umsetzung diesbezüglicher Maßnahmen resultierenden räumlichen Wirkungen machen ein theoriegestütztes Gestaltungskonzept notwendig, den Fiskalföderalismus. Dessen Analysegegenstand stellt die Finanzverfassung dar, für die ein „optimaler“ Staatsaufbau hergeleitet werden soll. Mit Hilfe eines solchen Modells lassen sich dann Unterschiede zwischen dem „Soll“ und dem „Ist“ zur Beurteilung hoheitlicher Ordnungen der öffentlichen Finanzwirtschaft aufzeigen, begründen und gegebenenfalls auch zielgerichtete Gestaltungsempfehlungen herleiten.

Bei der Gestaltung des Staatsaufbaus stehen insbesondere folgende Ziele im Vordergrund der Betrachtung: Auf der Einnahmenseite geht es um die Steuergerechtigkeit, um eine hinreichende Finanzierung der öffentlichen Haushalte durch eine angemessene Verstetigung der Einnahmengrundlagen, deren Disziplinierung durch Steuerwettbewerb, und um die Lenkung / Milderung regionaler Disparitäten und Externalitäten. Auf der Ausgabenseite stehen die bedarfsgerechte und effiziente Erbringung öffentlicher Leistungen und erneut die Angleichung im Sinne der Einheitlichkeit / Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse im Fokus der Vorgaben.

Der Fiskalföderalismus lässt sich sodann durch zwei miteinander verbundene Teilbereiche strukturieren: Der erste Abschnitt beschäftigt sich mit der Verteilung staatlicher Aufgaben und der zugehörigen Ausgaben (auch in Abhängigkeit von den jeweiligen Ausgabenintensitäten einzelner Leistungsangebote) zwischen den Gebietskörperschaften („passiver Finanzausgleich“). Der zweite Abschnitt untersucht die Ausgestaltung der dazugehörenden Finanzierung auf der Grundlage hoheitlicher Abgaben – insbesondere von Steuern („aktiver Finanzausgleich“). Naturgemäß bleiben selbst die Einnahmen aus der öffentlichen Verschuldung davon nicht unberührt.

In einem weiteren Strukturierungsschritt ist eine Differenzierung zwischen einem vertikalen sowie einem horizontalen Finanzausgleich vorzunehmen: Der erstgenannten Finanzausgleich bezieht sich auf Regelungen zwischen den einzelnen Ebenen der Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinden); der letztgenannte Finanzausgleich betrifft Regelungen für das Verhältnis der jeweiligen Einheiten auf einer gebietskörperschaftlichen Ebene (zwischen den Ländern oder zwischen einzelnen Gemeinden). Ergänzend dazu gibt es einen kommunalen Finanzausgleich seitens der einzelnen Bundesländer, welcher dazu beitragen soll, die Finanzausstattung der Gemeinden aufeinander abzustimmen (vertikaler Finanzausgleich mit horizontalem Effekt).

Neben diesen offenkundig gestalteten Beziehungen beim Finanzausgleich existiert noch ein „heimlicher / versteckter“ Finanzausgleich, bei dem öffentliche Leistungen mit gezielten regionalen oder lokalen Schwerpunktsetzungen zum Einsatz gelangen (z. B. im Rahmen der öffentlichen Auftragsvergabe, der Ansiedlung öffentlicher Einrichtungen oder der Subventionsgewährung).

Die Zuweisung staatlicher Aufgaben steht stets im Spannungsfeld zwischen solchen Kräften, die einerseits eine zentrale Lösung (über den Bund oder auch über die Europäische Union) begründen, und denjenigen Einflussfaktoren, welche andererseits eine dezentrale Erfüllung (über die Länder oder über die Kommunen) begünstigen: So wird eine Leistung zentral durch den Bund dann erforderlich, wenn es um solche öffentlichen Güter (z. B. um die „Verteidigung / Äußere Sicherheit“ oder auch um die „Innere Sicherheit“ – Bekämpfung von Terrorismus / von gewalttätigem, politischen Rechts- und Links-Extremismus, von Organisierter Kriminalität) geht, deren Wirkungskreise sich auf das gesamte Staatsgebiet erstrecken. Des weiteren lassen sich über eine zentrale Aufgabenerfüllung kostspielige Doppelstrukturen für die staatliche Verwaltung vermeiden – was wiederum die Einheitlichkeit / Gleichwertigkeit der Leistungsbereitstellung sowie die Transparenz über das hoheitliche Handeln absichert. Dem gegenüber ermöglicht eine dezentral angelegte Aufgabenverteilung kaum den „Blick fürs Ganze“; dies gilt um sehr mehr für solche Fälle, bei denen die dezentralen Ebenen kaum über die erforderlichen Eingriffs- und Finanzierungsinstrumente verfügen( z. B. bei Fragen der Stabilisierungs- oder der Verteilungspolitik).

