Freie Wohlfahrtspflege

Die Freie Wohlfahrtspflege (FW) umfasst die Gesamtheit aller freigemeinnützigen Einrichtungsträger, hier: speziell diejenigen, die in den sechs Wohlfahrtsverbänden organisiert sind.

Strukturmerkmale

Merkmal ist eine nicht erwerbswirtschaftliche, auf Gewinnerzielung ausgerichtete sachzielbezogene Tätigkeit im Sektor der sozialen Dienstleistungen (Nonprofit-Organisation). Das Sachziel, nicht ein formales Gewinnstreben steht im Vordergrund.

Die Organisation beruht auf einem freiwilligen Zusammenschluss ihrer Mitglieder (keine Pflichtmitgliedschaft). Die Freiwilligkeit umfasst darüber hinaus in einem gewissen Umfang die unentgeltliche Zuführung von Ressourcen (Geld-, Sach-, Arbeitsspende). Die auf freier Initiative beruhende, über den Bereich von Familie / Nachbarschaft hinausreichende Hilfeleistung betont das Wahlrecht des Hilfesuchenden einerseits und das bürgerliche Recht auf Helfen andererseits (Subsidiarität). Die FW ist in privatrechtlicher Form organisiert und zeichnet sich durch eine Vielfalt an Wertorientierungen aus. Wesentliche Funktionen bestehen in der Förderung und Bündelung privater Hilfeleistungen (Spende, ehrenamtliche Tätigkeit) und einer Sozialanwaltschaft für die Bedürftigen.

Die sechs Wohlfahrtsverbände haben auf Landes- und Bundesebene Spitzenorganisationen gebildet, die sich wiederum zu verbandsübergreifenden Dachvereinigungen zusammengeschlossen haben. Ihre Aufgaben liegen im fachlichen Erfahrungsaustausch, der fachpolitischen Meinungsbildung und der politischen Außenvertretung. Die Mitgliedsorganisationen sind im Sozialleistungssektor tätig, der eine Vielzahl sozialer Dienstleistungen umfasst. Unmündigkeit, Informationsasymmetrien, rudimentäre Präferenzen sowie das sozialhilferechtliche Dreiecksverhältnis (Sozialhilfeträger stellt bereit und finanziert, Wohlfahrtseinrichtung produziert, Hilfebedürftiger empfängt) lassen Dritte in diesem Dienstleistungssegment häufig über die Angemessenheit und Nachfrage von Leistungen entscheiden (Kindergärten, Jugendheime, Pflege von Alten und Behinderten etc.). Treuhänderische Verwalter übernehmen idealtypisch eine Art Anwaltschaft für die Betroffenen, um abseits von Gewinninteressen die Entscheidungen für diese Personen zu übernehmen oder aber helfend zu lenken. Wie die systematische Misshandlung von Jugendlichen in kirchlichen Heimen bis in die 70er Jahre zeigt, stellt diese Voraussetzung keinen Garanten zur Erfüllung dieses Anspruches dar.

Die FW verfügt über Strukturen, die ein opportunistisches Verhalten unwahrscheinlicher machen und somit Vertrauen schaffen. Dieses Vertrauen betrifft zum einen den Hilfeempfänger (Nachfrager), der die Qualität der Dienstleistung nur schwer überprüfen kann, zum anderen die Kostenträger und Spender, die die Organisation finanzieren und eine der Verwendungsvorgabe entsprechende Verausgabung der Mittel sicherstellen möchten. Die Strukturelemente finden sich in einem festen Gehalt der Manager, der Nicht-Gewinnverteilungs-Regel, der Dominanz des Sachziels und der Wertorientierung der Organisation. Die Anwendung der Regel verlangt jedoch keineswegs einen ausgeglichenen Jahresabschluss, sondern lediglich eine dem festgeschriebenen gemeinnützigen Zweck entsprechende interne Verwendung des Gewinns. Allerdings sind, wie spektakuläre Einzelfälle immer wieder belegen, mit dieser Norm verschiedene Gefahren verbunden. Hierzu zählen die Verfolgung organisationsinterner Ziele sowie generell Unwirtschaftlichkeiten. Sollte der Wettbewerb im Rahmen korporatistischer Strukturen behindert sein, können sich diese Phänomene zum Systemdefekt ausweiten. Ein zentrales Problem im Rahmen der treuhänderischen Aufgabe stellt darüber hinaus die Überschneidung von Produzenten- und Anwaltfunktion dar.

