Internationale Handelsordnung

Die internationale Handelsordnung umfasst die auf zwischenstaatlichen Vereinbarungen beruhenden Handelsregeln und Institutionen, die den internationalen Austausch von Sachgütern und Dienstleistungen zum Vorteil aller beteiligten Länder fördern sollen. Ob und wie dies erreicht werden kann, hängt von dem weltwirtschaftlichen Ordnungsrahmen ab. Dessen Ausgestaltung hat erhebliche Auswirkungen auf die sektoralen Produktions- und Beschäftigungsstrukturen (Exportsektoren und der Importkonkurrenz ausgesetzte Branchen), auf Einkommensniveaus und Wachstumsdynamik der Welthandelsländer.

Internationale Handelsregeln, die einen Ordnungsrahmen für den freien weltwirtschaftlichen Austausch von Gütern und für den internationalen Wettbewerb bilden, fördern eine Intensivierung des internationalen Wettbewerbs und ein weltweites Zusammenwachsen der Gütermärkte. Die Öffnung der nationalen Gütermärkte und internationale Handelsregeln sind ein bedeutsamer Teil der aktuellen Globalisierungsprozesse. Diese können auch in den Formen zunehmender Internationalisierung von Produktionsprozessen (Herstellung von Komponenten und Endfertigung eines Produktes erfolgen in verschiedenen Ländern) , gestiegener internationaler Mobilität des Produktionsfaktors Kapital (Globalisierung der Kapitalmärkte: weltweite Zunahme ausländischer Direktinvestitionen) und zunehmender internationaler Verflechtungen der Finanzmärkte (Globalisierung der Finanzmärkte: überdurchschnittliches Wachstum der internationalen Finanzkapitalströme) beobachtet werden (Globalisierung).

Die politische Ausformung von Welthandelsregeln in rechtlich bindenden internationalen Verträgen vollzieht sich allerdings im Spannungsfeld zwischen globalen Freihandelsinteressen und nationalen Partikularinteressen am Schutz heimischer Wirtschaftsbereiche vor dem internationalen Wettbewerb, der Arbeitsplätze und Gewinnpositionen in den Branchen gefährdet, die einem zunehmenden Importdruck ausgesetzt sind. Der Widerstreit zwischen Freihandelsorientierung und protektionistischer Orientierung der Außenwirtschaftspolitik findet seine Entsprechung in der heutigen Diskussion um Chancen und Risiken der Gütermarktglobalisierung.

Die durch eine Freihandelsordnung geförderte Gütermarktglobalisierung führt in allen beteiligten Ländern zu wachsenden Arbeitsproduktivitäten, steigenden Löhnen und Realeinkommen. Die Quellen dieses Wohlstandswachstums werden durch multilaterale Handelsliberalisierung erschlossen, weil in den Ländern, die ihre Märkte gegenseitig öffnen, Exporte und Importe gleichzeitig wachsen. Wachsende Exporte schaffen zusätzliche, relativ hoch entlohnte Arbeitsplätze und höhere Unternehmensgewinne. Wachsende Importe schaffen indirekte Realeinkommenszuwächse, weil hierdurch Kosten eingespart werden und Preise sinken, wenn zu relativ hohen Kosten hergestellte Inlandsprodukte durch Importe ersetzt werden, für die deutlich weniger ausgegeben werden muss. Diese Effekte statischer Effizienzgewinne aus Freihandel werden durch dynamische Effizienzgewinne noch verstärkt, weil in einer offenen Weltwirtschaft nicht nur der Preis-, sondern auch der Innovationswettbewerb verstärkt wird.

