Staatsausgaben

In der Sozialen Marktwirtschaft der Bundesrepublik Deutschland werden dem Staat (mit dem Bund, den Ländern und den Gemeinden) einzelne Aufgaben der Ordnungs- und der Prozesspolitik zugewiesen, die im öffentlichen Interesse liegen, weil sie vom Markt (für private Güter) nicht in zufrieden stellender Weise bereitgestellt werden. Mit derartigen Leistungen (in Form öffentlicher und meritorischer Güter) greift die öffentliche Hand auf unterschiedlichen Wegen in das wirtschaftliche Geschehen ein: Das gilt zum einen für Interventionen zur Beeinflussung des privaten Angebots und der privaten Nachfrage in Form von Gesetzen und Verordnungen, welche nicht unmittelbar budgetwirksam werden (Merkmal: Verordnungsintensität). Das betrifft zum anderen die Erhebung von Steuern (Abgaben) und die Aufnahme von Schulden sowie die Verausgabung der öffentlichen Mittel, womit naturgemäß beträchtliche Budgetwirkungen einhergehen (Merkmal: Budgetintensität).

Nach herkömmlichem Verständnis werden zu den öffentlichen Ausgaben die geplanten (mit Soll-Angaben) und die tatsächlichen (mit Ist-Angaben) Geldzahlungen und die monetär bewerteten Naturalleistungen der öffentlichen Hand an den privaten Sektor (Haushalte und Unternehmen) sowie an andere Hoheitsträger im In- und im Ausland gerechnet. Die Ausgaben basieren dabei auf besonderen Leistungsgesetzen oder beruhen auf vertraglichen Beziehungen zwischen der zuständigen Gebietskörperschaft und dem jeweiligen Leistungsempfänger. Eine erste Gliederung der Staatsausgaben (siehe Abbildung) kann dabei nach administrativen Zuordnungen (Ministerialprinzip; siehe Abbildung, Teil (1)) als dominantes Bestimmungsmerkmal für die Aufstellung des Haushaltsplans oder nach volkswirtschaftlichen Kennzeichnungen (Funktionalprinzip; siehe Abbildung, Teil (2)) vorgenommen werden.

Bei der letztgenannten Systematisierung können mit Blick auf die marktwirtschaftliche Ordnung zunächst Ausgaben benannt werden, welche zur Erhaltung und Sicherung der staatlichen Existenz und zum Schutz der freien Entfaltung marktwirtschaftlicher Kräfte bestimmt sind. Derartige Ausgaben betreffen einen Großteil der staatlichen Ausgabentätigkeit, wie beispielsweise Ausgaben zum Schutz der inneren und äußeren Sicherheit sowie zur Bewahrung des Rechtsystems.

Hinsichtlich ihrer Ansatzstellen im volkswirtschaftlichen Produktions- und Verteilungsprozess (siehe Abbildung, Teil (3)) können die öffentlichen Ausgaben sodann weiterführend in staatliche Verwaltungsleistungen (Personal- und Sachausgaben) und Geldleistungen (Transferzahlungen) gegliedert werden: Ausgaben für die Verwaltung beinhalten Entgelte für die Inanspruchnahme von Leistungen der Faktor- und Gütermärkte (die Besoldung bzw. Bezahlung von Beamten, Angestellten und Arbeitern des öffentlichen Dienstes, die (Real-)Ausgaben für den laufenden Bedarf und für Investitionszwecke). Die von der öffentlichen Hand insofern nachgefragten Ressourcen stehen dem privaten Sektor nicht mehr zur Verfügung (Verdrängungseffekte). Bei den Geldleistungen (Transfers an private Haushalte, Subventionen an private Unternehmen) ist eine unmittelbare Gegenleistung – von der Einhaltung bestimmter Empfangs- oder Verwendungsauflagen abgesehen – nicht gegeben.

