Parafiski

Die Produktion marktfähiger Waren und Dienstleistungen zur privaten Nutzung / zum privaten Konsum - wie Frühstücksbrötchen und Taxifahrten - ist vergleichsweise eindeutig dem Kompetenzbereich privater Unternehmen (Erster Sektor) zuzuordnen. Derartige Güter werden private Güter genannt, weil dafür ein Markt existiert, auf dem die Nachfrager bereit sind, summarisch mindestens einen kostendeckenden Preis zu bezahlen. Dies ist der Fall, weil die Käufer aufgrund der jeweiligen Eigenschaften der Güter dazu in der Lage sind, den Nutzen / den Konsum ausschließlich alleine wahrzunehmen (Ausschlussprinzip). Dem steht ein Leistungsbereich mit einem Angebot von Gütern gegenüber, welche einen öffentlichen Nutzen stiften und bei denen der Ausschluss anderer Akteure gar nicht oder nur teilweise möglich ist. Dies gilt beispielsweise für die Landesverteidigung oder für die Straßenbeleuchtung.

Bei diesen öffentlichen Gütern versagt der Markt, weil der Nutzer / der Konsument nicht dazu bereit ist, einen mindestens kostendeckenden Preis für seinen Nutzen zu bezahlen. Derartige Leistungen von allgemeinem Interesse werden zwar von den Bürgern gewünscht und als wichtig erachtet. Eine Beteiligung des Einzelnen an deren Finanzierung erweist sich gleichwohl aber als problematisch. Die Individuen sehen kaum eine Veranlassung, freiwillig einen Beitrag für Leistungen zu bezahlen, bei denen sie davon ausgehen können, daß sie ohnehin produziert werden und sie von der Nutzung / von dem Konsum nicht ausgeschlossen werden können. Die Abstimmung über Art und Umfang solcher primär öffentlichen Aufgaben (siehe auch Staatsausgaben) erfolgt daher im demokratischen Prozeß außerhalb des Marktes (Zweiter Sektor). Die Finanzierung der Produktion geschieht in der Regel über den öffentlichen Haushalt als Fiskus auf der Basis von Zwangsabgaben (Steuern, Staatseinnahmen).

Jenseits der originär öffentlichen Aufgaben werden allerdings auch zahlreiche abgegrenzte Aufgaben im öffentlichen Interesse in dauerhafter Form von selbständigen Institutionen und Haushalten erfüllt. Diese stehen neben den Haushalten der Gebietskörperschaften von Bund, Ländern und Gemeinden; sie werden daher als Parafiski (Singular: Parafiskus) bezeichnet. Es handelt sich dabei um quasi-staatliche, institutionell verselbständigte Einrichtungen (mit finanzieller Autonomie und organisatorischer Selbstverwaltung; meist in Organisationsformen des öffentlichen Rechts), welche gruppenbezogene Aufgaben wahrnehmen und damit in einem Dritten Sektor zwischen den Gebietskörperschaften als Vertretung territorial-gesellschaftlicher Interessen einerseits und dem Markt als Koordinationsmechanismus für privatwirtschaftliche Einzelinteressen andererseits stehen. Dementsprechend werden die Parafiski auch als Intermediäre Finanzgewalten bezeichnet.

Typische Parafiski im engeren Sinne sind die (gesetzlichen) Arbeitslosen-, Kranken-, Pflege-, Renten- und Unfallversicherungen (Sozialfiski) sowie die berufständischen Vertretungen von Dienstleistern, Handel, Handwerk, Industrie und Landwirtschaft (Ständefiski). Zudem werden die Kirchen nebst den anderen staatlich anerkannten Religionsgemeinschaften diesem Bereich zugerechnet. Zur Finanzierung ihrer Leistungen können diese Einrichtungen auf staatlicherseits gewährte Rechte wie Pflichtmitgliedschaften (Sozialversicherungen, Kammern: beispielsweise Rechtsanwalts-, Ärzte-, Architekten-, Handwerks-, Industrie- und Handels-, Notar-, Steuerberaterkammern) oder auf Steuerzuschlagsverfahren zur Erhebung der Beiträge (Kirchen / Kirchensteuer)zurückgreifen. Derartige Ausstattungszugeständnisse werden mit einem übergeordneten gesamtgesellschaftlichen Nutzen (Gemeinwohl) begründet, welche in Teilbereichen aus der Tätigkeit derartiger Organisationen resultiert.

Darüber hinaus lassen sich schließlich auch internationale Gebilde wie Entwicklungs(hilfe)banken und unter (interpretationsbedürftigen) Umständen sogar die Europäische Union als Parafiski identifizieren, da sie staatlich übertragene Aufgaben autonom auf der Grundlage eigener Finanzausstattungen und gesonderter Haushalte wahrnehmen.

Neben diesen oben genannten Parafiski werden in einer weiter gefaßten Definition auch Hilfsfiski und Gruppenfiski zu den parafiskalischen Einrichtungen gezählt:

