Öffentliche Unternehmen

Der Staat als Akteur des so genannten zweiten Sektors bedient sich zur Erbringung seiner Leistungen neben der öffentlichen Verwaltung (mit Ministerien, Ämtern und Behörden) einer facettenreichen Vielfalt ausgegliederter betriebsähnlicher Organisationen bis hin zu wirtschaftlichen Unternehmen, wie sie für den ersten, privaten Sektor kennzeichnend sind. Sie alle sind als öffentliche Unternehmen (in unterschiedlichen Rechtsformen) zu bezeichnen, sofern die öffentliche Hand unmittelbar oder mittelbar deren Inhaber oder Träger mit bestimmender Mehrheit ist (siehe auch § 2 Finanz- und Personalstatistikgesetz).

Im wesentlichen lassen sich vier Grundmotive für die Einrichtung derartiger Unternehmen zur Wahrnehmung wichtiger öffentlicher Interessen der unterschiedlichsten Art aufzeigen:

(1) Von der öffentlichen Verwaltung ist eine Nachfrage an Leistungen zu decken, welche grundsätzlich auch am Markt erworben werden könnten. Sie werden aber aus politischen Erwägungen oder aus Kostengründen im Wege der staatlichen Eigenerzeugung bereitgestellt. Je nach Art der organisatorischen Gestaltung werden diese Leistungen in reinen oder in verselbständigten Verwaltungs- und Regiebetrieben produziert: Erstere verfügen über keine eigene Verwaltung und gehen mit ihren Einnahmen und Ausgaben in den allgemeinen Haushalt ein (Brutto-Etatisierung). Als typische Beispiele für diese Form der öffentlichen Unternehmen sind verwaltungsinterne Druckereien, Werkstätten oder Gärtnereien anzuführen. Bei den letztgenannten Betrieben werden ab einer bestimmten Größe die mit der öffentlichen Verwaltung verbundenen Flexibilitätsmängel dadurch vermieden, dass die Einrichtungen organisatorisch verselbständigt werden, das Betriebsvermögens aus dem öffentlichen Haushalt ausgegliedert wird sowie ein betriebliches Rechnungswesen und eine eigenverantwortliche Betriebsführung eingerichtet werden. Dennoch bleiben diese Betriebe rechtlich unselbständig; sie rechnen ihre Leistungen für andere Verwaltungseinheiten vornehmlich zu kostendeckenden Verrechnungspreisen ab und erscheinen nur noch mit der jährlichen Gewinnabführung beziehungsweise Verlustabdeckung im allgemeinen Haushalt des Trägers (Netto-Etatisierung). Typische Beispiele für diese Form der öffentlichen Unternehmen sind kommunale Verkehrsbetriebe und Energieversorger.

(2) Darüber hinaus werden Güter und Leistungen bereitgestellt, die dem Bereich der allgemeinen Daseinsvorsorge zugeordnet werden. Im wesentlichen handelt sich hierbei um Versorgungs- und Entsorgungsgüter mit leitungsgebundener Infrastruktur (Beispiele: Bahnverkehr, Abwasserentsorgung). Die hohen fixen Kosten und dadurch die langfristig sinkenden Durchschnittskosten beeinträchtigen eine privatwirtschaftliche Bereitstellung derartiger Angebote.

Eine privatwirtschaftliche Versorgung im Bereich der Güter mit vergleichsweise hohem Öffentlichkeitsgrad (öffentliche Güter) kann aber auch gestört sein, weil eine ausreichende individuelle, freiwillige Zahlungsbereitschaft der Nutzer dafür nicht gegeben ist (Beispiele: Straßenreinigung, Elementarschadens- oder Feuerversicherung). Der Gesetzgeber reagiert auf diese unvollkommenen Marktbedingungen dadurch, dass der Verwaltung die Kompetenz zur Vergabe eines Anschluss- und Benutzungszwangs oder zur Einführung einer Versicherungspflicht eingeräumt wird.