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Bei derartigen Zahlungen kommt es zu einer Umleitung von Kaufkraft ohne eine unmittelbare Inanspruchnahme von Ressourcen(das gilt z. B. bei Sozialleistungen als Transfer an private Haushalte, die den Zweck verfolgen, deren individuelle Einkommenslage zu verbessern; für Zuschüsse an Unternehmen zur Verbesserung des Umweltschutzes oder zur Innovationsförderung). Hinzu kommen die Zahlungen an die Finanzmärkte für zuvor dort aufgenommene Schulden, welche in Form von Zinsen und Tilgungsleistungen (Schuldendienst) bedient werden müssen, um das Standing eines guten Schuldners zu bewahren.

Zudem können die Staatsausgaben mit Blick auf die gesamtwirtschaftliche Produktivitätssteigerung auch nach investiven einerseits und konsumtiven öffentlichen Ausgaben andererseits gruppiert werden (siehe Abbildung, Teil (4)): Ersteren wird häufig ein höherwertigerer volkswirtschaftlicher Rang zugewiesen. Festzustellen ist jedoch, dass Investitionen aufgrund ihrer Nutzung im Regelfall bestimmte konsumtive Ausgaben als Folgekosten (z. B. Energie- und Erhaltungsaufwand) nach sich ziehen. Deshalb müssen mit einem wachsenden Kapitalstock (z. B. Bau eines Universitätsgebäudes) der öffentlichen Hand auch zwangsläufig die Konsumausgaben (z. B. zusätzliche Personalausgaben zur Nutzung des Universitätsgebäudes) steigen. Zudem ist anzumerken, dass Differenzierungen zwischen investiven und konsumtiven öffentlichen Ausgaben bis zur Einführung der Schuldenbremse bedeutsame Rückwirkungen auf die Begrenzung der zulässigen Höhe der Netto-Neuverschuldung als Teil der öffentlichen Einnahmen hatten (Staatsverschuldung). Diese unmittelbare Bindungswirkung bei der Schuldenaufnahme ist nunmehr entfallen.

Derartige Einteilungen öffentlicher Ausgaben begründen darüber hinaus eine wirkungsbezogene Analyse (siehe Abbildung, Teil (5)) der Staatsausgaben hinsichtlich der gesamtwirtschaftlichen Ziele: Zu prüfen ist, wie sich eine Änderung des Ausgabenvolumens und / oder eine Änderung der Ausgabenstruktur auf das Preisniveau, auf die Beschäftigung, auf die Wirtschaftsstruktur und auf das Wirtschaftswachstum sowie auf die außenwirtschaftlichen Beziehungen und auch auf die Einkommensverteilung auswirken.

Im Mittelpunkt diesbezüglicher Analysen stehen die Wirkungen der Staatsausgaben im föderalen System von Bund, Ländern und Gemeinden (siehe Tabelle 1; hier: ohne die Träger der gesetzlichen Sozialversicherungen) auf die Nachfrage. Dabei wird unterstellt, dass die staatlichen Ausgaben für den Kauf von Gütern unmittelbar und vollständig auf dem Markt nachfragewirksam werden. Demgegenüber werden Transferzahlungen von den Empfängern der Leistungen nur teilweise und mittelbar in eine Nachfrage auf dem Markt umgesetzt, weil der andere Teil der Mittel mitunter gespart wird.

Dieser Sachverhalt ist für die Beschreibung so genannter Multiplikator- und Akzeleratoreffekte von Bedeutung: Da aus zusätzlicher Nachfrage bei den Anbietern der Güter ein Einkommen entsteht (Primärwirkung; Multiplikatoreffekt), werden Teile davon wiederum nachfragewirksam, weil diese Wirtschaftssubjekte ihr (erhöhtes) Einkommen ebenfalls teilweise ausgeben. Mit der daraus entstehenden erneuten Einkommensbildung (Sekundärwirkung; Akzeleratoreffekt) schließt sich der Kreis. Der durch die Staatsausgaben ausgelöste Nachfrageimpuls entspricht in der Regel nicht exakt dem Ausgabenbetrag, sondern kann von diesem nach oben (z. B. bei Zinssubventionen als Anreiz an private Investoren zur Erleichterung der Kreditaufnahme mit dem Ziel der Förderung von Investitionen) oder nach unten (z. B. bei erhöhten Personalausgaben an die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes mit deren anteiliger Anlage der Mittel für Sparzwecke) abweichen.

