Interessenverbände, Lobby

Interessenverbände gehören zum Erscheinungsbild heutiger Demokratien und sind aus der modernen Industriegesellschaft nicht mehr wegzudenken. In der Wandelhalle des Parlamentes, im britischen Unterhaus, der sog. Lobby, trafen sie sich einst mit Abgeordneten, um über gesetzliche Regelungen und staatliche Eingriffe zu verhandeln (Lobbying). Im 19. Jahrhundert wurde in den USA der Begriff Lobbying in den allgemeinen Sprachgebrauch aufgenommen, später wurde er auch in Europa verwendet.

Unter Interessenverbänden bzw. Lobbyisten versteht man freiwillige Zusammenschlüsse von Personen und Körperschaften, die mit dem Ziel der Beeinflussung legitimer Vertreter der Politik (insbesondere Legislative und Exekutive) gegründet wurden. Die auch als Pressure Groups bezeichneten Verbände wollen Einfluss auf den staatlichen Entscheidungsprozess nehmen, wobei ihre Sonderinteressen hierbei im Vordergrund stehen. Ihre Mitwirkung an der politischen Gestaltung politischer Willensbildung ist nicht über die Verfassung geregelt.

Das Erscheinungsbild der Interessenverbände ist vielfältig und lässt sich grob in die traditionell profitorientierten und die stark an Anzahl zunehmenden, nicht profitorientierten Interessengruppen unterteilen. Die Spanne reicht von den traditionellen Gewerkschaften und Arbeitgeber-, Branchen-, Berufsund Bauernverbänden über Städteverbände und den Bund der Steuerzahler bis hin zu weltanschaulichen, sozial- oder umweltpolitisch orientierten Gruppierungen. In Brüssel gibt es über 6.000 unterschiedliche Interessenvertretungen. Zunehmend ist eine Professionalisierung des Lobbyismus zu beobachten, d. h. PR Agenturen sowie Anwaltsfirmen und Beratungsunternehmen übernehmen den Lobbyismusauftrag und machen sich mit ihrem Know-how unentbehrlich für den politischen Entscheidungs- und Gesetzgebungsprozess.

Wie erklärt sich die Existenz der Interessengruppen? Die Neue Politische Ökonomik (NPÖ) sieht den Politiker als einen Unternehmer, der Wählerstimmen maximiert, die er durch das Angebot an bestimmten politischen Zielsetzungen, z. B. Vergünstigungen wie Transferzahlungen (Sozialbeiträge und staatliche Zuschüsse, Subventionen usw.) für bestimmte Wählergruppen gewinnt. Im Gegenzug erwartet er dafür eine politische Unterstützung (Wiederwahl). Je stärker die Politiker durch diskretionäre Handlungsspielräume in den (wirtschafts-) politischen Status quo eingreifen können, umso mehr können sie ihrer Klientel Wahlgeschenke anbieten und desto größer sind die Wirkungsmöglichkeiten von Interessengruppen. Solche Lobbyisten sind typisch in indirekten Demokratien. Da der einzelne Wähler allein kaum Einfluss auf politische Entscheidungen nehmen kann, ist eine kollektive Vertretung notwendig. Lobbies bewirken für ihre Mitglieder eine Interessenaggregation und -artikulation und eröffnen dabei Möglichkeiten der Partizipation, Kommunikation und Werteallokation. Interessengruppen sind umso stärker, je besser ihre Organisationskraft und je höher ihre Mitgliederzahl ist; eine zu große Mitgliederzahl kann aber auch hinderlich für die Schlagkraft und für die Durchsetzung von Sondervergünstigungen sein. Lobbyisten vertreten somit gemeinsame Interessen, wobei allerdings das Problem des „Trittbrettfahrens“ auftaucht. So erhalten z. B. auch Nicht-Gewerkschaftsmitglieder Tariferhöhungen, ohne Beiträge an die Gewerkschaft zu leisten.

Wodurch wirken Interessengruppen? Interessengruppen bieten Politikern u. a. Finanzhilfen (Spenden), Informationen, Know-how, Politikberatung, Gutachtertätigkeiten, Aufsichtsratsposten sowie gut bezahlte Posten nach Beendigung der politischen Laufbahn an. Sie können Parteien personell „durchsetzen“ und über die Medien Politiker unterstützen oder ihnen schaden. Auch verfügen sie über das Drohpotenzial, bei der nächsten Wahl eine Partei oder einen Abgeordneten nicht mehr zu unterstützen, Unternehmensstandorte zu verlagern usw.