Als konstitutives Merkmal der FW gilt die steuerliche Gemeinnützigkeit (§§ 51-68 AO). Daraus sich ergebende Einschränkungen betreffen eine satzungsmäßige Mittelverwendung und die Angemessenheit von Vergütungen. Vergünstigungen gegenüber privat-gewerblichen Anbietern zeigen sich in einer Befreiung von der Körperschafts- und Gewerbesteuer sowie in einer Ermäßigung bzw. Befreiung von der Mehrwertsteuer. Die Gemeinnützigkeit ist eine wichtige Voraussetzung, die den Zugang zum staatlichen Versorgungssystem sowie weitere Privilegien in vielen Fällen erst erschließt.

Organisation, Aufgaben und Finanzierung

Die Trägergruppen der FW umfassen die wohlfahrtsverbandlich organisierten Träger der FW, die Träger der verfassten Kirche und sonstige Gemeinschaften, die den Verbänden korporativ angeschlossenen Selbsthilfe- und Helfergruppen sowie freie Selbsthilfe- und Helfergruppen. Zu den sechs Spitzenverbänden der FW zählen:

  • die Arbeiterwohlfahrt e.V. (AWO),
  • der Deutsche Caritasverband e.V. (DC),
  • das Diakonische Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland e.V. (DW),
  • der Deutsche Paritätische Wohlfahrtsverband e.V. (DPWV),
  • das Deutsche Rote Kreuz e.V. (DRK) und
  • die Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland e.V. (ZWSt).
Der DC, das DW und die ZWSt sind die kirchlich-diakonisch geprägten Wohlfahrtsverbände, die durch Einrichtungen der verfassten Kirche ergänzt werden. Die religiöse Weltanschauung bedingt die besondere (verfassungs-)rechtliche Stellung dieser Organisationen, die sich in dem Tendenzschutz sowie arbeitsrechtlichen Sonderstellungen des sog. Dritten Weges zeigt. Die Besonderheit des DPWV besteht in seiner Funktion als Dachorganisation für zahlreiche Selbsthilfe- und Helfergruppen, die zu einer weltanschaulich-diffusen Ausrichtung dieses Verbandes führt.

Neben der horizontalen Aufgliederung nach weltanschaulichen Prägungen und Sozialmilieus kommt es zu einer tiefen vertikalen Gliederung der jeweiligen Verbände von den Spitzenverbänden auf Bundes- und Landesebene hin zu den Verbänden auf Bezirks-, Kreis- und Ortsebene, denen sich die Einrichtungsträger mit ihren Sozialunternehmen als Mitglieder anschließen. Die Mitglieder sind rechtlich selbständig, haben den Status der Gemeinnützigkeit und sind i.d.R. in der Rechtsform des eingetragenen Vereins, der Stiftung oder der Gesellschaft mit beschränkter Haftung organisiert.

Fachverbände, Arbeitsgemeinschaften zu speziellen Problemstellungen und der Zusammenschluss der sechs Wohlfahrtsverbände auf Landes- und Bundesebene zu Dachverbänden der FW dienen der horizontalen Koordination sowie der politischen Interessenvertretung.

Die freigemeinnützigen Einrichtungsträger und die Wohlfahrtsverbände erfüllen vielfältige Funktionen. Neben dem eigenen Angebot sozialer Dienste treten sie als Koordinator von Selbsthilfe- und Helfergruppen auf. Als Intermediär zwischen Staat und Bürger erschließen sie über Spenden und ehrenamtliche Arbeit private Hilfeleistung in erheblichem Umfang. Des Weiteren kommt es zu einer Bündelung privater Hilfeleistung durch die Wohlfahrtsverbände, denen aufgrund eines besseren Problembewusstseins und Sachverstandes Vorteile bei der Bereitstellung sozialer Dienste gegenüber Staat und nicht organisierter privater Hilfe unterstellt werden. Darüber hinaus war die FW in der Vergangenheit Vorreiter im Aufbau neuartiger sozialer Dienste zur Bewältigung menschlicher und sozialer Not. In ihrer Funktion der Sozialanwaltschaft ist sie zugleich Sprachrohr und Interessenvertretung der sozial Bedürftigen gegenüber Staat und Gesellschaft. Schließlich verstehen sich die sechs Wohlfahrtsverbände in ihrem Selbstverständnis als Vertreter weltanschaulicher Grundüberzeugungen.

Gemessen an den Betten bzw. Plätzen stellen die Arbeitsgebiete der Kinder- und Jugendhilfe (55 %) sowie der Alten- (15 %) und Behindertenhilfe (13 %) die Schwerpunkte der FW dar. Darüber hinaus umfassen die Tätigkeitsbereiche die stationäre Krankenbehandlung, Familienhilfe, Einrichtungen und Dienste für Personen in besonderen sozialen Situationen (Arbeitslosenhilfen, Schuldnerberatung, Migrationsbetreuung, Suchthilfen, etc.) sowie Aus-, Fort- und Weiterbildungsstätten für soziale und pflegerische Berufe.

