Unabhängigkeit der Zentralbank

Von einer unabhängigen Zentralbank kann gesprochen werden, wenn diese ihre geldpolitischen Entscheidungen frei von Beschränkungen und Einmischungen sowie ohne den Einfluss einer Regierung, eines Parlaments oder anderer Institutionen oder Interessengruppen treffen kann. Dem gegenüber stehen Zentralbanken, die staatlich geführt werden und organisatorisch z.B. eine Abteilung des Wirtschafts- oder Finanzministeriums bilden. In den westlichen Industriestaaten hat sich das Konzept der Zentralbankunabhängigkeit weitgehend durchgesetzt. Nicht nur das Federal Reserve System der USA (FED) und die Deutsche Bundesbank gelten als unabhängig, auch die relativ junge Europäische Zentralbank (EZB) ist nach dem Vorbild der Deutschen Bundesbank als eine unabhängige Zentralbank konzipiert worden.

Geschichtliche Entwicklung

Bereits Walter Eucken (1952/90) betonte die entscheidende Bedeutung der Preisstabilität für das Funktionieren des ganzen Wirtschaftssystems, wobei er sogar vom „Primat der Währungspolitik“ sprach. Die Unabhängigkeit der Zentralbank gilt daher auch als eine institutionelle Grundlage der Sozialen Marktwirtschaft. Es verwundert somit nicht, dass die Deutsche Bundesbank seit 1957 als das Modell einer unabhängigen Zentralbank schlechthin gilt. In verschiedenen empirischen Untersuchungen wurde ihr zudem häufig der höchste Grad an Unabhängigkeit zuerkannt. Insbesondere in den 1990er Jahren wurden dann weltweit neue Zentralbankgesetze erlassen, in denen der jeweiligen Zentralbank ein höherer Grad an Unabhängigkeit zugesprochen wurde. So wurde den Mitgliedstaaten der Eurozone in Vorbereitung auf die Europäische Währungsunion und die einheitliche Geldpolitik der EZB im Vertrag von Maastricht die Auflage erteilt, ihre nationalen Zentralbanken in die Unabhängigkeit zu entlassen. Die EZB selber wurde 1998 als unabhängige Zentralbank gegründet. Jedoch auch Großbritannien, das nicht am Euro teilnahm, gab seiner Zentralbank 1997 vollständige Unabhängigkeit. Andere Länder folgten diesem Beispiel, z.B. Japan 1998, sodass heute ein Großteil der Zentralbanken in den Industrienationen als unabhängig gilt.

Begründungen

Bei einer unabhängigen Zentralbank „einigen“ sich alle beteiligten politisch-ökonomischen Akteure vorab auf eine langfristig orientierte Stabilitätspolitik. Als Folge erhöhen sich die Glaubwürdigkeit der Zentralbank und das Vertrauen in ihre Geldpolitik. Den Politikern wird in diesem Fall das entscheidende Instrument zur Verfolgung von Phillips-Kurven-Zielen (Geldwertstabilität versus hohe Beschäftigung) aus der Hand genommen, so dass sie ihre beschäftigungs- und finanzpolitischen Ziele nicht mithilfe der Geldpolitik zu erreichen versuchen und dadurch die Preisniveaustabilität gefährden können. Dadurch wird das Ziel der Preisniveaustabilität dauerhaft gefördert. Im Gegensatz zu Politikern, die an ihre Wiederwahl denken müssen, um ihren Nutzen zu maximieren, können unabhängige Zentralbanker ihren Nutzen nur in Form eines steigenden Ansehens bei einer erfolgreichen Geldpolitik erhöhen. Dies mündet in das Konzept des „konservativen Zentralbankers“ im Sinne von Rogoff (1985). Wie bereits Alesina/Summers (1990) beeindruckend dargestellt haben, gibt es auch eine empirische Evidenz: Staaten mit autonomen Zentralbanken weisen empirisch eine geringere durchschnittliche Inflationsrate auf, ohne dafür mit einem schwächeren oder volatileren Wachstum zu bezahlen. Solche Korrelationen können wegen ihrer Grobheit zwar kritisiert werden, da die Unabhängigkeit einer Zentralbank schwer zu messen ist, dennoch haben in der Vergangenheit die Gesellschaften, welche der Geldwertstabilität einen höheren Wert beimessen, die Geldpolitik i. d. R. in die Hände einer unabhängigen Zentralbank übergeben.