Außer von den bereits erwähnten rechtlich unselbständigen Eigenbetrieben werden derartige Leistungen typischerweise von rechtlich und organisatorisch-wirtschaftlich selbständigen Unternehmen erbracht, die zum Teil dem Bereich der Parafiski zuzuordnen sind. Mitgliedschaftlich verwaltete Einrichtungen, wie die Kammern und Innungen, sind als Körperschaften des öffentlichen Rechts konstituiert. Um bestimmte gemeinnützige Zwecke, welche über den tagespolitischen Horizont weit hinaus reichen, zu realisieren, können auch öffentlich-rechtliche Stiftungen mit einem dementsprechend zweckgebundenen Vermögen eingerichtet werden (Beispiele: Stiftung Warentest, Bundesstiftung Umwelt).

(3) Ferner kann eine politisch motivierte Leistungserstellung für die Einrichtung öffentlicher Unternehmen maßgeblich sein: Dabei handelt es sich um Bereiche, in denen zwar eine Marktversorgung prinzipiell gewährleistet oder zumindest möglich ist, das vorliegende Marktergebnis aber in Art (Qualität) und Umfang (Menge) aufgrund staatlicher (politischer) Zielsetzungen korrigiert werden soll. Dazu zählt gegebenenfalls auch die gänzliche oder die teilweise Übernahme privater Unternehmen in Krisenzeiten, um größeren volkswirtschaftlichen Schaden zu vermeiden oder um gesamtwirtschaftlichen Einfluss auszuüben (Verstaatlichung, z. B. von Banken oder von Energieversorgern und Leitungsnetzen). Derartig öffentlich erstellte Güter werden meritorische Güter genannt. Sofern es sich bei den Leistungserbringern um kundenorientierte Einrichtungen handelt, werden diese oft als Anstalten des öffentlichen Rechts geführt (Beispiele: Sparkassen und Landesbanken, Öffentliche Radio- und Fernsehsender).

(4) Schließlich kann für öffentliche Unternehmen eine erwerbswirtschaftliche Betätigung erwogen werden, indem die Erzeugung von Gütern und Dienstleistungen zu kostendeckenden Preisen oder mit einer limitierten Gewinnerzielung angestrebt wird. Diese Zielsetzungen können oder sollten den öffentlichen Zweck der Produktion ausdrücken. Für diese Zielsetzung kommen grundsätzlich die gleichen Rechts- und Organisationsformen wie bei privaten Unternehmen in Frage. Mit einer derartigen erwerbswirtschaftlichen Ausrichtung gehen eine bessere Anpassungsfähigkeit an Marktentwicklungen sowie eine größere Produktivität und Rentabilität einher. Dem steht der Nachteil geringerer staatlicher Einflußmöglichkeiten und Kontrolle gegenüber. In dem Maße, wie dadurch der öffentliche Auftrag zu Gunsten einer Renditeorientierung (ohne Gewinnlimitierung)zurückgedrängt wird, läßt sich daraus die Forderung nach der Privatisierung öffentlicher Unternehmen im Sinne eines „schlanken“ Staates begründen. Festzustellen ist, dass es im Zeitablauf wellenförmige Entwicklungen (Beteiligungspolitik) zur oben erwähnten, vermehrten Verstaatlichung (mehr Staat) einerseits und zur vorstehend betrachteten, erhöhten Privatisierung (weniger Staat) andererseits gibt.