Eine Aufgabenerfüllung dezentral durch nachgeordnete Gebietskörperschaften besitzt demgegenüber Vorteile, wenn sich einzelne Regionen durch Bedarfsunterschiede und demzufolge durch abweichende Zielvorstellungen voneinander unterscheiden: Eine Leistungsbereitstellung vor Ort kann auf solche Divergenzen oftmals flexibel und treffsicher reagieren („Vermeidung von Fremdbestimmung“). Dies erleichtert die Nachvollziehbarkeit der getroffenen Entscheidungen durch den Bürger (Gewinn an Bürgernähe), der vor allem über einen lokal geprägten Informationsstand verfügt („Blick aufs und fürs Detail“). Dezentral angelegte Verwaltungsstrukturen senken zudem wechselseitig die Kosten (insbesondere jene der Kommunikation) für den einzelnen Bürger beim Umgang mit staatlichen Stellen. Schließlich eröffnet ein solches Konzept die Aussicht, das Verhältnis der Gebietskörperschaften untereinander auch über den Wettbewerbsgedanken zu definieren und zu gestalten (Wettbewerbsföderalismus). Vergleichbar mit dem Effizienzeffekt auf Märkten wird vermutet, dass ein derartiger Konkurrenzdruck die jeweiligen Hoheitsträger dazu anhält, ihr Angebot bei den jeweiligen öffentlichen Leistungen an den Wünschen der Bürger – unter Abwägung der Kosten und Nutzen von einzelnen Maßnahmen – auszurichten: Geschähe dies nicht, könnten die privaten Wirtschaftssubjekte bei unterstellter Mobilität im Einzelfall in andere Gebietskörperschaften abwandern („Abstimmung mit den Füßen“).

Als Übergang von der theoretischen Betrachtung zum praktischen Vollzug sei angemerkt, dass die benannten Wirkungsgefüge zwar Orientierungen für die Ansiedlung von einzelnen staatlichen Aufgaben bei den verschiedenen Gebietskörperschaften vermitteln können. Tatsächlich wird jedoch von solchen Empfehlungen oftmals abgewichen – beispielsweise infolge historisch angelegter Entwicklungen bei der jeweiligen staatlichen Ebene sowie aufgrund der Notwendigkeit, sich auf eine noch überschaubare Zahl an föderalen Einheiten zu beschränken.

Zwar scheint gemäß Art. 30 Grundgesetz (GG) der Schwerpunkt für die Zuweisung von Entscheidungskompetenzen bei den Ländern zu liegen. Demgegenüber werden dem Bund als ausschließliche Gesetzgebungsbereiche insbesondere die „auswärtigen Angelegenheiten“, die „Verteidigung“ sowie das „Währungswesen“ zugewiesen (Art. 71, 73, 87a, 88 GG). In der Realität aber hat der Bund eine beherrschende Position gewonnen, da er über die konkurrierende Gesetzgebung einen umfassenden Aufgabenkatalog an sich gezogen hat – z. B. in den Bereichen des Rechtswesens oder der Fürsorge (Art. 72, 74 GG). Konsequenterweise bleiben den Ländern als originäre Tätigkeitsfelder überwiegend die „Innere Sicherheit“ sowie vor allem das Bildungs- und Kultuswesen vorbehalten.

Als Instrument zur besseren Ausbalancierung dieser Schieflage wird den Ländern aber eine Mitwirkungsmöglichkeit bei einer Vielzahl von Bundesgesetzen über den Bundesrat eingeräumt. Die Durchführungskompetenz ist überdies zu weiten Teilen den Ländern zugeordnet (Art. 83 GG und Art. 84 GG) – auch im Bezug auf die meisten Bundesbelange, welche häufig dann in Form der Auftragsverwaltung für den Bund (Art. 85 GG) von den Ländern durchgeführt werden. Der Bund beschränkt sich auf eigene Behörden beispielsweise im Bereich der Bundesfinanzverwaltung (Art. 86, 108 GG).

Jenseits dessen gibt es Aufgabenfelder, bei denen sich regionale und nationale Interessen vermischen, was eine übergreifende Aufgabenerfüllung durch die Gebietskörperschaften nahe legt: So kooperieren Bund und Länder im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a bis e GG), welche sich beispielsweise mit der Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (Art. 91a GG) sowie mit dem Zusammenwirken in den Bereichen der Bildung, der Wissenschaft und Forschung (Art. 91b GG) befassen.