Das hierdurch vermehrt geschaffene neue technische Wissen verbreitet sich weltweit schneller und kostengünstiger, es senkt die Kosten und Preise und verbessert die Versorgung der Konsumenten. Globalisierung bietet somit Chancen zukünftigen Wohlstandswachstums in entwickelten Industrieländern und in aufholenden Entwicklungsländern. Allerdings sind damit nachhaltige Änderungen der Strukturen von Produktion, Beschäftigung und Einkommensverteilung verbunden. Durch diese Anpassungsprozesse wird es Gewinner und Verlierer geben. Die Chancen der Gütermarktglobalisierung bestehen aber gerade darin, dass der gesamte Wohlstandsgewinn aus einer Welthandelsliberalisierung größer ist als die Summe einzelner Wohlstandseinbußen. Deshalb sind Kompensationslösungen für Verlierer grundsätzlich finanzierbar, um die Anpassungen an veränderte Beschäftigungs- und Verteilungsstrukturen sozial verträglicher zu gestalten und auf dieser Basis zukunftsweisende Lösungen (Auf- und Ausbau zukunftsfähiger Arbeitsqualifikationen, flexiblere Arbeitsmärkte) so vorbereiten zu können, dass eine überwiegende Mehrheit an den Globalisierungsgewinnen beteiligt wird. Umfangreiches statistisches Erfahrungsmaterial belegt für Industrie- und Entwicklungsländer positive Zusammenhänge zwischen Handelsliberalisierung, Globalisierung, Wohlstandswachstum und Armutsminderung. Empirische Belege stützen somit die Vermutung überwiegender Chancen und beherrschbarer Risiken der Globalisierung.

Die aktuelle internationale Handelsordnung wird durch das Abkommen über die neue Welthandelsordnung (WTO-Abkommen) bestimmt, das am 01. Januar 1995 in der Rechtsnachfolge des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT-1947) in Kraft getreten ist (Internationale Organisationen). Seitdem hat die Welthandelsorganisation (WTO) mit Sitz in Genf ihre Arbeit aufgenommen, deren Rechtsgrundlagen das revidierte Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT-1994), das neue Dienstleistungsabkommen (General Agreement on Trade in Services: GATS) und das TRIPS-Abkommen über den Schutz handelsbezogener geistiger Eigentumsrechte bilden. Im GATT-1994 und seinen Zusatzabkommen (plurilaterale Abkommen zu Landwirtschaft, Textilien und Bekleidung, Subventionen u.a.) sind die Regeln für den internationalen Warenhandel kodifiziert, die auch im GATS-1994 gelten, das auf Liberalisierung des internationalen Dienstleistungshandels ausgerichtet ist. Die drei Säulen unter dem WTO-Dach bilden ein multilaterales Abkommen, dem mittlerweile 153 (Stand Juli 2008) Mitgliedstaaten angehören. Mit dem Beitritt übernimmt der neue Mitgliedstaat die Rechte und Verpflichtungen aus allen drei Teilabkommen. In den Entscheidungsgremien hat jedes Mitglied eine Stimme, die EU (vertreten durch die Europäische Kommission) der Zahl ihrer Mitglieder entsprechend 27 Stimmen (Stand November 2010). Entscheidungen werden grundsätzlich (mit wenigen Ausnahmen) nach dem Einstimmigkeitsprinzip getroffen.

Für alle im WTO-Abkommen geregelten Handelsbereiche (Waren, Dienstleistungen, geistiges Eigentum) gilt bei Streitigkeiten zwischen Mitgliedsländern ein Streitbeilegungsmechanismus, der von einem WTO-Streitbeilegungsorgan (Dispute Settlement Body: DSB) umgesetzt wird. Dieses Organ, in dem alle Mitgliedstaaten gleichberechtigt vertreten sind, entscheidet in Streitfällen, ob ein beklagter Mitgliedstaat WTO-Verpflichtungen verletzt hat. Dieser Entscheidungsprozess wird durch die Klage eines Mitglieds ausgelöst, wenn vorhergehende bilaterale Konsultationen gescheitert sind, und durch den Bericht eines mit dem Fall beauftragten Expertenteams (Panel) vorbereitet. Der Panel-Bericht gilt als angenommen, wenn der DSB ihn nicht einstimmig ablehnt (das beklagte Land hat somit kein Vetorecht wie im GATT-1974). Das beklagte Land hat somit kein Vetorecht wie im GATT-1947.

Die Verpflichtungen der WTO-Mitglieder, Protektionismus abzubauen und den Welthandel schrittweise zu liberalisieren, sind in den folgenden Handelsregeln ausgeformt :