Ebenen

Die Unabhängigkeit einer Zentralbank erstreckt sich auf verschiedene Bereiche und wird i. d. R. in drei Ebenen eingeteilt: (1) politische Unabhängigkeit, (2) finanzielle Unabhängigkeit und (3) personelle Unabhängigkeit. Die politische Unabhängigkeit kann noch in die Zielunabhängigkeit einerseits und die operationale bzw. Instrumentenunabhängigkeit andererseits eingeteilt werden. Zielunabhängigkeit ist dann gegeben, wenn die Zentralbank in der Lage ist, das endgültige Ziel der Geldpolitik selbst festzulegen. Bei operationaler Unabhängigkeit kann die Zentralbank die Instrumente, mit denen sie ihre geldpolitischen Ziele zu erreichen sucht, selbst bestimmen. Als finanziell unabhängig gilt eine Zentralbank, wenn sie weder direkt noch indirekt gezwungen werden kann, das Staatsdefizit der Regierung zu finanzieren. Dies wird insbesondere durch ein eigenes, vom entsprechenden Staat deutlich getrenntes, Budget sowie ein klares Verbot der Staatsausgabenfinanzierung deutlich. Die personelle Unabhängigkeit betrifft alle Vorgänge, die unmittelbar mit den Personen in der Zentralbank zu tun haben, welche die geldpolitischen Entscheidungen treffen. Dazu gehören die Prozeduren und Bedingungen zur Berufung oder Ernennung und Entlassung der Zentralbanker sowie die Festlegung ihrer Amtszeiten. Bei dieser Definition unterschiedlicher Aspekte der Unabhängigkeit der Zentralbank ist allerdings zu berücksichtigen, dass es niemals zu einer vollkommenen Unabhängigkeit von anderen staatlichen oder politischen Stellen kommen kann. Insbesondere bei der Berufung der Zentralbanker ist politische Einflussnahme immer in irgendeiner Form möglich.

Beispiele der Umsetzung

Deutsche Bundesbank: Mit dem Gesetz über die Deutsche Bundesbank wurde 1957 der zweistufige Aufbau des Zentralbanksystems der „Bank deutscher Länder“ beseitigt und die Zuständigkeit für die Geldpolitik der neu gegründeten Deutschen Bundesbank übertragen. Sie ist seitdem gesetzlich bei der Erfüllung ihrer Aufgaben unabhängig, d. h. nicht an Weisungen des Staates, des Parlaments oder einer anderen Stelle gebunden. Als vornehmliches Ziel ist ihr die Geldwertstabilität vorgegeben. Zusätzlich, aber nur bei Wahrung des Ziels der Geldwertstabilität, hat sie die allgemeine Wirtschaftspolitik der Bundesregierung zu unterstützen. Es liegt hier also ein hoher Grad an operationeller Unabhängigkeit vor, während die Zielunabhängigkeit beschränkt ist. Durch einen von der Bundesrepublik Deutschland klar getrennten Haushalt liegt zudem finanzielle Unabhängigkeit vor und durch die langen Amtszeiten der Führung auch ein hoher Grad personeller Unabhängigkeit. Verglichen mit anderen Industrieländern hat die Bundesrepublik Deutschland zur Zeit der Deutschen Mark auch die geringste Inflationsrate im Durchschnitt aufgewiesen. Der relative Erfolg der Bundesbank beruht jedoch nicht nur auf den institutionellen Regelungen, sondern auch auf den für die Geldpolitik verantwortlichen Personen und der besonderen Stabilitätskultur des Landes.