Die Ausgestaltung der Finanzierungsseite (Art. 104a Abs.3 GG und Art. 104 b GG ) soll vor allem das Leistungsvermögen und die Lebensfähigkeit der betreffenden föderalen Gliederung gewährleisten. Hinzu treten politische Ziele wie das im Grundgesetz verankerte Streben nach gleichwertigen bzw. einheitlichen Lebensverhältnissen (Art. 72 Abs. 2, Art. 106 Abs. 3 GG). Schließlich ist bei der Ausgestaltung des Finanzierungssystems zu beachten, dass die Bereitstellung von öffentlichen Leistungen vielfach mit überregionalen Ausstrahlungseffekten einhergeht: Beispielsweise ist damit zu rechnen, dass die Bewohner eines Landkreises subventionierte kulturelle Einrichtungen einer Stadt als Oberzentrum nutzen – weil der Aufbau und Unterhalt derartiger Einrichtungen in ihrer eigenen Region insbesondere aus Kostengründen scheitern. Für eine solche Mehrbelastung ist dann das Oberzentrum finanziell zu entschädigen. Ansonsten würde es Art und den Umfang seiner Aufgabenerfüllung ohne Berücksichtigung dieser regionalen Leistungsgewährung festlegen, also die Nachfrage aus dem Umland kaum einplanen.

Zusammengenommen erfordern jene Leitlinien einen Balanceakt zwischen der Befähigung zum autonomen Handeln einzelner Gebietskörperschaften einerseits sowie der Berücksichtigung von föderalen Leistungs- und Wirkungszusammenhängen andererseits: Die Ziele, die Verbindung zwischen den Bürgern / den Steuerzahlern und der jeweiligen Gebietskörperschaft(Konnexitätsprinzip) zu bewahren und gleichzeitig den Wettbewerb zwischen den Gebietskörperschaften über eine „Belohnungsfunktion“ für erfolgreiches Wirtschaften zu stärken, sind am ehesten zu verwirklichen, wenn die einzelnen Gebietskörperschaften mit der Ertragskompetenz über jeweils unabhängige Einnahmequellen auf der Grundlage des Trennsystems ausgestattet werden.

Jedoch bringt Letzteres mehrere gewichtige Nachteile mit sich: So besteht die Gefahr einer (intransparenten) mehrfachen Belastung der Bürger und eines erheblichen Verwaltungsaufwands. Überdies ist zweifelhaft, ob damit eine angemessene Finanzausstattung der Gebietskörperschaften gewährleistet werden kann: Zum einen verfügen die dezentralen Einheiten aufgrund der regionalen Wohlfahrtsgefälle über unterschiedliche Einnahmenpotenziale. Zum anderen ist staatliches Handeln sowohl auf eine Verstetigung der Einnahmen als auch auf ein Mindestmaß an Flexibilität mit Blick auf die Ausgabenentwicklung angewiesen. Ansonsten würden – beispielsweise aufgrund der Konjunkturempfindlichkeit vieler Steuern – nachhaltige Finanzierungsrisiken entstehen. Unter diesen Aspekten ist die Verteilung der Steuern durch Zuweisungen dem schon erwähnten Trennsystem überlegen. Ein solches Zuweisungssystem bündelt zwar die Ertragskompetenz bei einer Gebietskörperschaft; an dem daraus resultierenden Steueraufkommen werden dann aber die übrigen Körperschaften in Form von Zuweisungen beteiligt.

Der Finanzausgleich in Deutschland gemäß des bereits erwähnten Art. 104a ff. GG stellt ein Mischsystem dar, das sowohl Elemente des Trenn- als auch des Zuweisungssystems aufweist. So wird beispielgebend der Solidaritätszuschlag oder die Mineralölsteuer dem Bund, die Erbschaftssteuer den Ländern und die Gewerbesteuer den Gemeinden als originäre Einnahmequellen zugeordnet. Demgegenüber werden die aufkommensstarken Einkommen- und Umsatzsteuer als Gemeinschaftssteuern gehandhabt, deren Aufkommen unter den Gebietskörperschaften nach spezifischen Prozentsätzen verteilt werden.

Zum Ausgleich der heterogenen Einnahmenstruktur der Länder und zur Anpassung ihres jeweiligen Finanzbedarfs werden die ländereigenen Einnahmen nach einem bestimmten Schlüssel zur horizontalen Umverteilung verwandt (Länderfinanzausgleich). Die dazugehörenden Maßnahmen stellen mit Hilfe eines höchst kompliziert angelegten Tarifsystems (mit der Deckungsquotenberechnung gemäß Art. 106 Abs. 3 und 4 GG) sicher, dass die finanzschwachen Länder auf ein vergleichbares Niveau des Länderdurchschnitts bei der Finanzkraft angehoben werden.