(1) Hilfsfiski gehören zum staatlichen Sektor und nehmen Aufgaben im öffentlichen Interesse wahr. Sie verfügen über eigene Haushalte und sind durch eine organisatorische Selbstverwaltung gekennzeichnet, obwohl ihnen vielfach Finanzmittel aus anderen öffentlichen Haushalten zugewiesen werden (Alimentation). Als so genannte Sondervermögen (beispielsweise das Bundeseisenbahnvermögen, der Erblastentilgungsfonds, das ERP-Sondervermögen, der Finanzmarktstabilisierungsfonds, der Fonds „Deutsche Einheit“ oder der Sonderfonds „Aufbauhilfe“) und staatlich initiierte Stiftungen auf den föderalen Ebenen des Bundes, der Länder und der Gemeinden (beispielsweise Forschungs-, Kultur-, Umwelt- oder Verbraucherschutzstiftungen in Form der Volkswagen-Stiftung, der Deutschen Bundesstiftung Umwelt oder der Stiftung Warentest) dienen unmittelbar öffentlichen Belangen. Sie sind daher als funktionale Budgetauslagerungen (Nebenhaushalte / Flucht aus dem Budget) zu betrachten. Bei den öffentlichen Unternehmen (beispielsweise bei der Deutschen Bahn AG – früher: Deutsche Bundesbahn, bei der Deutschen Post AG und bei der Deutschen Telekom AG: früher beide unter dem Dach der Deutschen Bundespost), bei öffentlichen Anstalten (beispielsweise dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk / Fernsehen – mit ARD, ZDF und Deutschlandradio) oder öffentlichen Kreditinstituten (beispielsweise bei der KFW Bankengruppe – früher: Kreditanstalt für Wiederaufbau, bei den Förderbanken der Länder, bei den Landesbanken und bei den Sparkassen; teilweise mit eigenen Stiftungen im Gefolge) wiederum ist die Tendenz zu beobachten, daß die hilfsfiskalischen Merkmale, insbesondere politisch festgelegte Leistungen und Preise (beispielsweise durch den Rundfunkbeitragsstaatsvertrag mit der Festlegung des Neuen Rundfunkbeitrags und der Erhebung durch den Beitragsservice; früher: GEZ) sowie die staatliche Alimentation, zunehmend verdrängt werden. Ursprünglich staatlich finanzierte Auftragsleistungen werden als im Wettbewerb zu erbringenden Geschäfte separiert. Auf diese Weise werden die Voraussetzungen für eine zunächst rechtliche und schrittweise dann auch materielle Privatisierung öffentlicher Unternehmen geschaffen (Beispiele: Deutsche Telekom AG, Deutsche Post AG, die sich nur noch teilweise unmittelbar oder mittelbar im Eigentum des Bundes befinden).

(2) Bei den Gruppenfiski handelt es sich ebenfalls um einzelverbandliche Einrichtungen, welche primär gruppenspezifische Interessen verfolgen, die zugleich auch in hohem Maße dem Gemeinwohl dienen. Zu ihnen gehören die Institutionen der Freien Wohlfahrtspflege, gemeinnützige Vereine und Verbände (Spendenmarkt; Non-Profit-Organisationen), welche teilweise marktfähige Leistungen (beispielgebend Krankenpflege, Schulausbildung) und teilweise kollektive Leistungen (beispielgebend Interessenverbände wie die Gewerkschaften, die Arbeitgeberverbände und die politischen Parteien) von gesellschaftlichem Rang erbringen oder auch staatliche Aufgaben (beispielsweise Kinderbetreuung, Obdachlosenhilfe oder Altenpflege) wahrnehmen. Derartige Einrichtungen werden dafür durch steuerliche Vergünstigungen und / oder öffentliche Zuschüsse gefördert.

Wegen der Vielfältigkeit der vorstehend genannten Einrichtungen und wegen ihrer unterschiedlichen institutionellen Ausformung ist die Abgrenzung der Parafiski oftmals nicht trennscharf zu vollziehen. Zudem fehlt es an einer zentralen statistischen Erfassung vieler parafiskalischer Institutionen. Dadurch wird die Messung und die Bewertung der Staatstätigkeit insgesamt erschwert. Dieser Tatbestand beeinträchtigt folglich auch einen internationalen Vergleich diesbezüglicher Aktivitäten und der zugehörigen Daten.

Mit der Verlagerung staatlicher Aufgaben in parafiskalische Einrichtungen wird gezielt oder unbewusst die Transparenz der damit in Zusammenhang stehenden finanzwirtschaftlichen Wirkungen verringert. Noch gravierender ist es, dass dadurch letztendlich die demokratische Kontrolle über die öffentlichen Aufgaben, die öffentlichen Einnahmen und die öffentlichen Ausgaben in diesem intermediären Bereich gemindert wird. Die somit zu konstatierenden Informationsdefizite beeinträchtigen naturgemäß die jeweilige zukünftige Gestaltung derartiger Einrichtungen mit Blick auf gesamtgesellschaftliche Zielvorgaben. Dies kann im Einzelfall durchaus von einer nicht zu unterschätzenden gesamtwirtschaftlichen Bedeutung sein, wenn beispielgebend an die mit den gesetzlichen Kranken- und Rentenversicherungen in Verbindung stehenden Finanzierungs- und Leistungsströme gedacht wird (Verschiebebahnhöfe mit Verteilungseffekten und mit Nachhaltigkeitsaspekten vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung).

Jenseits dessen können derartige Einrichtungen des Dritten Sektors aber als ein ständiges ordnungspolitisches Infragestellen staatlicher Zuständigkeiten gedeutet werden: Sie belegen nicht nur die generelle Geltung des Subsidiaritätsprinzips (Fiskalföderalismus), sondern sind grundsätzlich auch als eine wettbewerbspolitische Herausforderung der jeweiligen Träger und der beteiligten Akteure interpretierbar. Die Dynamik der politischen, rechtlichen, funktionalen und wirtschaftlichen Prozesse begründet in zeitlichen Abständen eine Überprüfung einzelner Zuordnungen – gegebenenfalls mit einer anschließenden Neupositionierung der fraglichen Einrichtungen, um den jeweiligen marktlichen wie auch den öffentlichen Anforderungen adäquat gerecht werden zu können.

Literaturhinweise:

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D. Dickertmann

V. W. Piel