Solidaritätszuschlag

Steuersystematische Einordnung

Der „Solidaritätszuschlag“ („Soli“) ist ein erstmals 1991 eingeführter prozentualer Zuschlag zur Einkommenssteuer. Grundlage ist das mit der Finanzreform von 1955 dem Bund eingeräumte Recht, eine Ergänzungsabgabe zur Einkommen- und Körperschaftsteuer zu erheben (Art. 106 I Nr. 6 GG), wenn ein zusätzlicher Finanzbedarf nicht anderweitig gedeckt werden kann. Der Zuschlag ist aus verfassungsrechtlichen Gründen der Höhe nach begrenzt, nicht aber hinsichtlich der Erhebungsdauer. Als Bundessteuer bedarf seine Einführung nicht der Zustimmung des Bundesrates.

Bislang wurde zweimal von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht: erstmals ab dem Kalenderjahr bzw. dem Veranlagungszeitraum 1968 auf der Grundlage des Ergänzungsabgabengesetzes vom 21. Dezember 1967, um voraussehbare Deckungslücken des Bundeshaushaltes zu schließen. Der Steuersatz betrug 3 v.H. der zu zahlenden Einkommen- und Körperschaftsteuer. Dieser Zuschlag wurde mit der Einkommen- und der Körperschaftsteuerreform, die zum 1. Januar 1975 bzw. 1. Januar 1977 in Kraft traten, abgeschafft. Zum zweiten Male wurde das Instrument der Ergänzungsabgabe mit dem Solidaritätszuschlag genutzt. Seine Einführung wurde mit den besonderen Belastungen des Bundeshaushalts durch die Deutsche Einigung (Aufbau Ost), den Kosten des 2. Golfkrieges (1990/91) und seinen Folgen sowie der Unterstützung der mittel-, ost- und südosteuropäischen Länder begründet.

Der „Solidaritätszuschlag“ ist nicht zu verwechseln mit dem „Konjunkturzuschlag“ und dem „Stabilitätszuschlag“, die keine Ergänzungsabgaben darstellen. Beide dienten der Beeinflussung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage, nicht der Deckung eines zusätzlichen Finanzbedarfs des Bundes. Der Konjunkturzuschlag wurde als konjunkturdämpfende Maßnahme vom 1. August 1970 bis zum 30. Juni 1971 erhoben. Das Aufkommen wurde bei der Bundesbank zinslos stillgelegt und nach dem Stichtag 15. Juni 1972 wieder an die Steuerpflichtigen zurückgezahlt. Es handelte sich damit um keine Steuer im herkömmlichen Sinne. Der Stabilitätszuschlag zur Lohn-, Einkommen- und Körperschaftsteuerschuld wurde als endgültige Abgabe vom 1. Juli 1973 bis zum 30. Juni 1974 erhoben. Er diente ebenfalls der Konjunkturdämpfung. Das Aufkommen wurde der Konjunkturausgleichsrücklage bei der Bundesbank zugeführt. Es wurde in der ersten Ölpreiskrise von 1974/75 zur Finanzierung konjunkturpolitischer Maßnahmen verwendet.

Steuertarif und Aufkommensentwicklung

Der Solidaritätszuschlag wurde zunächst befristet für den Zeitraum vom 1. Juli 1991 bis zum 30. Juni 1992 eingeführt (Solidaritätszuschlagsgesetz 1991 vom 24. Juni 1991). Er betrug 7,5 v.H. der zu zahlenden Einkommen- oder Körperschaftsteuer. Die tatsächliche Belastung belief sich indes nur auf 3,75 v.H. der Jahressteuerschuld, da er jeweils nur für ein Halbjahr eines Veranlagungszeitraumes erhoben wurde. Mit dem Föderalen Konsolidierungsprogramm (Solidarpakt) von 1993 wurde der Solidaritätszuschlag ab 1. Januar 1995 erneut eingeführt, nun aber zeitlich unbegrenzt. Der Zuschlag belief sich zunächst wiederum auf 7,5 v.H., seit 1998 auf 5,5 v.H. der Einkommen- bzw. Körperschaftsteuerschuld. Dabei verringern im Gegensatz zur Einkommensteuer Kinderfreibeträge die Bemessungsgrundlage und zwar unabhängig davon, ob Kindergeld gezahlt wird. Er wird von einkommensteuerpflichtigen Personen indes nur erhoben, wenn die jährlich zu zahlende Einkommensteuer über 972 € (Lohnsteuer in den Steuerklassen I, II, IV bis VI: monatlich über 81 €) bzw. für gemeinsam veranlagte Ehepaare mehr als 1944 € (Lohnsteuer in der Steuerklasse III: monatlich über 162 €) beträgt.