Die Finanzierung der sozialen Dienste der FW ist nicht einheitlich geregelt. Abhängig vom Aufgabenbereich, dem jeweiligen Bundesland und der Finanzkraft des Einrichtungsträgers (Eigenmittelanteil) weichen die jeweiligen Finanzierungsstrukturen einzelner Einrichtungen stark voneinander ab. Hauptfinanzierungsquelle stellen im Regelfall die Leistungsentgelte dar, die die Einrichtungsträger im Rahmen der Kinder- und Jugendhilfe gegenüber den staatlichen Sozialleistungsträgern oder bei den Krankenhaus- und Pflegeleistungen gegenüber den Sozialversicherungen und den privaten Zuzahlern abrechnen. Hinzu kommen staatliche Investitionszuschüsse für den Bau von Einrichtungen. Spenden, Mitgliedsbeiträge, Kirchensteuermittel und Vermögenseinkommen zählen zu den Eigenmitteln der Organisationen. In diesem Zusammenhang ist auch die Arbeit ehrenamtlich Tätiger (bürgerschaftliches Engagement) zu nennen. Schließlich fließen Mittel aus Lotterien sowie Bußgelder in die FW zur Wahrnehmung nicht marktfähiger Aufgaben.

Volkswirtschaftliche Bedeutung der Freien Wohlfahrtspflege

Die FW unterhält 102.393 Einrichtungen und Dienste mit 3,7 Mio. Betten / Plätzen (alle Angaben gemäß Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege e.V. (BAGFW) (2009) beziehen sich auf das Jahr 2008). Hinzuzurechnen sind ca. 35.000 Selbsthilfe- und Helfergruppen, die sich den Verbänden aufgrund organisatorischer Unterstützung und des Zuganges zu Fördermitteln als kooperative Mitglieder angeschlossen haben. Als bedeutender Arbeitgeber beschäftigen die Einrichtungsträger der FW zusammen 1,54 Mio. hauptberufliche Mitarbeiter, davon 833 Tsd. auf Teilzeitbasis. Gemessen an den inländischen Erwerbstätigen macht dies einen Anteil von 4,0 % aus. Daneben sind ca. 1,5-3 Mio. ehrenamtliche Mitarbeiter in der FW tätig.

Mit 520.000 voll- und teilzeit Beschäftigten bei der Caritas und 450.000 bei der Diakonie zählen diese zu den größten nichtstaatlichen Arbeitgebern Deutschlands. Auch der DPWV rechnet mit 150.000 Mitarbeitern zu den größeren Wohlfahrtsverbänden. Mit über 10.000 eigenständigen Organisationen hat dieser Verband dennoch halb so viele Dienstleister wie die Caritas und die Diakonie. Hierin spiegelt sich der Charakter des DPWV als Auffangbecken für Selbsthilfe- und Helfergruppen wider. Zu den vergleichsweise kleineren Verbänden rechnen die AWO sowie das DRK. Die Zentralwohlfahrtsstelle der Juden ist demgegenüber als Anbieter sozialer Dienste quantitativ unbedeutend.

Der Markt für soziale Dienste ist ein Wachstumsmarkt. Die Steigerung des Bedarfs ist auf folgende Faktoren zurückzuführen:

  • Anstieg der Lebenserwartung und steigender Pflegebedarf bei älteren Menschen;
  • Anstieg der Zahl der Kinder und Jugendlichen, deren Eltern durch Alleinerziehung / Berufstätigkeit die Unterstützung bei der Erziehung und Betreuung in Anspruch nehmen;
  • Anstieg der Zahl der gefährdeten Jugendlichen;
  • steigendes Gesundheitsbewusstsein;
  • steigender Beratungsbedarf durch Vereinzelung und eine mangelnde familiäre Problembewältigung;
  • Professionalisierungstrend contra Laienhilfe.
Darüber hinaus sind durch neue gesetzliche Anspruchsgrundlagen (Pflege, Kindergartenplatz) neue Finanzierungsquellen geschaffen worden, die einen Anstieg der Nachfrage bewirkt haben.