  1. Reziprozität (GATT Präambel) : Vereinbarungen über den Abbau von Handelsbeschränkungen sollen als Austausch gleichwertiger Zugeständnisse erfolgen.
  2. Inländerbehandlung (GATT Art.3) : Im Inlandsmarkt konkurrierende in- und ausländische Anbieter gleichartiger Güter sind gleich zu behandeln, um Wettbewerbsverzerrungen zum Nachteil ausländischer Anbieter zu vermeiden.
  3. Meistbegünstigung (GATT Art.1) : Alle ausländischen Anbieter gleichartiger Importgüter müssen handelspolitisch gleich behandelt werden. Diskriminierende Handelspolitik (z.B. Einfuhrzoll 20% für Importe aus Herkunftsland A und 100% für die gleichen Importe aus Herkunftsland B) muss in der Form aufgehoben werden, dass die am meisten begünstigende Handelspolitik (also 20% Einfuhrzoll) für alle ausländischen Anbieter aus Mitgliedstaaten gilt.
  4. Zollbindungen : Nach Zollsenkungen sollen die ermäßigten Zollsätze in dem Sinne gebunden werden, dass damit eine Zollobergrenze geschaffen wird.
  5. Verbot von quantitativen Handelsbeschränkungen wie Importquoten und Exportbeschränkungsabkommen (GATT-1994 Art. 11-14) und handelsverzerrenden Subventionen, insbesondere Exportsubventionen (Subventionsabkommen zu GATT-1994).
Entsprechend öffnet GATS den freien Marktzugang unter Anwendung der Meistbegünstigung und Inländerbehandlung für alle ausländischen Anbieter von Dienstleistungen, während das TRIPS-Abkommen beiden Prinzipien folgende, weltweit einheitliche Mindestnormen für den Schutz geistiger Eigentumsrechte anstrebt.

Die Liberalisierungsverpflichtungen werden allerdings durch Schutzklauseln und andere Einschränkungen abgeschwächt. Die Schutzklauseln des GATT regeln die Voraussetzungen, unter denen Vertragsstaaten Handelsbeschränkungen vornehmen dürfen. Dazu gehören Anti-Dumping- und Subventionsausgleichszölle (Art. 6), handelspolitische Interventionen zum Schutz der Zahlungsbilanz (Art.12), Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung durch Schutz junger heimischer Industrien (infant industry protection, Art.18) und die Ermächtigung zu zeitlich befristeten Schutzmaßnahmen bei unvorhergesehenem und schnell zunehmendem Anstieg der Einfuhr bestimmter Güter (Art.19). Damit wird die Möglichkeit geöffnet, sich von Liberalisierungsverpflichtungen mit dem Nachweis zu lösen, dass die Voraussetzungen einer der Schutzklauseln erfüllt seien. Industrieländer haben diese Möglichkeiten oftmals unter Berufung auf die Art. 6 oder 19 genutzt, Entwicklungsländer haben sich bei Handelsbeschränkungen auf Art. 12 oder 18 gestützt.

Freihandelszonen und Zollunionen (EU: Handelspolitik, Integration), die gegen die Prinzipien der Meistbegünstigung und Inländerbehandlung verstoßen, sind unter bestimmten Bedingungen zulässig (GATT Art. 24). Die große und zunehmende Anzahl derartiger regionaler Integrationsabkommen bedeutet auch, dass diese Handelsregeln fortschreitend unterhöhlt werden.

Die Erosion der Handelsregeln setzt sich fort in der den Entwicklungsländern 1965 mit einer Ergänzung des GATT-Vertrages (Art. 36-38) eingeräumten Sonderstellung (Special and Differential Treatment). Sie werden bei Marktzugangsverhandlungen mit Industrieländern von der Reziprozitätsregel befreit. Bei Handelspräferenzen von Industrieländern für Entwicklungsländer wird die Meistbegünstigungsverpflichtung aufgehoben. Entwicklungsländer dürfen selber protektionistische Maßnahmen ergreifen, wenn es der Förderung ihrer wirtschaftlichen Entwicklung dient.

Zollbindungen werden wirkungslos, wenn die angewandten Zölle unter den gebundenen Zöllen liegen, da die Spanne zwischen beiden Zollsätzen einen Zollerhöhungsspielraum schafft. Weil diese Spannen in vielen Entwicklungsländern relativ hoch und in Industrieländern niedrig sind, müssten Entwicklungsländer ihre (gebundenen) Zölle wesentlich stärker als die Industrieländer senken, um Liberalisierungswirkungen auszulösen.