Das Aufkommen aus dem Solidaritätszuschlag belief sich 2011 auf 11,7 Mrd. € und ist damit mehr als doppelt so hoch wie zu seiner erstmaligen Einführung 1991. Der Solidaritätszuschlag ist also von erheblich größerer fiskalischer Bedeutung als die Ergänzungsabgabe von 1968. Zum Vergleich: Das Aufkommen der Ergänzungsabgabe belief sich im Durchschnitt der Jahre 1968 bis 1976 auf 1,1 v.H., das des Solidaritätszuschlags seit 1995 dagegen auf jahresdurchschnittlich 5,7 v.H. der Steuereinnahmen des Bundes. Das höchste Aufkommen wurde in den Jahren 1995 (13,4 Mrd. €) bis 1997 (13,2 Mrd. €) erzielt. Danach bewirkten Steuerreformen sowie die wechselhafte wirtschaftliche Entwicklung, dass sich das Aufkommen des Zuschlags nach einem Einbruch auf 10,5 Mrd. € 1998 in den Jahren 1999 bis 2001 auf ca. 11 Mrd. € p.a. einpendelte. Zwischen 2002 und 2005 stagnierte das Aufkommen bei etwa 10 Mrd. €, u.a. wegen der geringen wirtschaftlichen Dynamik und den tariflichen Entlastungen bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer. Die Wirtschafts- und Finanzkrise bewirkte, dass das Aufkommen nach einem Hoch in 2008 mit 13,1 Mrd. € einbrach und erst 2011 mit 12,8 Mrd. € in etwa wieder das Niveau von 2008 erreichte.

Dem Solidaritätszuschlag kommt aber von Anfang an nicht nur fiskalische, sondern auch verteilungspolitische Bedeutung zu (Verteilung). Vor seiner erstmaligen Einführung 1991 war eine verteilungspolitische Schieflage zu Lasten der unteren und mittleren Einkommen („Gerechtigkeitslücke“) eingetreten, weil die Defizite der Renten- und Arbeitslosenversicherung in Ostdeutschland nicht von der Allgemeinheit der Steuerzahler, sondern von dem kleineren Kreis der Beitragszahler finanziert wurden. Der Solidaritätszuschlag ermöglichte als Ausgleich eine stärkere Beteiligung der höheren sowie der nicht sozialversicherungspflichtigen Einkommen (Beamte, Selbständige) an den Finanzierungslasten. Die verteilungspolitische Bedeutung des Solidaritätszuschlags wird von einer Auswertung der Bundesstatistik zur Lohn- und Einkommensteuerstatistik für das Jahr 2007 belegt: Das 10. Einkommensdezil des zu versteuernden Einkommens, also die Gruppe der unbeschränkt Steuerpflichtigen mit den höchsten Einkommen, hatte am zu versteuernden Einkommen einen Anteil von 39,8 vH, aber 62,4 vH am Aufkommen des Solidaritätszuschlags. Vielfach wird in diesem Zusammenhang übersehen, dass durch die Erhebung des Solidaritätszuschlags auch die Ostdeutschen einen zusätzlichen finanziellen Beitrag zum Aufbau Ost leisteten und leisten. So kamen von 1991 bis 2011 die neuen Bundesländer (einschließlich Berlin) immerhin für 9,5 vH des Solidaritätszuschlags auf (Tabelle).

Tabelle: Aufkommen aus dem Solidaritätszuschlag nach Bundesländern, 1991 bis 2011

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Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben der Bundesregierung (Deutscher Bundestag 2012, S. 11).

Kritik und Zukunft des Solidaritätszuschlags

Mit dem zunehmenden zeitlichen Abstand von der Deutschen Einigung wird der Solidaritätszuschlag immer häufiger in Frage gestellt. Laut Umfragen von Forsa und Emnid plädierten in 2011 mehr als 60 vH der Befragten für seine Abschaffung. Selbst in Ostdeutschland waren es 46% (Emnid). Im Mittelpunkt der finanzpolitischen Diskussion der letzten Jahre stand dabei die Frage, inwieweit der Solidaritätszuschlag noch der Finanzierung der deutschen Einheit dient. Kritiker verneinen dies: Erstens, weil das Aufkommen der allgemeinen Finanzierung des Bundeshaushalts diene und nicht dem Aufbau Ost; zweitens, weil die ostdeutschen Länder die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen für Schuldentilgung und zur Finanzierung ihres Personals zweckentfremden würden, statt die Mittel, wie vorgesehen, für Infrastrukturinvestitionen und zum Ausgleich der kommunalen Finanzschwäche zu verwenden. Diese Kritik übersieht jedoch, dass das Aufkommen der Ergänzungsabgabe rechtlich nicht zweckgebunden ist. Es gibt allerdings eine politische Bindung, da die Einführung des Solidaritätszuschlags mit den fiskalischen Lasten der Deutschen Einheit begründet wurde. Die finanziellen Lasten der Deutschen Einheit sind indessen noch keineswegs bewältigt. Es fließen noch bis 2019 Solidarpaktmittel (Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen, überproportionale Leistungen des Bundes für die Wirtschaftsförderung und die Infrastruktur) nach Ostdeutschland (Aufbau Ost). Auch eine nennenswerte Verringerung der Sozialleistungen aus dem Bundeshaushalt und der West-Ost-Transfers innerhalb der Sozialversicherungen ist vorläufig wegen des Fortbestehens der sozioökonomischen Disparitäten nicht abzusehen. Außerdem gilt es nach wie vor, die Zins- und Tilgungslasten der kreditfinanzierten Einheitslasten zu bewältigen, da mittlerweile ein erheblicher Teil der Schulden der deutschen Einheit in der allgemeinen Staatsschuld aufgegangen ist (Erblastentilgungsfonds).