Nimmt man als Basis das Jahr 1970, so ist die Zahl der Einrichtungen bis 2008 um 95 %, die Anzahl der Betten / Plätze um 71 % und die Zahl der hauptamtlich Beschäftigten um 300 % angestiegen. Die Einrichtungen sind somit relativ kleiner geworden, und die Betreuungsintensität wurde auch unter der Berücksichtigung von Teilzeitbeschäftigten gesteigert. Die Zahl der Selbsthilfegruppen erhöhte sich um 254 %. Gegenüber 2000 ist die Zahl der Einrichtungen um 9 % und die der Betten / Plätze-Kapazität um 13 % gewachsen. Die Zahl der Beschäftigten hat sich um 32 % erhöht, was insbesondere auf den Anstieg der Teilzeitkräfte zurückzuführen ist.

Die volkswirtschaftliche Bedeutung der FW bemisst sich vornehmlich an ihrem Beitrag zur volkswirtschaftlichen Wertschöpfung. Bezogen auf die Wertschöpfung aus unselbständiger Arbeit entspricht ihr Anteil 2,6 - 4,3 % bzw. 1,8 - 3,0 % gemessen am gesamten Volkseinkommen. Da einbehaltene Gewinne, Einkünfte aus Kapitalvermögen, Vermietung und Verpachtung zwar in nicht unerheblichem Umfang entstehen dürften, diese jedoch schwer zu ermitteln sind, wird der Anteil am Volkseinkommen unterschätzt. Die volkswirtschaftliche Leistung der FW hätte außerdem die Wertschöpfung der ca. 1,5-3 Mio. Ehrenamtlichen zu berücksichtigen. Eine Bewertung der Freiwilligenarbeit nach dem Ersatzpersonenkonzept ergibt als grobe Richtgröße einen Wert von 11 Mrd. €.

Das Spendenaufkommen für human-karitative Zwecke wird auf 3-5 Mrd. € jährlich geschätzt. Rechnet man das Freiwilligen-Engagement der Arbeits- und Geldspende zusammen, ergibt sich eine Summe von ca. 15 Mrd. € jährlich. Gemessen an den Ausgaben für Sozialhilfe in Höhe von 23,2 Mrd. € (2008) entspricht dies einem Anteil von 65 %. Die FW trägt damit in erheblichem Umfang zur finanziellen Entlastung des Staates bei.

Als Marktführer beim Angebot sozialer Dienstleistungen dominiert die FW gegenüber öffentlichen und privaten Unternehmen in vielen Teilbereichen. Sie bieten 36 % aller Krankenbetten, 55 % aller Pflegeheime, 38 % der ambulanten Pflegedienste und 80 % der Behindertenplätze an. In der Kinder- und Jugendhilfe entfallen 62 % aller Plätze in Tageseinrichtungen und 75 % aller Einrichtungen (ohne Tageseinrichtungen) auf die FW. Im Rettungsdienst vereinigen das Deutsche Rote Kreuz, der Arbeiter-Samariter-Bund, die Johanniter-Unfall-Hilfe und der Malteser-Hilfsdienst etwa 75 % der Marktanteile.

Wettbewerbliche Herausforderungen

Angefangen mit der Deregulierungsdebatte der 80er Jahre, einer zunehmenden Knappheit öffentlicher Kassen und dem Aufkommen privat-gewerblicher Anbieter im Bereich der sozialen Dienste hat in den 90er Jahren eine Diskussion um das ehemals gesetzlich gefestigte Vorrangprinzip der FW aufkommen lassen. Insbesondere die Einführung der Sozialen Pflegeversichung wurde von Vertretern des Wettbewerbs als Meilenstein in Richtung einer diskriminierungsfreien Marktversorgung gesehen. Zum einen wurde hier jegliche Vorrangstellung freigemeinnütziger Anbieter zumindest formal beseitigt, zum anderen konnte der Klient durch die Wahl der Geldleistung frei über die Versorgungsressourcen verfügen. Mit unterschiedlicher Intensität wurden weitere Sozialgesetze (Sozialhilfe, Kinder- und Jugendhilfe, Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen) einem marktwirtschaftlich-wettbewerblichen Ordnungsrahmen angepasst. Seitens der Gegner werden diese Reformen als eine versorgungsverschlechternde ‚Ökonomisierung sozialer Arbeit’ gewertet. Nicht generalisierbar, aber d ennoch zumindest in Teilbereichen zu beobachten, führt die mit dem Kostensenkungsdruck der Kommunen einhergehende wettbewerbliche Versorgung neben dem Abbau von Unwirtschaftlichkeiten auch zu Qualitätsverschlechterungen.