Entsprechende Einschränkungen enthalten das GATS und TRIPS-Abkommen. Die Verpflichtung, ausländischen Dienstleistungsanbietern freien Marktzugang und Inländerbehandlung zu gewährleisten, gilt nur für die Dienstleistungsbereiche, die ein Mitgliedstaat auf einer Positivliste aufgeführt hat. Meistbegünstigung gilt nur für jene Bereiche, die nicht auf einer Negativliste stehen. Auch die im TRIPS-Abkommen spezifizierten Bestimmungen zum Schutz von Urheberrechten, Handelsmarken, geographischen Herkunftsbezeichnungen und Patenten können nur dort wirksam werden, wo sie in nationales Recht umgesetzt worden sind und gewährleistet ist, dass sie im jeweiligen Geltungsbereich dieser Gesetzgebung auch durchgesetzt werden können.

Insgesamt bietet das WTO-Abkommen die vom Vorgänger GATT-1947 übernommenen „Türöffner“ zu protektionistischen Eingriffen in den Handel, die damit WTO-kompatibel gemacht werden können. Darin zeigt sich, dass das WTO-Abkommen, dessen Abschluss die Uruguay-Verhandlungsrunde (Sept. 1986- Dez. 1993) beendete, das Ergebnis eines konfliktreichen Verhandlungsprozesses war, mit dem ein für alle Mitglieder letztlich akzeptabler Ausgleich zwischen globalen Freihandelsinteressen, intranationalem Druck und partikularen Protektionsinteressen gefunden wurde. Die WTO-Regelungen bleiben ambivalent, weil Liberalisierungsfortschritte in Richtung einer Weltmarktwirtschaft zwar gefördert werden, aber auch blockiert oder sogar zurück gedreht werden können. Es besteht „Unordnung in der internationalen Handelsordnung“.

Dennoch ist WTO-1994 gegenüber GATT-1947 aus weltordnungspolitischer Sicht als Fortschritt zu werten, weil

  • Industrie- und Entwicklungsländer erhebliche Zollsenkungen vornahmen, die zum größten Teil durch Zollbindungen nicht mehr oder nur begrenzt reversibel gemacht worden sind,
  • der internationale Handel von Textilien und Bekleidungswaren und von Agrarprodukten unter das Dach der GATT Regeln zurück geholt und diese Regeln auf den internationalen Dienstleistungshandel ausgeweitet wurden,
  • Exportbeschränkungsabkommen und andere Grauzonenmaßnahmen nicht mehr zulässig sind, die unter GATT-1947 zur Umgehung des Verbots mengenmäßiger Importbeschränkungen genutzt wurden,
  • das Streitschlichtungsverfahren, bei dem früher der Panel-Entscheid nur bei einstimmiger Annahme in Kraft trat, dadurch wesentlich verbessert wurde, dass nunmehr ein nicht einstimmig abgelehnter Panel-Entscheid automatisch in Kraft gesetzt wird.
Noch nicht ausgeschöpfte Liberalisierungspotenziale bestehen im Handel von Dienstleistungen, landwirtschaftlichen Erzeugnissen, Textilien, Bekleidungswaren und anderen relativ arbeitsintensiv hergestellten Industriegütern, wo Industrieländer inländische Anbieter mit überdurchschnittlich hohen effektiven Protektionsraten gegen die Konkurrenz kostengünstigerer Anbieter aus Entwicklungsländern abschirmen. Der überwiegende Teil dieser protektionistischen Handelspolitik ist gegen die Entwicklungsländer gerichtet, die ihrerseits trotz beachtlicher Reformen ihrer Handelspolitik durchschnittliche Importzölle aufweisen, die deutlich über dem Zollniveau der Industriestaaten liegen.

Diese handelspolitischen Fragen sind Gegenstand der mit dem Ziel „Entwicklung durch Handel“ angetretenen Doha-Verhandlungsrunde (sogenannte Milleniums- oder Entwicklungsrunde). Diese neunte Welthandelsrunde wurde November 2001 eröffnet und nach dem Scheitern der Verhandlungen Mitte 2008 unterbrochen. Alle Mitglieder wollen die Verhandlungen zwar fortsetzen, Fristen und Daten wurden aber lange nicht genannt.