Zusätzlich stellt der Bund noch Bundesergänzungszuweisungen mit unterschiedlichen Ausprägungen bereit, welche den benachteiligten Ländern zur „Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs“ oder zur Entlastung aufgrund besonderer Umstände gewährt werden (Art. 107 Abs. 2 GG). Die Regelungen des Länderfinanzausgleichs sind in der Vergangenheit nahezu durchgängig insbesondere aufgrund ihrer nivellierenden Wirkung für das Verhältnis der Länder untereinander – und somit wegen der fehlenden Beachtung des Wettbewerbsgedankens – kritisiert worden.

Nicht zuletzt deswegen hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 11. November 1999 das Verfahren zur Bestimmung der Finanzkraft sowie die Ausgestaltung der Bundesergänzungszuweisungen als verfassungswidrig gekennzeichnet. Der aus diesem Urteil resultierende Reformbedarf sollte durch das Maßstäbegesetz vom 9. September 2001 in Verbindung mit dem Solidarpaktfortführungsgesetz vom 20. Dezember 2001 erfüllt werden. Ob die darauf aufbauenden Regelungen, welche auch Sonderleistungen des Bundes für die ostdeutschen Länder im beträchtlichen Umfang bis zum Jahr 2019 umschließen, für den derzeit praktizierten Finanzausgleich jedoch mit dem Urteil in Übereinstimmung zu bringen sind, ist nach wie vor umstritten. Das gilt auch weiterhin, denn die Sachlage ist keineswegs überschaubarer geworden: Zum einen ist auf neuerliche Reformmaßnahmen im Sinne der Föderalismusreform I mit einer vorwiegend veränderten Zuordnung von Kompetenzen zwischen dem Bund und den Ländern auf der Grundlage eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 sowie des Föderalismusreform-Begleitgesetzes vom 5. September 2006 zu verweisen und zum anderen auf die Föderalismusreform II mit Neuregelungen der staatlichen Finanzbeziehungen auf der Grundlage des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 29. Juli 2009 (Art. 109 und Art 115 GG Schuldenbremse) unter Einbeziehung des Gesetzes zur Gewährung von Konsolidierungshilfen (Konsolidierungshilfengesetz) vom 10. August 2009 und des Gesetzes zur Errichtung eines Stabilitätsrates und zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen (Stabilitätsratsgesetz) vom 10. August 2009. Ein neuerlicher Streit (Klage einiger Bundesländer) vor dem Bundesverfassungsgericht in dieser Sache zeichnet sich folglich ab.

Anzumerken bleibt, dass derartige Grundsatzfragen in zunehmendem Maße auch auf der Ebene der Europäischen Union (als Staatenbund oder Bundesstaat?) mit einem wachsenden EU-Haushalt (Tendenz zur Zentralisierung?) diskutiert werden und einer weiterführenden Lösung zuzuführen sind. Damit werden notwendige Regulierungen für eine offenbar angestrebte (jedoch institutionell nur schwerlich einzurichtende) Fiskalunion ebenso wie für die längst existierende (allerdings offiziell bisher nicht spezifizierte) Transferunion zur Sprache gebracht.

Literaturhinweise:

  • BUNDESMINISTERIUM DER FINANZEN (o. J.), Die Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs – Maßstäbegesetz und Solidarpaktfortführungsgesetz, Bonn (Band 73 der Schriftenreihe des BMF);
  • BUNDESMINISTERIUM DER FINANZEN (2006), Die Föderalismusreform, in: Monatsbericht des BMF, H. 8 / 2006, S. 81 ff.;
  • BUNDESMINISTERIUM DER FINANZEN (2011), Bund / Länder-Finanzbeziehungen auf der Grundlage der geltenden Finanzverfassung – Ausgabe 2011, Berlin;
  • BUNDESMINISTERIUM DER FINANZEN (2012), Finanzbericht 2013 – Stand und voraussichtliche Entwicklungen der Finanzwirtschaft im gesamtwirtschaftlichen Zusammenhang, Berlin (dort vor allem das Kapitel „5. Finanzbeziehungen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden“ mit aktuellen Daten);
  • DEUTSCHER BUNDESTAG / BUNDESRAT (Hrsg.)(2010), Die gemeinsame Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen – Die Beratungen und ihre Ergebnisse, Berlin (Dokumentation zur Arbeit der zweiten Föderalismuskommission);
  • JUNKERNHEINRICH, M. / KORIOTH, S. / LENK, T. / SCHELLER, H. / WOISIN, M. (Hrsg.) (2012), Jahrbuch öffentliche Finanzen 2012, Berlin (sowie die vorhergehenden Bände für die Jahre 2009 bis 2011);
  • OATES, W. E. (1972), Fiscal Federalism, New York;
  • ZIMMERMANN, H. / HENKE, K.-D. / BROER, M. (2012), Finanzwissenschaft – Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft, 11. Aufl., München.
Dietrich Dickertmann

Peter T. Baltes