In verschieden Bereichen der Kinderbetreuung (Kita-Card) sowie der Pflege- und Behindertenhilfe (Geldleistung, personenbezogenes Budget) wurde das Abhängigkeitsverhältnis des sozialhilferechtlichen Dreiecks zugunsten eines privatvertraglichen-marktwirtschaftlichen Versorgungssystems aufgelöst. Dem im Sozialgesetzbuch (§ 1 SGB IX; § 2 SGB XI) verschiedentlich benannten Selbstbestimmungsrecht wird damit entsprochen.

Sonderstellung der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI)

Unternehmen der FW sind auch in anderen EU-Staaten verbreitet, so z.B. in Frankreich und England. Gemeinsam sind diesen Unternehmen das pädagogische, medizinische und pflegerische Tätigkeitsspektrum, die nicht öffentliche Trägerschaft sowie das Verbot, erzielte Gewinne an die Eigentümer auszuschütten. Teilweise erhebliche Unterschiede bestehen in der Einflussnahme der gemeinnützigen Träger auf die Versorgungsstrukturen bzw. umgekehrt in der staatlichen Abhängigkeit dieser Einrichtungen. Das neokorporatistische System der Bundesrepublik nimmt hier genauso eine Sonderstellung ein wie der damit verknüpfte bedingte Vorrang freigemeinnütziger Träger. Abweichungen ergeben sich auch aus den verschiedenen Zentralitätsgraden bei den Entgelt- bzw. Budgetaushandlungen sowie aus den nach Art und Umfang unterschiedlichen Steuervergünstigungen.

Schon frühzeitig haben die deutschen Wohlfahrtsverbände die Gefährdung ihrer Sonderstellung im EU-Binnenmarkt erkannt, so dass auf Druck der deutschen Regierung ein Zusatz zum Maastrichter Vertrag beschlossen wurde, der die Bedeutung der Wohlfahrtsverbände hervorhebt (Erklärung zur Zusammenarbeit mit den Wohlfahrtsverbänden). Zur Wahrung ihrer Interessen sind die Verbände sowie die BAGFW mit eigenen Büros in Brüssel vertreten. Darüber hinaus ist die BAGFW Mitglied des Wirtschafts- und Sozialausschusses der EU. Als Euroforum wurde 1994 der European Round Table of Charitable Social Welfare Associations (ET Welfare) gegründet, dem einzelstaatliche Zusammenschlüsse aus 14 Mitgliedstaaten sowie europäische Vereinigungen angehören.

Während die Daseinsvorsorge nationalen Charakter besitzt, gelten die Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) als gemeinschaftsrechtlicher Begriff. Neben politischen Interessen der Machtverteilung stehen hinter dieser Unterscheidung zwei Denkschulen: zum einen die Vorstellung von der Notwendigkeit einer nationalstaatlichen Aufgabenregulierung, zum anderen die Überzeugung von der Vorteilhaftigkeit einer EU-wettbewerblichen Marktkoordination.

Die Einfügung des Art. 14 AEUV in den Lissabon-Vertrag stellt den Versuch dar, eine praktische Konkordanz zwischen den durch das Prinzip des freien Wettbewerbs geschützten Grundfreiheiten der wirtschaftlichen Betätigung einerseits und den Interessen der Mitgliedstaaten an eigenen, dem Wettbewerb entzogenen Wegen andererseits herzustellen. Art. 14 AEUV ist darüber hinaus von besonderer Bedeutung, da er sich ausdrücklich auf die DAWI bezieht, also auf Dienste, die wirtschaftliche Leistungen darstellen und prinzipiell marktfähig sind. Von daher besteht ein Anknüpfungspunkt zu Art. 106 Abs. 2 EGV, der für diese Dienste unter bestimmten Voraussetzungen die Möglichkeit zu wettbewerbsbeschränkenden (nationalen) Ausnahmeregelungen eröffnet. Da Art. 14 AEUV keinerlei Beschränkungen auf bestimmte Politikbereiche vornimmt und auch sonst keine abschließende Nennung der DAWI vorgenommen wird, handelt es sich zudem um ein dynamisches Konzept, welches auch zukünftig durch die ständige Rechtsprechung des EuGH sowie durch Äußerungen der Kommission fortentwickelt werden dürfte.

Literaturhinweise

  • Boeßenecker, K.-H. (2005), Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege, Weinheim und München;
  • Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege e.V. (2009), Gesamtstatistik 2008, Berlin;
  • Hildemann, Klaus D. (2004) (Hrsg.), Die Freie Wohlfahrtspflege, Leipzig;
  • Meyer, D. (1999), Wettbewerbliche Neuorientierung der Freien Wohlfahrtspflege, Berlin;
  • Rock, J. (2010), Wohlfahrt im Wettbewerb, Hamburg.
Dirk Meyer