Wohnungspolitik: alte Bundesländer

Ob Höhle, Zelt, Eigenheim oder Wolkenkratzer, Wohnen war und ist ein menschliches Grundbedürfnis wie Essen, Trinken und Schlafen. Es ist grundsätzlich nicht durch andere Güter zu ersetzen. Wohnen begleitet den Haushalt – als Nachfrager – in all seinen Lebensphasen und passt sich seinen Veränderungen an und umgekehrt. Dadurch erfüllt das Wohnen eine notwendige Schutzfunktion und ist die Voraussetzung für die individuelle Existenz sowie den Bestand sozialer Gruppen (Familien).

Bereits im 19. Jahrhundert reifte die Erkenntnis, dass man den Wohnungsmarkt nicht sich selbst überlassen dürfe. In Folge der Industrialisierung und der damit verbundenen Landflucht stieg der Wohnungsbedarf in den Städten sprunghaft an. Es kam zu Bodenspekulation, Wuchermieten und Obdachlosigkeit. Eingriffe des Staates wurden aus Gründen der Sicherheit und Ordnung, aber auch aus Gründen des Gesundheitsschutzes notwendig; denn Seuchengefahren bei den ärmeren Bevölkerungsschichten konnten deren Arbeitsfähigkeit spürbar beeinträchtigen. Im Zuge dieses Verstädterungsprozesses wurden erstmals Mindestnormen für den Wohnungsbau festgelegt. Ebenso wurden in dieser Zeit die ersten Selbsthilfeorganisationen (Wohnungsbaugenossenschaften) ins Leben gerufen, und es bildete sich der Werkswohnungsbau heraus.

Die nach dem Ersten Weltkrieg vorherrschende allgemeine Wohnungsnot verstärkte die staatlichen Eingriffe auf dem Wohnungsmarkt. Zahlreiche Gesetze zur Bekämpfung des Wohnungsmangels wurden erlassen. Diese Interventionen mündeten in ein System der „Wohnungszwangswirtschaft“ (u. a. Mietereinweisung und Belegungskontrolle), das bis Anfang der 60er Jahre des vorigen Jahrhunderts andauerte. Nach dem Zweiten Weltkrieg – knapp ein Viertel des Wohnungsbestandes von ca. 18 Mio. Wohnungen war zerstört und mehr als zwölf Millionen Flüchtlinge mussten untergebracht werden – wurde die Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zur wichtigsten Aufgabe des Staates. Ein Wohnungsbauministerium auf Bundesebene wurde eingerichtet. Weitere Marksteine waren das Erste (1950) und das Zweite Wohnungsbaugesetz (1956), mit denen die drei Segmente staatlicher Interventionen (öffentlich geförderter sozialer Wohnungsbau, steuerbegünstigter und frei finanzierter Wohnungsbau) auf eine gesetzliche Grundlage gestellt wurden. Das Zweite Wohnungsbaugesetz ist bis heute die Grundlage der sozialen Wohnungspolitik, hat aber auch den Grundstein für die familienorientierte Wohneigentumsförderung gelegt.

Mit dem Abbau des Wohnungsmangels gingen die Deregulierung der Wohnungswirtschaft und die schrittweise Öffnung des Wohnungswesens für den Markt einher. Es wurde damit der Übergang von der kriegsbedingten Versorgungspolitik hin zu einer marktwirtschaftlich orientierten Wohnungspolitik vollzogen. In der Folgezeit wechselten sich Phasen der Anspannung und der Entspannung immer wieder ab. Heute ist der Wohnungsmarkt rein rechnerisch ausgeglichen: Die Zahl der Wohnungen entspricht insgesamt in etwa der Zahl der Haushalte.

Man könnte meinen, eine staatliche Einflussnahme sei damit überflüssig. Aber ist der Wohnungsmarkt ein Markt wie jeder andere? Kann man ihn sich selbst überlassen? Die Antwort lautet: Ja und Nein. Ja, weil Nachfrager und Anbieter nach Maßgabe ihrer Präferenzen frei die Ware „Wohnen“ gegen Geld tauschen können und der Marktpreis prinzipiell für einen Ausgleich von Wohnungsnutzungsangebot und Wohnungsnutzungsnachfrage sorgt. Daran ändern auch die Besonderheiten des Gutes Wohnung (Immobilität, lange Lebensdauer etc.) nichts. Diese stören zwar die Funktionsfähigkeit des Wohnungsmarktes, setzen sie aber nicht grundsätzlich außer Kraft. Nein, weil der Markt einen Teil der Haushalte nur unzureichend oder gar nicht mit Wohnraum versorgt. Letzteres tritt immer dann ein, wenn Haushalte mit geringen Einkommen einen großen Teil ihrer Einkünfte für den Mindestkonsum beim Wohnen verwenden müssen (Verteilungsproblem) und/ oder wenn bestimmte gesellschaftliche Gruppen wegen ihrer spezifischen Merkmale diskriminiert werden (Zugangsproblem).