Wie ist die Existenz von Interessengruppen zu bewerten? In großen Gesellschaften ist eine direkte Demokratie schwierig. Über Wahlen werden Repräsentanten gewählt, die verfassungsmäßig politische Entscheidungen zu treffen haben. Durch Interessengruppen ist es nun möglich, den Wählerwillen zu organisieren und Informationen über die Zielvorstellungen der Bevölkerung zu erhalten. Die Existenz von Interessengruppen ist eine effiziente Möglichkeit, die Bedürfnisse der Bevölkerung den Repräsentanten darzulegen. Diesen Vorteilen stehen aber auch Nachteile gegenüber, da die Lobbyisten einen Bedeutungsverlust der Parlamente zugunsten der Exekutive bewirken können und im Kontakt mit der Ministerialbürokratie nur ihre eigenen Sonderinteressen vertreten. So ist es einerseits möglich, dass Minderheiten ausgebeutet werden, die im politischen Prozess nicht das notwendige Stimmengewicht organisieren können, um wahlwirksam ihre Interessen zu vertreten. Andererseits können aber auch Bevölkerungsmehrheiten, die nur schwer oder gar nicht zu organisieren sind, durch schlagkräftige Minderheiten ausgebeutet werden. Die Einflussnahme auf die Wirtschaftspolitik ist deshalb von wirtschaftlichem Interesse, weil hier Einkommensumverteilungen vorgenommen werden. Der Staat kann bestimmten Bevölkerungsgruppen Einkommensvorteile zukommen lassen, die stets zu Lasten der restlichen Bevölkerung gehen. Finanziell starke und gut organisierte Interessengruppen vermögen dann, den Staat zu manipulieren. Man spricht vom Umverteilungsstaat, von rent-seeking und Schacherdemokratie. Der hohe Anteil an Sozialausgaben sowie Subventionstatbeständen und die damit in Verbindung stehende Wachstumsschwäche sind Ausdruck eines zu starken Einflusses von Interessengruppen, die sich den Anpassungen, die ein Wettbewerb erforderlich macht, durch Lobbying entziehen wollen.

Schon der Ordoliberale Walter Eucken warnte vor zu starkem Einfluss der Interessengruppen und stellte in seinen staatspolitischen Grundsätzen der Wirtschaftspolitik das Prinzip der Begrenzung der Macht von Interessengruppen auf, da Lobbyisten durchaus in der Lage sein können, ihre Wünsche gegen die Mehrheit der Bevölkerung und auf deren Kosten durchzusetzen. Die mit geringerer Macht ausgestattete Mehrheit der Gesellschaft, das Gemeinwohl einer Gesellschaft, muss vor schädlichen Einflüssen durch Interessengruppen geschützt werden. Solange der Staat sich als Ordnungsinstanz verstand, war der Einfluss der Interessengruppen gering. Der Übergang zum „Sozialstaat“ führte zu einer „Politisierung der Ökonomie“ und diese zu einer „Ökonomisierung der Politik“. „Der liberal-demokratische Staat, der angetreten war, Kraft der Stärke des Gesetzes das Gesetz der Stärke außer Kraft zu setzen, wird zunehmend gezwungen, die Stärke des Gesetzes in den Dienst des Gesetzes der Stärke zu stellen.“ (Kirsch, S. 108).

Wie kann sich die Gesellschaft vor dem schädlichen Einfluss der Lobbyisten schützen? Auf der einen Seite wird Transparenz der Lobbyistentätigkeit gefordert, wie es beispielsweise in den USA üblich ist, wo die Interessengruppen sich registrieren lassen müssen. Die „Öffentliche Liste über die Registrierung von Verbänden und deren Vertretern“ (Lobbyliste) des Deutschen Bundestages enthält dagegen nur diejenigen Verbände, die sich dort gemeldet haben, um offiziellen Zugang zum Parlament, zur Regierung und zu deren Anhörungen zu bekommen.

Da der weite Handlungsspielraum der Politik die Ursache für erfolgreichen Lobbyismus ist, müsste ebendieser Handlungsspielraum begrenzt werden. Dies wäre etwa dadurch möglich, dass Gesetze, die bestimmte Bevölkerungsgruppen bevorzugen, nur eine begrenzte Gültigkeitsdauer haben („Sunset-Gesetzgebung“). Interessengruppen, die eine Subvention durchgesetzt haben, erhalten diese dann nur für eine gewisse Zeit. Danach müssen sie aufs Neue versuchen, ihre Sonderinteressen im politischen Prozess durchzusetzen, wobei zu hoffen wäre, dass diejenigen Gruppen, die durch die geltende Gesetzgebung benachteiligt werden, sich ebenfalls lobbyistisch betätigen. Hilfreich wäre eine verpflichtende Analyse der Verteilungswirkungen für alle Gesetzgebungsvorhaben, die nicht dem Prinzip der Universalität genügen. Dies würde die Transparenz erhöhen und konkurrierende Interessengruppen auf drohende Einkommensnachteile aufmerksam machen. Zu großer Einfluss der Interessengruppen in der heutigen Gesellschaft kann dazu führen, dass der Staat zu einer Umverteilungsagentur verkommt und seine Funktion als Ordnungsinstanz mehr und mehr verliert.

Literaturhinweise

  • Bilgeri, A. (2001), Das Phänomen Lobbyismus, Norderstedt;
  • Blümle, E.-B. (1995), Lobby, in: Görres-Gesellschaft (Hrsg.), Staatslexikon, 7. Aufl., Freiburg i. Br., Sp. 929-932;
  • Kirsch, G. (1988), Der redistributionspolitische Interventionismus: Von der Lenkung der Wirtschaft zur Zerstörung des Staates, in: Cassel, D. u. a. (Hrsg.), Ordnungspolitik, München, S. 107-133;
  • Leif, T./ Speth, R. (Hrsg.) (2003), Die Stille Macht: Lobbyismus in Deutschland, Wiesbaden.
Werner Lachmann