Grund sind die ungelösten Konf likte zwischen Industrieländern und durch Koalitionsbildungen gestärkten Entwicklungsländern. Konfliktfelder sind die Reform der Agrarpolitik der Industrieländer (insbesondere EU, USA und Japan), die Reichweite der Öffnung des Marktzugangs für Industriegüter, die Einführung formelgesteuerter Zollsenkungen (dazu s. u. "Schweizer Formel") und die Reziprozität der Handelsliberalisierung. Die Entwicklungsländer fordern von den Industrieländern die vollständige Beseitigung landwirtschaftlicher Exportsubventionen und der übrigen agrarpolitischen Stützungsmaßnahmen, eine nicht-reziproke Öffnung der Nicht-Agrarmärkte (NAMA: non-agricultural market access) und für sich selber mehr Flexibilität in der Zollpolitik. Die Industrieländer zeigen Bereitschaft, Exportsubventionen und Stützungsmaßnahmen für ihre Landwirtschaft zu beseitigen und ihre Märkte für Industriegüterexporte der Entwicklungsländer zu öffnen, wenn dies im Austausch gegen entsprechende Marktöffnungsverpflichtungen der Entwicklungsländer (mit Ausnahme der am wenigsten entwickelten Länder) und die Annahme einer Zollsenkungsformel geschieht, die zur Angleichung der sinkenden Zollsätze führt (Schweizer Formel: je höher die Zölle, desto stärker müssen sie gesenkt werden).

Im Zentrum der Verhandlungen steht aber die Reichweite der Agrarhandelsliberalisierung. Hier sind es nicht nur die Konflikte zwischen Industrie- und Entwicklungsländern, sondern auch zwischen den Entwicklungsländern bestehende Interessenkonflikte, die die Verhandlungen erschweren. Die großen Agrarexport-Länder, die sich (unter Führung von Brasilien, Argentinien, Indien) als G20+ zusammengeschlossen haben, würden von den höheren Preisen profitieren, die ein Abbau der Agrarsubventionen und Importrestriktionen herbeiführen würde. Die in der G90 zusammengeschlossenen Länder der AKP-Region (Staaten in Afrika, der Karibik und im Pazifik, mit denen die EU seit 1975 eine Entwicklungszusammenarbeit vereinbart hat - Entwicklungshilfe, Zollpräferenzen und Maßnahmen zur Stabilisierung von Exporterlösen) wären als Nettoimporteure landwirtschaftlicher Erzeugnisse Verlierer der Agrarhandelsliberalisierung. Ob die Erweiterung und Vertiefung internationaler Handelsbeziehungen als eine der Quellen des Wohlstandswachstums auch in Zukunft sprudeln oder versiegen wird, hängt aber vom erfolgreichen Abschluss oder Scheitern der Agrarverhandlungen ab: „Agriculture will make or break the round“.

Während der Vorbereitung der regelmäßigen Ministerkonferenz der WTO, die alle zwei Jahre stattfinden, wurde Ende November überraschend ein Durchbruch für die strittigen Verhandlungsthemen der Doha-Runde erreicht. Er führte auf der Ministerkonferenz auf Bali zu einer gemeinsamen „Bali Ministerial Declaration and Decisions“, die am 7. Dezember 2013 angenommen worden sind. Damit ist die Doha-Runde erfolgreich abgeschlossen worden. Die Einigung umfasst institutionelle Veränderungen der WTO, Verbesserungen der administrativen Abwicklung des internationalen Handels, nennenswerte Veränderungen im Handel mit Agrargütern und bei Dienstleistungen im internationalen Agrarhandel sowie größere Vergünstigungen und Flexibilisierungsregeln für die am wenigsten entwickelten Länder.

Literaturhinweise:

  • Bender, D.(2000), Anforderungen an eine wohlstands- und entwicklungsfördernde Welt- Wirtschaftsordnung im Zeitalter der Globalisierung, in: Jochimsen, R. (Hrsg.), Globaler Wettbewerb und weltwirtschaftliche Ordnungspolitik, Bonn, S. 156-181;
  • Frenkel, M./ Bender, D. (Hrsg.) (1996), GATT und neue Welthandelsordnung, Wiesbaden;
  • Langhammer, R. J. (2010), Unordnung in der internationalen Handelsordnung: Befunde, Gründe, Auswirkungen und Therapien, in: Perspektiven der Wirtschaftspolitik, Band 11, S.75-98;
  • Luckenbach, H. (2010), Grundlagen der internationalen Wirtschaftspolitik. Internationale Handelspolitik, München;
  • Sautter, H.(2004), Weltwirtschaftsordnung, München;
  • Senti, R.(2000), WTO-System und Funktionsweise der Welthandelsordnung, Zürich.
Dieter Bender