Dem Staat kommt in der Sozialen Marktwirtschaft die Aufgabe zu, eine Mindestversorgung mit Wohnraum zu sichern, wenn der Einzelne dazu nicht in der Lage ist („Subsidiaritätsprinzip“). Die Wohnungspolitik hat deshalb vorrangig das Verteilungs- und das Zugangsproblem zu lösen. Das heißt, die Mietbelastung muss für Haushalte mit geringem Einkommen tragbar sein und Haushalten der sog. „Problemgruppen“ muss Zutritt auf den Wohnungsmarkt verschafft werden. Neben diesen herausragenden Versorgungszielen setzt der Staat als Träger der Wohnungspolitik auch Rahmenbedingungen, die ein effizientes Zusammenspiel von Angebot und Nachfrage auf dem Wohnungsmarkt gewährleisten sollen, wie z. B. das Mietrecht. Schließlich wird allgemein unter Wohnungspolitik noch die Wohneigentumspolitik subsumiert, die jedoch nur am Rande wohnungspolitische Ziele verfolgt. Ihre Hauptstoßrichtung sind die Familien- und Vermögenspolitik sowie die Altersvorsorge.

Nach Eekhoff lassen sich dementsprechend grob drei Bereiche der praktischen Wohnungspolitik in Deutschland unterscheiden:

(1) Soziale Absicherung des Wohnens. Die Umsetzung der sozialen Absicherung erfolgt über die klassischen Instrumente Wohngeld (Verteilungsproblem), sozialer Wohnungsbau und neuerdings Ankauf von Belegungsbindungen aus dem Wohnungsbestand (beide Zugangsproblem). Wohngeld – auch Subjektförderung genannt – erhalten bedürftige Mieter- und Eigentümerhaushalte, damit sie eine ihren Familienverhältnissen angemessene Wohnung zu Marktpreisen anmieten bzw. bewohnen können. Die Vorzüge des Wohngeldes liegen in seiner Flexibilität, seiner sozialen Treffsicherheit und Gleichbehandlung sowie in seiner Effizienz, weil es die Nachfragerpräferenzen berücksichtigt.

Aber: Wohngeld löst das Zugangsproblem nicht. Das wiederum kann der soziale Wohnungsbau, auch Objektförderung genannt. Er setzt beim Wohnungsangebot an, indem Wohnungsbauinvestoren Subventionen gewährt werden. Im Gegenzug müssen sie Belegungsbindungen einräumen und Mietverbilligungen gewähren. Großes Manko: Die soziale Treffsicherheit ist wesentlich geringer als beim Wohngeld, da ein nicht unbeträchtlicher Teil der öffentlich geförderten Wohnungen fehlbelegt ist, das heißt, in ihnen wohnen nicht die bedürftigen Haushalte. Ein Ausweg bestünde im Ankauf von Belegungsbindungen aus dem Wohnungsbestand; das Zugangsproblem würde gelöst. In Verbindung mit Wohngeld, das als Instrument relativ an Bedeutung gewonnen hat, wäre die soziale Absicherung gewährleistet. Jedoch wird bisher vom Belegungsrechtserwerb wenig Gebrauch gemacht.

(2) Sicherung günstiger Angebots- und Nutzungsbedingungen. Dazu zählen die Ausweisung und Erschließung von Bauland, Stadterneuerungs- und Stadtentwicklungsmaßnahmen, das Mietrecht als Koordinationsinstrument der Mieter- und Vermieterinteressen, eng verknüpft mit dem Kündigungsschutz, sowie das Steuerrecht.

(3) Wohneigentumspolitik. Die Förderung des selbstgenutzten Wohneigentums ist teilweise sehr stark vermögenspolitisch motiviert („Eigenheimzulage“), es werden mit ihr aber auch – im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus – ureigene wohnungspolitische Ziele verfolgt.

Mit dem Gesetz zur Reform des Wohnungsbaurechts, das am 01. Januar 2002 in Kraft trat, wurde das Wohnungsbaurecht grundlegend reformiert und eine neue Phase in der sozialen Wohnungspolitik in Deutschland eingeleitet. Kern des Gesetzes ist ein neues Wohnraumförderungsgesetz, das das Zweite Wohnungsbaugesetz ablöst. Vier Elemente spielen eine zentrale Rolle:

1. Konzentration der Förderung auf die wirklich Bedürftigen (kinderreiche Familien, niedriges Einkommen),

2. stärkere Berücksichtigung des Wohnungsbestandes,

3. Förderung des Erwerbs von gebrauchtem Wohneigentum,

4. engere Verzahnung von Wohnungs- und Städtebaupolitik.

Literaturhinweise:

  • Eekhoff, J. (2002), Wohnungspolitik, 2. Aufl., Tübingen; Expertenkommission Wohnungspolitik (1994), Wohnungspolitik auf dem Prüfstand, Gutachten im Auftrag der Bundesregierung, Bonn;
  • Kühne-Büning, L./ Heuer, J. H. B. (Hrsg.) (1994), Grundlagen der Wohnungs- und Immobilienwirtschaft, 3. Aufl., Frankfurt/ M.
Winfried Michels