Die Abschaffung des Solidaritätszuschlags wird ferner aus konjunktur- und aus wachstumspolitischen Gründen gefordert. Ersteres ist jedoch nicht überzeugend, denn der Bund könnte mit Zustimmung des Bundesrates auch per Rechtsverordnung die Lohn- und Einkommensteuer für ein Jahr sofort um 10 vH senken – mit mittelbaren Wirkungen auf das Aufkommen des Solidaritätsbeitrags. Aus wachstumspolitischen Gründen werden die negativen Anreizeffekte der verschärften Progression kritisiert, die sich aus dem Zuschlag zur Steuerzahllast ergeben würden. Die verschärfte Progression ist indessen gewollt, um die negativen Verteilungseffekte der Finanzierung der Deutschen Einheit über die Sozialversicherungsbeiträge zu kompensieren. Allein die West-Ost-Transfers innerhalb der Arbeitslosen- und der Rentenversicherung beliefen sich 2008 auf schätzungsweise mehr als 18 Mrd. €.

Die Forderung nach einer ersatzlosen Streichung des Solidaritätszuschlags erscheint daher als verfrüht, nicht zuletzt auch aus fiskalischen Gründen. Der Bund müsste auf Basis des voraussichtlichen Kassenaufkommens 2011 auf 13 Mrd. € Einnahmen verzichten: 10,3 Mrd. bei der Lohn- und Einkommensteuer, knapp 1 Mrd. € bei der Körperschaftsteuer und 1,4 Mrd. € bei der Abgeltung der besteuerten Kapitalerträge. Angesichts des bestehenden Konsolidierungsdrucks, auch mit Blick auf die sog. Schuldenbremse, erscheinen Steuersenkungen in diesem Umfange gegenwärtig als nicht vertretbar. Hinzu kämen verteilungspolitische Verwerfungen, da von der Abschaffung insbesondere die höheren Einkommen profitieren würden. Als Alternative zur Beibehaltung käme deshalb mit Blick auf den staatlichen Finanzbedarf und die Verteilungswirkungen nur in Frage, den Solidaritätszuschlag in den Einkommen- und den Körperschaftsteuertarif einzuarbeiten. Davon würden dann allerdings alle Gebietskörperschaftsebenen profitieren und damit auch die ostdeutschen Länder und Gemeinden.

Diagramm: Solidaritätszuschlag: Aufkommen in Mrd. €

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Literaturhinweise:

  • Baumgarten, Jörg (2012), Senkung des Solidaritätszuschlags anstelle des Einkommensteuertarifs – Verteilungspolitische Konsequenzen des Vetos der Bundesländer, Arbeitskreis Quantitative Steuerlehre, Diskussionsbeitrag Nr. 30, Berlin;
  • Bechara, Peggy/Beimann, Boris/Karste, Tanja (2012), Absenkung des Solidaritätszuschlags oder Abbau der kalten Progression?, Wirtschaftsdienst 92 (5), 326-331;
  • Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.) (2011), Stellungnahme der Bundesregierung zu den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ der Länder Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen. Berichtsjahr 2010, Berlin;
  • Deutscher Bundestag (Hrsg.) (2012), Antwort der Bundesregierung auf die kleine Anfrage der Abgeordneten Dr. Barbara Höll, Dr. Axel Troost, Dr. Dietmar Bartsch, weiterer Abgeordneter und der Fraktion DIE LINKE. Ausmaß der finanziellen Zusatzlasten durch die Wiedervereinigung Deutschlands, Drucksache 17/10933;
  • Fuest, Clemens (2007), Solidaritätszuschlag abschaffen?, Wirtschaftsdienst 87 (8), 492.
Ullrich Heilemann

Hermann Rappen