Europäische Zentralbank: Die EZB ist gemäß Art. 108 EG-Vertrag (Maastricht-Vertrag) an das Ziel der Preisstabilität gebunden. Parallel hat sie eine Pflicht zur Unterstützung der Europäischen Wirtschaftspolitik. Weder die EZB noch eines der Mitglieder ihrer Entscheidungsgremien darf Weisungen jedweder Art entgegennehmen. Die operationale Unabhängigkeit ist damit ebenso ausgeprägt wie die der Bundesbank. Ebenso ist die Zielunabhängigkeit beschränkt. Bereits hier sieht man deutlich, dass die institutionelle Ausgestaltung der Unabhängigkeit der Deutsche Bundesbank Modell für die EZB war. Die finanzielle Unabhängigkeit der EZB wird dadurch erreicht, dass die nationalen Zentralbanken die alleinigen Zeichner und Inhaber des Kapitals der Notenbank sind. Auch die Währungsreserven der EZB wurden von den nationalen Notenbanken gestellt. Weiterhin besitzt die EZB ein eigenes Budget. Hinzu kommt ein Verbot der Gewährung von Zentralbankkrediten an öffentliche Stellen, eine Regel, die allerdings im Verlauf der Finanz- und Wirtschaftskrise nicht mehr klar eingehalten wurde. Die personelle Unabhängigkeit ist durch die mindestens fünfjährige Amtszeit der Mitglieder des Rats (der NZB-Präsidenten) und die Tatsache, dass Mitglieder des Direktoriums nicht wieder ernannt werden können (bei einer Amtszeit von acht Jahren) sichergestellt. Aufgrund politischer Einflussnahme bei der Bestellung des EZB-Präsidenten und einer großen Unterschiedlichkeit der Stabilitätskulturen in Europa ist der geldpolitische Nutzen der Unabhängigkeit der EZB jedoch geringer einzustufen als der der Deutschen Bundesbank.

Federal Reserve System (FED): Gemäß dem US-amerikanischen Federal Reserve Act bestehen die Ziele der Geldmarktpolitik des FED in der Erreichung eines hohen Beschäftigungsstandes, Preisstabilität und langfristig moderater Zinsen. Ihre Ziele sind daher deutlich weiter gefasst als im Fall der EZB. Das FED besteht aus dem Board of Govenors, zwölf regionalen Federal Reserve Banks und einer Vielzahl von Mitgliedsbanken sowie weiteren Institutionen. Da die privaten Mitgliedsbanken gleichzeitig Eigentümer des FED sind, das Direktorium aber vom Präsidenten der Vereinigten Staaten ernannt wird, kann von einem hybriden – halb staatlich und halb privatwirtschaftlichem – System gesprochen werden, dessen Unabhängigkeit von der Politik wie von der Wirtschaft des Landes nicht eindeutig ist. Mit dem Monetary Control Act aus dem Jahre 1981 wurde dem FED zudem die Befugnis erteilt, nicht nur US-Staatsschuldtitel, sondern auch solche anderer Länder zu erwerben, wodurch auch die finanzielle Unabhängigkeit des FED in Zweifel gezogen werden kann. In der Finanzkrise trat dies offen zutage. Der Board of Govenors des FED besteht aus sieben vom Präsidenten benannten und mit Zustimmung des Senats für 14 Jahre gewählten Mitgliedern, die nicht wiedergewählt werden dürfen. Einige Direktoren der Federal Reserve Banks werden hingegen von den privaten Mitgliedsbanken des FED bestimmt. Personelle Unabhängigkeit besteht daher auch nur beschränkt.

Vergleichend kann man sagen, dass die EZB stärker der Preisstabilität verpflichtet ist als das FED, bei der die Grenzen zwischen Zentralbank und Regierung verschwimmen. Damit erscheint die EZB insgesamt institutionell besser aufgestellt zu sein. Untersuchungen zum Grad der Unabhängigkeit von Zentralbanken kommen daher i. d. R. zu dem Schluss, dass die EZB als die unabhängigste oder zumindest als eine der unabhängigsten Zentralbanken der Welt angesehen werden kann, auch wenn sie das Niveau ihres Vorbildes, der Deutschen Bundesbank, nicht ganz erreicht hat.

Finanz- und Wirtschaftskrisen 2008 - 2012

Die Ursachen der Finanzkrise 2008 sind in verschiedenen Bereichen der internationalen Finanzwelt zu finden. So hat zunächst einmal die amerikanische Zentralbank seit Jahren die Märkte immer dann mit billigen Krediten überschwemmt, wenn ein konjunktureller Abschwung zu befürchten war. Aber auch die Europäische Zentralbank änderte seit 2003 ihre Strategie, indem sie die interne allgemeinwirtschaftliche Analyse über die monetäre stellte und das Wachstum der Geldmenge nicht weiter ausreichend beobachtete. Die EZB folgte damit dem FED in seiner Politik des billigen Geldes. Ordnungspolitisch ist neben der laxen Geldpolitik der beiden großen Zentralbanken natürlich auch auf das unzureichende aufsichtsrechtliche Regelwerk hinzuweisen, das den Banken risikoreiche Geschäfte ohne Sicherungs- und Haftungsregeln ermöglichte. Die beiden Zentralbanken haben zumindest den Grundstein für die Finanz- und Wirtschaftskrise gelegt. Innerhalb der Krise sind die Leitzinsen dann erneut drastisch gesenkt worden. Mit dieser expansiven Geldpolitik wurde zudem eine durch Konjunkturprogramme gekennzeichnete Fiskalpolitik unterstützt, die sich nicht scheute, erhebliche Finanzierungsdefizite hinzunehmen. Es verwundert aufgrund der unterschiedlichen Grade an Unabhängigkeit nicht, dass das FED als Auslöser der Finanz- und Wirtschaftskrise angesehen werden muss, während die EZB nur als „Mitläufer“ gelten kann. Offensichtlich waren die europäischen Institutionen, welche die Unabhängigkeit der EZB sichern sollen, immerhin deutlich besser als die des FED geeignet, eine unabhängige und stabilitätsorientierte Geldpolitik zu betreiben.

