Geldordnung

Die Geldordnung oder Geldverfassung umfasst die grundlegenden Regeln für die Organisation des Geldwesens eines Landes oder eines Währungsraumes (Europäische Währungsunion – EWU). Volkswirtschaften, in denen Geld als allgemeines Zahlungsmittel und als Wertaufbewahrungsmittel verwendet wird, zeichnen sich gegenüber solchen, in denen kein Geld beim Gütertausch eingeschaltet wird (Naturaltauschwirtschaften), durch eine höhere ökonomische Effizienz und damit eine höhere Wohlfahrt aus. Denn die Verwendung von Geld senkt die beim Gütertausch anfallenden Kosten (Transaktionskosten) und macht damit ein größeres Maß an Arbeitsteilung möglich, was bekanntlich zu mehr Wohlstand führt (Adam Smith).

Die ökonomischen Vorteile des Geldes können jedoch nur dann vollständig realisiert werden, wenn der Geldwert stabil bleibt. Inflation oder gar Hyperinflation bringen sie teilweise oder sogar ganz zum Verschwinden. Eine gute Geldordnung besteht daher aus Regelungen, die sicherstellen, dass der Geldumlauf in einer Volkswirtschaft oder einem Währungsraum so gesteuert wird, dass Preisniveaustabilität gewährleistet ist. Denn ein zu schnelles (langsames) Wachstum der Geldmenge gegenüber dem Wachstum an Gütern und Dienstleistungen (Realwirtschaft) führt zur Inflation (Deflation). Die Gültigkeit dieses Zusammenhangs ist für die lange Frist durch viele Studien theoretisch und empirisch bestätigt worden.

In Metallwährungssystemen der Vergangenheit wurde die Kontrolle der umlaufenden Geldmenge durch die enge Bindung vor allem an so knappe Metalle wie Gold (Goldwährung) oder Silber zu erreichen versucht. In Papierwährungssystemen, wie sie heute existieren, besteht eine solche Bindung nicht mehr. Dies senkt zwar einerseits die Kosten der Geldschaffung und ermöglicht eine Steuerung der Geldmenge nach gesamtwirtschaftlichen Überlegungen, erhöht aber andererseits auch die Gefahr des Missbrauchs durch eine übermäßige Expansion des Geldumlaufs aus politischen Gründen, insbesondere wenn die Zentralbank an Weisungen der Regierung gebunden ist.

Dies wurde in Deutschland durch die Inanspruchnahme der Notenbank zur Kriegsfinanzierung und der nachfolgenden starken Geldentwertung sowohl nach dem Ersten als auch nach dem Zweiten Weltkrieg offenbar. Diese traumatische Erfahrung eines zweimaligen fast totalen Verlustes des gesamten Geldvermögens innerhalb einer Generation führte schließlich zu einer Ausgestaltung der Geldordnung der Bundesrepublik Deutschland, durch die eine Wiederholung verhindert werden sollte. Kernelemente waren:

  1. Gesetzliche Verpflichtung der Deutschen Bundesbank, ihre Geldpolitik vorrangig auf das Ziel Preisniveaustabilität auszurichten;
  2. Unabhängigkeit von Weisungen der Bundesregierung und anderer Institutionen (u. a. auch des Deutschen Bundestages);
  3. Eine Abberufung von Mitgliedern des obersten geldpolitischen Entscheidungsgremiums, des Zentralbankrates, während ihrer Amtszeit ist nicht möglich;
  4. Strenge Begrenzung der Finanzierung öffentlicher Haushaltsdefizite durch die Deutsche Bundesbank.
Diese Geldordnung war der wichtigste Grund für die Tatsache, dass Deutschland eine der weltweit niedrigsten Inflationsraten in der Nachkriegszeit hatte. Sie hat sich in der Praxis nicht zuletzt auch deshalb bewährt, weil die Geldordnung und ihre Institutionen in der Öffentlichkeit eine starke Zustimmung genossen und über ihre Einhaltung stetig gewacht wurde, so dass von einem breiten Stabilitätskonsens in Deutschland gesprochen werden konnte.

Wegen des großen Erfolgs der deutschen Geldordnung kamen die Mütter und Väter des Maastrichter Vertrages überein, sie bei der Schaffung der Europäischen Währungsunion (Europäische Wirtschafts- und Währungsunion) als Modell zu nehmen. Alle zuvor erwähnten Kernelemente finden sich daher auch in der Geldordnung der EWU, z. T. sogar in eindeutigerer und strikterer Form, als das z. B. bei der Zielformulierung und dem Verbot der Finanzierung öffentlicher Haushaltsdefizite für die Bundesbank der Fall ist. Darüber hinaus enthält die Europäische Geldordnung noch viele weitere institutionelle Charakteristika der deutschen Geldordnung, was z. B. an der weitgehend identischen Organisationsstruktur der Europäischen Zentralbank (EZB) deutlich wird (Europäische Geld- und Währungspolitik). So ist das Direktorium, dem der EZB-Präsident, der Vizepräsident und vier weitere Mitglieder angehören, für die Umsetzung der geldpolitischen Beschlüsse zuständig, die vom Europäischen Zentralbankrat getroffen werden. In diesem obersten geldpolitischen Entscheidungsgremium sind neben den Mitgliedern des Direktoriums die Präsidenten der nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten der EWU vertreten.