Jenseits dessen können staatliche Ausgaben auch angebotsorientiert ausgelegt sein, wenn beispielsweise an Bildungsausgaben oder an Mittelzuweisungen zur Forschungsförderung gedacht wird. Darüber hinaus verändern die Zahlungen für den Schuldendienst (Zins- und Tilgungsleistungen) die Liquiditätslage der Finanzmärkte, wobei naturgemäß die vorausgehende Refinanzierung solcher Zahlungen nicht unbeachtet bleiben darf.

Die in den vergangenen Jahrzehnten stark gestiegenen öffentlichen Ausgaben führten zu einer Erhöhung der Staatsquote als Anteil der Staatsausgaben am Bruttoinlandsprodukt, wie das die nachstehende Tabelle 1 zum Ausdruck bringt.

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Darin sind, das ist einschränkend anzumerken, die Ausgaben der Gesetzlichen Sozialversicherungen (Parafiski) noch nicht enthalten. Ansonsten wäre die Staatsquote deutlich höher anzusetzen, wie das die Tabelle 2 zeigt.

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Wachsende Staatsausgaben, steigende Steuern und Sozialabgaben sowie eine Erhöhung der Staatsverschuldung haben zu gravierenden politischen und wirtschaftlichen Akzeptanzproblemen geführt: Zum einen büßt die öffentliche Finanzwirtschaft an Glaubwürdigkeit bezüglich der Wahrung des marktwirtschaftlichen Systems ein. Dieser Ansatz basiert auf der Vorstellung, dass den Kräften des Marktes prinzipiell ein Vorrang vor staatlichen Interventionen einzuräumen ist (Interventionismus). Zum anderen wird auf der gesamtwirtschaftlichen Ebene das Wachstums- und Beschäftigungspotenzial durch eine hohe Steuer- und Abgabenbelastung in Verbindung mit einer zunehmenden staatlichen Bürokratie als Folge hoher Staatsausgaben beeinträchtig. Aufgrund diesbezüglicher Wirkungsmechanismen werden einerseits immer wieder Bemühungen um eine Haushaltskonsolidierung, nicht zuletzt unter Verwendung des haushaltsrechtlich sehr fragwürdigen Instruments der globalen Minderausgabe, zur Senkung der Staatsquote in den Focus der Finanzpolitik gerückt. Solche Vorgaben werden dann aber andererseits häufig und viel zu schnell wahltaktischen und politikökonomischen Zielsetzungen geopfert.

Literaturhinweise:

  • BLANKART, C. B. (2008), Öffentliche Finanzen in der Demokratie, 7. Aufl., München;
  • BUNDESMINISTERIUM DER FINANZEN (2011), Finanzbericht 2010, Berlin;
  • DICKERTMANN, D., GELBHAAR, S., unter Mitwirkung von V. W. PIEL (2000), Finanzwissenschaft – Eine Einführung in die Institutionen, Instrumente und ökonomischen Ziele der öffentlichen Finanzwirtschaft, Herne, Berlin;
  • MAY, K.-U. (2002), Haushaltskonsolidierung durch Ausgabenkürzungen, Frankfurt;
  • SCHERF, W. (2011), Öffentliche Finanzen – Einführung in die Finanzwissenschaft, 2. Aufl., München;
  • ZIMMERMANN, H., HENKE, K.-D., BROER, M. (2009), Finanzwissenschaft – Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft, 10. Aufl., München.
Dietrich Dickertmann

Peter T. Baltes

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