In der europäischen Schuldenkrise 2011/12 begann die EZB erstmalig, die Anleihen „bankrotter“ Eurostaaten, wie insbesondere Griechenland, aufzukaufen. Damit wurde eine wichtige Grundregel der EZB, niemals Staatsanleihen von Mitgliedstaaten mit mangelhafter Bonität aufzukaufen, preisgegeben. Sie hat darüber hinaus ihre Unabhängigkeit weiter beschädigt, indem sie aus nicht geldpolitischen Motiven gezielt Staatspapiere von hoch verschuldeten EU-Ländern aufkaufte, um ihnen eine Finanzierung ihrer Staatsschulden überhaupt und zu niedrigen Zinsen zu ermöglichen. Flankiert hat sie ihre eigene Politik der Outright-Offenmarkt-Politik durch massive Erhöhungen von Zentralbankkrediten an Banken mit ungewöhnlich langen Laufzeiten und sehr niedrigen Zinssätzen.

Sie hat daher heute in Hinblick auf die finanzielle Unabhängigkeit das niedrigere Niveau des FED erreicht. Wie man daraus deutlich ersieht, ist die Unabhängigkeit einer Zentralbank zwar eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für eine im Sinne von Geldwertstabilität erfolgreiche Geldpolitik. Auch die Stabilitätskulturen der beteiligten Zentralbanker spielen eine wichtige Rolle.

Kritik an der Unabhängigkeit

Bisher hat sich das Konzept der Unabhängigkeit der Zentralbank weltweit als sehr erfolgreich erwiesen – trotz der Rückschläge im Zusammenhang der Finanz- und Verschuldungskrise. Dennoch votieren verschiedene Autoren wie z.B. Epstein (2009) für eine Abschaffung der Unabhängigkeit der Zentralbanken. Er argumentiert, dass das Prinzip gleichmäßiger Interessenvertretung in einer Demokratie durch die Unabhängigkeit der Zentralbank verletzt wird. Daher würden unabhängige Zentralbanken eine eher zielgruppenorientierte Geldpolitik verfolgen und nicht die Volkswirtschaft als Ganzes im Auge behalten. Deshalb müssten sich die Zentralbanken einer demokratischen Kontrolle unterwerfen. Erst dann bestünde eine Verflechtung von Zentralbank- und Finanzpolitik, die eine effektive Wirtschaftspolitik ermöglichen würde. Man spricht von einem „Abteilungsmodell“, wenn die Zentralbank als Abteilung des Wirtschafts- oder Finanzministeriums geführt wird. Im „Vertragsmodell“ schließen Regierung und Zentralbank hingegen einen Vertrag miteinander, in welchem feste wirtschaftspolitische Vorgaben für die Inflationsrate vorgegeben werden. Eine Entlassung der geldpolitisch Verantwortlichen in der Zentralbank ist dann möglich. Sie sind also explizit nicht unabhängig, sondern der demokratischen Kontrolle unterworfen. Die Gefahren einer Politisierung der Geldpolitik bestehen jedoch in beiden Fällen.