Generell sollte gelten, dass die aus dem öffentlichen Haushalt mehr oder weniger ausgegliederte unternehmerische Betätigung der öffentlichen Hände (vom Bund, von den Ländern und von den Gemeinden sowie auch von der Europäischen Union) einer erhöhten Darlegungs- und Berichtspflicht (von Nebenhaushalten; siehe auch Parafiski) zu unterwerfen ist. Nur so ist dem jeweils zuständigen politischen Entscheidungsträger eine ausreichende Transparenz über diesbezügliche Aktivitäten mit ihren jeweiligen Eingriffsgegebenheiten, mit deren Lenkungspotenzialen und zugehörigen Wirkungszusammenhängen zu verschaffen. Dabei ist einerseits - abgesehen von den konkreten Leistungen der einzelnen Einrichtungen – beispielgebend über die spezifische Erfüllung öffentlicher Aufgaben, über subventionspolitische Aspekte, über schuldenbezogene Transaktionen oder auch über besondere personalpolitische Zusammenhänge bei der Besetzung von Vorständen, Aufsichtsgremien und Beiräten (als unterschiedlich motivierte Verschiebebahnhöfe) im Sinne der Transparenzrichtlinie der Europäischen Kommission zu berichten. Und ergänzend dazu ist andererseits zu fordern, dass sich die politischen Entscheidungsträger in den Parlamenten des Bundes, der Länder und der Kommunen mit derartigen Informationsangeboten tatsächlich hinreichend auseinandersetzen und ihren Kontrollaufgaben dann auch adäquat gerecht werden. Diese Voraussetzung ist längst noch nicht durchgängig erfüllt. Aber nur so kann eine zielbezogene Politikgestaltung effizient in die Tat umgesetzt werden. Ferner kann so vermieden werden, dass öffentliche Unternehmen unakzeptabel hohe Verluste verursachen, welche gegebenenfalls aus dem öffentlichen Haushalt gedeckt werden müssen und mit nicht kostendeckenden Preisen den Markt privater Anbieter massiv stören, was letztlich den Wettbewerb und die Allokation der Ressourcen beeinträchtigt (Zielverletzungen). Vor diesem Hintergrund gilt die Feststellung, dass in einer marktwirtschaftlichen Ordnung der privatwirtschaftlichen Leistungsbereitstellung der Vorrang vor einer staatswirtschaftlichen Lösung gebührt (Subsidiarität, Wettbewerbsneutralität des Staates), zumal nicht vorausgesetzt werden kann, dass die staatlichen Akteure von Bund, Ländern und Gemeinden die besseren Unternehmer sind.

Literaturhinweise:

  • BUNDESMINISTERIUM DER FINANZEN (Hrsg.)(2013), Beteiligungsbericht des Bundes - 2012, Berlin;
  • BUNDESMINISTERIUM DER FINANZEN (Hrsg.), Bericht des Bundesministeriums der Finanzen zur „Verringerung von Beteiligungen des Bundes – Fortschreibungsbericht 2012“, (Stand:12.12.2012);
  • DIETRICH, I. (2012), Öffentliche Unternehmen in Deutschland – Eine Analyse von Mikrodaten der amtlichen Statistik, Potsdam;
  • FABRY; B., AUGSTEN, U. (Hrsg.) (2011), Unternehmen der öffentlichen Hand, 2. Aufl., Baden-Baden;
  • GESETZ über die Statistiken der öffentlichen Finanzen und des Personals im öffentlichen Dienst (Finanz- und Personalstatistikgesetz – FPStatG, i. d. F. d. Bekanntmachung v. 22.2.2006 (BGBl. I, S. 438), zuletzt geändert durch Art. 1 Gesetz v. 22.5.2013 (BGBl. I, S. 1312);
  • GESETZ zur Umsetzung der Richtlinie 2000/52/EG der Kommission vom 26. Juli 2000 zur Änderung der Richtlinie 80/723/EWG über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen (Transparenzrichtlinie-Gesetz - TranspRLG)i. d. F. v. 21.12.2006 (BGBl. I, S. 3364);
  • KILIAN, M. (1993) Nebenhaushalte des Bundes, Berlin;
  • LOESER, R. (1991), Das Berichtswesen der öffentlichen Verwaltung – Öffentliche Verwaltung im Rahmen unterschiedlicher Rechtsformen, Baden-Baden;
  • STORR, S. (2001), Der Staat als Unternehmer - Öffentliche Unternehmen in der Freiheits- und Gleichheitsdogmatik des nationalen Rechts und des Gemeinschaftsrechts, Tübingen.
Dietrich Dickertmann

Viktor W. Piel