Konzertierte Aktion, Bündnis für Arbeit

„Bündnisse“ mit Interessengruppen hat die rot-grüne Bundesregierung zu einem „Kernbestandteil“ ihrer „konsensualen Wirtschaftspolitik“ erklärt. Schon von 1967 bis 1977 gab es eine staatlich organisierte „Konzertierte Aktion“ mit Vertretern der Regierung, der Gewerkschaften und der Arbeitgeber. 1977 ist gesetzlich eine noch heute existierende „Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen“ (KAiG) geschaffen worden. Welche Ziele werden mit der Gründung solcher Institutionen verfolgt? Wie sind die Erfolgsaussichten einzuschätzen? Mit welchen nachteiligen Folgen ist zu rechnen?

Konzertierte Aktionen und Bündnisse sind Informations- und Verhandlungssysteme, bei denen Regierungsvertreter und Vertreter organisierter Interessen strittige Fragen in einem gesamtwirtschaftlich erwünschten Sinne zu beantworten bemüht sind. Die 1967 gegründete Konzertierte Aktion sollte Orientierungsgrößen für gesamtwirtschaftlich vertretbare Lohnerhöhungen festlegen und auf diese Weise Inflationsgefahren und steigende Arbeitslosigkeit verhindern. Die beteiligten Vertreter von Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften waren an die nur Empfehlungscharakter tragenden Beschlüsse nicht gebunden. Die KAiG soll den steilen Anstieg der Ausgaben der Gesetzlichen Krankenversicherung bremsen und auf diese Weise Beitragserhöhungen (steigende Lohnzusatzkosten) verhindern. Teilnehmer aus allen Bereichen der Krankenversorgung sollen sich zu sparsamem Mitteleinsatz verpflichten. Im 1998 ins Leben gerufenen Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit geht es vor allem um eine wirksame Bekämpfung der hohen Arbeitslosigkeit durch Vereinbarungen zwischen den Tarifvertragsparteien und der Bundesregierung. Politische Entscheidungen sollen im Konsens mit Gewerkschaften und Verbänden getroffen werden (Korporatismus).

Institutionen dieser Art haben sich in der Praxis bisher nur anfangs als erfolgreich erwiesen. Eine zentrale Rolle haben dabei zurückhaltende Lohnforderungen der Gewerkschaften gespielt, nach 1967 erzwungen durch eine sich abschwächende Konjunktur, 2000 veranlasst durch die lohnpolitisch maßgeblich mitverursachte hohe Dauerarbeitslosigkeit, vor allem bei beruflich schlecht Qualifizierten (Mindestlohnarbeitslosigkeit). In der KAiG fruchteten nach übermäßigen Ausgabensteigerungen zunächst die Kostendämpfungsappelle. Dann setzte sich die Ausgabendynamik wieder voll durch.

Die Ursachen des Scheiterns von Konzertierten Aktionen und Bündnissen aller Art liegen auf der Hand. Anfangs dominiert das Bestreben aller Beteiligten, ein Zeichen guten Willens zu setzen und für das Erreichen der erklärten Ziele einzutreten. Auch bei den Mitgliedern der vertretenen Körperschaften lässt sich zunächst Verständnis wecken und ein Verzicht auf Forderungen durchsetzen. Von Drohungen staatlicher Organe mit gesetzlichen Zwangsmaßnahmen können (wie bei der KAiG) ebenfalls disziplinierende Wirkungen ausgehen. Einig sind sich alle Korporationen stets, mehr staatliche Mittel zu fordern. Um Bündnisse als Erfolg hinstellen zu können, gehen Regierungen auf solche Wünsche oft ein (z. B. Beschäftigungsprogramm für jugendliche Arbeitslose).