Aus monetaristischer Sicht wird eine Geldmengenregel gegenüber der Unabhängigkeit der Zentralbank präferiert. („Geldmengenmodell“) Durch eine vorher festgelegte jährliche Wachstumsrate der Geldmenge würde ein Missbrauch der Geldpolitik durch den Staat / die Politiker und die Zentralbank verhindert. Eine rein monetär verursachte Inflation würde durch die jährlich festgelegte Geldmengenausweitung verhindert. Allerdings kann die Zentralbank auch auf keine exogenen Schocks, wie z.B. Ölpreisschocks etc., reagieren. Dieses Modell wird daher in seiner reinen Form bisher in keinem Land praktiziert. Zuletzt hat gerade das Verhalten der EZB in der Finanz- und Schuldenkrise deutlich gemacht, dass die Stabilitätskultur in einem Land bzw. einem Währungsgebiet von besonderer Bedeutung ist. So stellt Wrobel (2012) fest, dass in der Europäischen Union, die von Finnland bis Portugal und von Irland bis Bulgarien reicht, selbstverständlich eine Vielzahl unterschiedlichster Stabilitätskulturen zu finden ist. Die entscheidende Frage sei daher, ob innerhalb eines Zentralbanksystems wirksame Anreize bestehen, um notwendige geldpolitische Maßnahmen auch umzusetzen, und wie ordnungspolitisch auf diese Herausforderung reagiert werden kann. Institutionelle Unabhängigkeit scheint dafür nicht ausreichend zu sein.

Schaubild: Unabhängigkeit der Zentralbank

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Fazit

Für die westlichen Industrienationen hat sich das Konzept der Unabhängigkeit bisher so weit bewährt, dass es nicht aufgegeben werden sollte. Allerdings muss über institutionelle Änderungen nachgedacht werden. Insbesondere die Unabhängigkeit des FED ist nicht so umfassend, dass von einem Erfolgsmodell gesprochen werden kann. Paradoxer Weise scheint es hier jedoch gerade das breite Spektrum der Ziele, also ein hoher Grad von Zielautonomie, zu sein, der für das Versagen in der stabilitätsorientierten Geldpolitik verantwortlich ist. Eine konkrete Zielausrichtung der Zentralbanken auf die Preisniveaustabilität scheint daher in jedem Fall ein richtiger Schritt zu sein. Sowohl für das FED als auch die EZB ist aus ordnungspolitischer Sicht zudem über eine stärkere Regelbindung nachzudenken. In den vergangenen 20 Jahren sind verschiedene Zentralbanken bereits recht erfolgreich zu einer moderat regelgebundenen Geldpolitik übergegangen. Je mehr sich eine Zentralbank an eine Regel bindet, desto höher ist die Vorhersagbarkeit von Zentralbankinterventionen. Das führt zu einer verbesserten Vertrauensbildung. Gerade bei den unterschiedlichen Stabilitätskulturen im heterogenen Europa wäre eine festere Regelbindung der EZB durchaus wünschenswert. Dennoch wird es kaum möglich sein, die Geldpolitik völlig aus dem Handlungsbereich der Personen herauszulösen und vollständig einem störungsunabhängigen Mechanismus anzuvertrauen. Eine Regelbindung wird daher immer ein gewisses Maß an Flexibilität und menschlicher Intuition sowie Ermessensspielräume erfordern. Wie sowohl Theorie als auch Empirie zeigen, ist die Unabhängigkeit der Zentralbank daher auch weiterhin eine notwendige Bedingung für Geldwertstabilität.

Literaturhinweise:

  • Alesina, A. / Summers, L. (1990), Central bank independence and macroeconomic performance: some comparative evidence, Discussion paper series: Harvard Institute of Economic Research, Harvard University; Nr.1496;
  • Epstein, G. (2009), Financialization and federal reserve policy in the crisis: central bank accountability for financial stability and economic reconstruction, in: Kurswechsel, Wien, 2, S. 68-79;
  • Eucken, W. (1952/90), Grundsätze der Wirtschaftspolitik, 6. durchgesehene Auflage, Tübingen;
  • Peschutter, G. (1992), Geldpolitik bei multipler Zielsetzung, Bern u. a.;
  • Rogoff, K. (1985), The optimal degree of commitment to an intermediate monetary target, in: Quarterly Journal of Economics, Bd. 100, Nr. 4, S. 1169 – 1190;
  • Wrobel, R. (2012), Geldpolitik und Finanzmarktkrise: Das Konzept der „unabhängigen Zentralbank“ auf dem ordnungspolitischen Prüfstand, in: B. Seliger / J. Sepp / R. Wrobel (Hrsg.): Die Soziale Marktwirtschaft als Vorbild in internationalen Krisen, Ordnungspolitische Dialoge, Bd. 3, Frankfurt / M. 2012, S. 27 – 44.
Ralph Michael Wrobel