Mit der weitgehenden Übertragung der deutschen Geldordnung auf die europäische Ebene war bei vielen die Hoffnung verbunden, dass daraus für die EZB auch die strikte Stabilitätsorientierung folgen würde, wie man sie von der Deutschen Bundesbank gewohnt war. Vergleicht man die Entwicklung der Inflationsrate nach Eintritt in die EWU mit der zuvor unter dem Regime der Bundesbank in Deutschland zustande gekommenen, kann man diese Hoffnung zunächst als bestätigt ansehen: die EZB hielt die Geldentwertung auf einem ähnlich niedrigen Niveau wie zuvor die Bundesbank. Kann man somit davon ausgehen, dass die im Maastrichter Vertrag geschaffene, für viele Mitgliedsländer neue Geldordnung von allen Beteiligten inzwischen politisch voll akzeptiert wird, dass insbesondere die Unabhängigkeit, die vorrangige Verpflichtung der EZB auf Preisniveaustabilität, das Verbot der Finanzierung öffentlicher Haushaltsdefizite sowie die Vorschriften des Stabilitäts- und Wachstumspaktes (SWP) von allen zur Gänze respektiert werden und damit ein dauerhafter Stabilitätskonsens in Europa erreicht wurde? Nur dann könnte auch in Zukunft mit niedrigen Inflationsraten gerechnet werden.

Die Erfahrungen seit dem Start der Währungsunion Anfang 1999 und insbesondere nach dem Ausbruch der europäischen Staatsschuldenkrise stützen dies jedoch nicht. Vielmehr hat es immer wieder Vorstöße zur Veränderung der im Maastrichter Vertrag beschlossenen europäischen Geldordnung vor allem von Mitgliedsländern mit vormals abhängiger Zentralbank gegeben. Insbesondere aus Frankreich kamen wiederholt Forderungen nach einem "government economique" mit der Konsequenz einer Einschränkung der Unabhängigkeit und der strikten Preisniveaustabilitätsorientierung der EZB. So haben in den letzten beiden französischen Präsidentschaftswahlkämpfen alle Kandidaten ohne Ausnahme um Zustimmung bei ihren Wählern für genau diese europapolitische Zielsetzung geworben. Trotz massiver Verstöße gegen die Regeln des SWP, durch den auch die Unabhängigkeit der EZB geschützt werden sollte, wurde in keinem Fall eine Sanktion gegen ein Mitgliedsland verhängt. Auf Betreiben Deutschlands und Frankreichs wurde im Gegenteil nach eigenem Fehlverhalten der beiden Länder der Pakt sogar verwässert.

Nach Ausbruch der europäischen Staatsschuldenkrise wurde die europäische Geldordnung de facto signifikant weiter verändert. Durch die Beschlüsse des Europäischen Rates im Mai 2010 zur Errichtung von Rettungsschirmen zunächst für Griechenland und ein paar Tage später für alle EWU-Mitgliedsländer wurde die Nichtbeistandsklausel (no bail out clause) des Art. 104 b Maastrichter Vertrag, jetzt Art. 125 AEUV ausgehebelt. Zudem wurde der Druck der Politik auf die EZB immer weiter erhöht, ihre Geldpolitik zur Bekämpfung der Krise noch expansiver zu gestalten und sogar direkt Staatsanleihen von Krisenländern ohne direkte geldpolitische Zielsetzung aufzukaufen. Sie hat diesem enormen Druck nachgegeben, indem sie den Banken im Offenmarktgeschäft in sehr großem Umfang Liquidität zu immer geringeren Sicherheitsanforderungen zur Verfügung stellte, schließlich sogar auf die ungewöhnlich lange Frist von drei Jahren. Sie tat dies wohlwissend, dass damit die Banken der Krisenländer Staatsanleihen kauften, was wiederum der Finanzierung öffentlicher Haushaltsdefizite diente. Zudem erwarb die EZB selbst in großem Stil Staatsanleihen von Krisenstaaten und übernahm damit die Finanzierung öffentlicher Ausgaben, was ihr aufgrund von Art. 123 AEUV verboten ist. Sie versuchte, dies jedoch mit einer angeblichen Störung des Transmissionsmechanismus der Geldpolitik zu kaschieren.

Wie sehr die Unabhängigkeit der EZB in der Krise schon gelitten hatte, zeigte sich beim Wechsel der Präsidentschaft im Jahre 2011. Weil mit Mario Draghi ein zweiter Italiener neben Lorenzo Bini Smaghi im Direktorium vertreten gewesen wäre (aber kein Franzose), verlangte der französische Präsident Sarkozy gegen alle Regeln ein sofortiges Ausscheiden von Bini Smaghi. Er insistierte solange auf seiner Forderung, bis letzterer schließlich ausschied.

Damit hat die Krise offenbar werden lassen, dass die im Maastrichter Vertrag beschlossene europäische Geldordnung nicht respektiert wurde und ein dauerhafter Stabilitätskonsens in Europa nicht vorhanden ist. Die Länder mit langjähriger Tradition unabhängiger Notenbanken (Deutschland und Niederlande) haben sich bisher nicht durchsetzen können. Die Mehrheiten im europäischen Zentralbankrat sprechen dagegen, dass die Chancen dafür in der Zukunft steigen werden. Der Bruch der Regeln hat die Glaubwürdigkeit des Europäischen Rates und der EZB erheblich beschädigt. Es wird nicht einfach sein, sie wiederherzustellen. Die Verfolgung des Ziels Preisniveaustabilität gerät dadurch in Gefahr.

Literaturhinweise:

  • DUWENDAG, D./ KETTERER, K. H./ KÖSTERS, W./ POHL, R./ SIMMERT, D. B. (1999), Geldtheorie und Geldpolitik in Europa, 5. Aufl., Berlin u. a.;
  • GÖRGENS, E./ RUCKRIEGEL, K./ SEITZ, F. (2008), Europäische Geldpolitik. Theorie, Empirie, Praxis, 5. völlig neu bearb. Aufl., Stuttgart;
  • ISSING, O. (1996), Einführung in die Geldpolitik, 6. Aufl., München.
Wim Kösters