Regelmäßig beginnt jedoch der Konsens zwischen den beteiligten Verbänden bald zu bröckeln. Die Unzufriedenheit mit der selbst auferlegten Bescheidenheit wächst. Mitglieder revoltieren. Verbandsgeschäftsführer und Gewerkschaftsvorsitzende müssen um ihre Wiederwahl fürchten. Die am Bündnistisch Sitzenden haben keine Möglichkeiten, gemachte Zusagen in ihren Organisationen durchzusetzen. Verstöße einzelner Gruppen gegen gemeinsame Beschlüsse versprechen Vorteile, solange sich nicht viele andere Verbände anschließen: So verschafft etwa eine einzelne kleine Gewerkschaft, die im Alleingang Lohnleitlinien nicht einhält, ihren Mitgliedern finanzielle Vorteile, weil nachteilige Folgen in Gestalt steigender Inflationsraten (sinkender Reallöhne) nicht eintreten. Ist der Damm bescheidener Lohnforderungen erst einmal gebrochen, werden andere Gewerkschaften nachziehen. Sanktionen gegen Verstöße gibt es nicht. Konzertierte Aktionen und Bündnisse bewirken Fehlanreize: Wer gegen Beschlüsse verstößt, hat Vorteile; wer sich daran hält, hat das Nachsehen. Die Haltbarkeit von Bündnissen ist daher

fraglich.

Gegen das Bündnis für Arbeit, das als Instrument konsensualer Wirtschaftspolitik gelobt wird, bestehen überdies verfassungsrechtliche Bedenken. Die Bundesregierung darf die ihr auf Zeit übertragene politische Macht nicht mit demokratisch nicht legitimierten Interessenverbänden teilen. Fragwürdig ist ferner, dass nur wenige Privilegierte zu den Konsensgesprächen eingeladen und große Bevölkerungsgruppen, etwa die rund 25 Millionen Rentner und Arbeitslosen, ausgeschlossen werden. Dadurch entsteht die Gefahr, dass sich die am Bündnistisch Sitzenden zu Lasten der nicht vertretenen Bevölkerung einigen. Zu bemängeln ist weiterhin, dass alle an Bündnissen Beteiligten wegen ihrer Wiederwahlinteressen einen all zu kurzen Zeithorizont haben. Erfolge müssen kurzfristig nachweisbar sein. Nachhaltige, langfristige Vorteile geraten aus dem Blickfeld. Zudem ist nicht vorhersehbar, zu welchen Beschlüssen die Konsenssuche in Bündnissen führt. Ein hohes Maß an demotivierender Unsicherheit für Investoren ist die Folge. Ein klarer und verlässlicher politischer Kurs lässt sich auf diese Weise nicht steuern. Schließlich wird das Parlament entmachtet: Von ihm wird erwartet, dass es beschließt, was zuvor in Bündnissen festgelegt worden ist.

Die KAiG hat die in sie gesetzten Erwartungen nicht erfüllt. Die gegensätzlichen Interessen der Beteiligten haben sich in Verhandlungen nicht ausgleichen lassen. Ständig neue ausgabensenkende staatliche Interventionen waren die Folge. Um das Bündnis für Arbeit ist es trotz weiter steigender Arbeitslosigkeit ganz still geworden. Was als Meilenstein rot-grüner Politik gepriesen worden ist, hat sich offensichtlich nun auch in den Augen des Bundeskanzlers als Fehlschlag erwiesen. Um so wichtiger ist es, dass die Massenarbeitslosigkeit mit geeigneten Maßnahmen kausal bekämpft wird: durch eine zurückhaltende Lohnpolitik, durch Öffnung der Flächentarifverträge (Zulassung betrieblicher Vereinbarungen über Löhne und Arbeitszeit), durch Sozialreformen und durch Beseitigung der zahlreichen beschäftigungsmindernden gesetzlichen Regulierungen und Verkrustungen auf den Arbeitsmärkten.

Literaturhinweise:

  • Engelhard, P./ Fehl, U./ Geue, H. (1998), Konzertierte Aktionen, Runde Tische, Aktionsbündnisse: Machtbeteiligung und Machtkontrolle organisierter Interessen durch korporatistische Politikbeteiligung?, in: Cassel, D. (Hrsg.), 50 Jahre Soziale Marktwirtschaft, Stuttgart, S. 741-768;
  • Külp, B. u. a. (1984), Sektorale Wirtschaftspolitik, Berlin u. a., S. 118-130;
  • Hamm, W. (2000), Fallstricke konsensualer Wirtschaftspolitik, in: Volkswirtschaftliche Korrespondenz der Adolf-Weber-Stiftung, 39, Nr. 2.
Walter Hamm