Bei landesweiten Volksentscheiden, die nicht mit allgemeinen Wahlen zusammenfielen, lag die Beteiligung seit 1991 bei durchschnittlich 36,8 Prozent und damit um fast 30 Prozent unter den vergleichbaren Landtagswahlen. Die Bilanz von Bürgerentscheiden auf kommunaler Ebene fällt ähnlich aus.

Zugleich sind auf kommunaler Ebene (mit Ausnahme der Stadtstaaten) überall Direktwahlen von Oberbürgermeistern und Bürgermeistern sowie fast überall auch von Landräten etabliert worden. Man sich versprach davon für die Kommunalpolitik eine mobilisierende Wirkung und größere Bürgernähe. Aber die Bürger zeigen diesem Angebot mit großer Mehrheit die kalte Schulter: An Direktwahlen beteiligen sich fast ausnahmslos deutlich weniger als die Hälfte der dazu berechtigten Bürger, wenn diese nicht mit allgemeinen Wahlen zusammenfallen.

144 der 196 zu Beginn des Jahres 2016 amtierenden Oberbürgermeister in kreisfreien Städten mit mehr als 35.000 Einwohnern wurden in solchen singulären Direktwahlen gewählt. (1) Das gilt auch für 145 der 250 deutschen Landräte (2). Eine Analyse der Beteiligung dieser Direktwahlen, die nicht mit allgemeinen Wahlen zusammenfielen, offenbart erhebliche Legitimationsdefizite.

• Nur durchschnittlich 37,1 Prozent der Bürger beteiligten sich in Städten mit mehr als 35.000 Einwohnern an Direktwahlen für das Stadtoberhaupt, wenn diese nicht mit anderen Wahlen zusammenfielen. Das sind im Durchschnitt acht Prozent weniger als bei den jeweiligen Ratswahlen (45,1 Prozent).
• Nur fünf der z. Zt. 144 amtierenden Oberbürgermeister in Gemeinden mit mehr als 35.000 Einwohnern, deren Wahl nicht mit einer Ratswahl zusammenfiel, wurden mit einer Beteiligung von mehr als der Hälfte der Wahlberechtigten gewählt. Dabei handelt es sich ausnahmslos um kleinere Städte. (3)
• Während bei Ratswahlen in Gemeinden ab 35.000 Einwohnern die Wahlbeteiligung nirgends unter 30 Prozent lag, war dies bei 19 Direktwahlen der Fall, davon in sechs Fällen sogar unter 25 Prozent. Die niedrigste Beteiligung bei einer direkten Oberbürgermeisterwahl lag sogar bei nur 18,1 Prozent (Waiblingen).
• 19 von 73 Oberbürgermeistern in deutschen Großstädten mit mehr als 100.000 Einwohnern amtieren aufgrund von Wahlen, an denen weniger als ein Drittel der Wahlberechtigten teilgenommen haben. (4)
• In keiner deutschen Großstadt mit mehr als 100.000 Einwohnern amtiert ein Oberbürgermeister aufgrund einer Wahl, an der sich mehr die Hälfte der Wahlberechtigten beteiligt hat, wenn diese Wahl nicht mit einer allgemeinen Wahl zusammengefallen ist.
• Nur durchschnittlich 35,8 Prozent der dazu berechtigten Bürger beteiligten sich an direkten Landratswahlen, die nicht mit allgemeinen Wahlen zusammenfielen. Dies liegt um fast 17 Prozent unter der durchschnittlichen Beteiligung an den entsprechenden Kreistagswahlen (52,6 Prozent).
• 70 von 250 deutschen Landräten amtieren aufgrund von Direktwahlen, an denen weniger als ein Drittel der Wahlberechtigten teilgenommen haben. Fünf Landräte wurden mit einer Wahlbeteiligung von unter 20 Prozent gewählt. Den Negativrekord hält der Landkreis Börde in Sachsen-Anhalt mit einer Wahlbeteiligung von nur 13,3 Prozent in der entscheidenden Stichwahl 2011.
• Nur bei 13 der 145 direkten Landratswahlen, die nicht mit einer allgemeinen Wahl zusammenfielen, lag die Beteiligung über 50 Prozent, davon neunmal in Bayern.
• Nur bei zwei von 145 Landratswahlen, die nicht mit allgemeinen Wahlen zusammenfielen, lag die Beteiligung an der Direktwahl höher als bei der entsprechenden Kreistagswahl. (5)
• Nur bei 12 von 144 direkten Oberbürgermeisterwahlen, die nicht mit allgemeinen Wahlen zusammen fielen, lag die Beteiligung höher als bei den entsprechenden Ratswahlen, davon nur in zwei größeren Städten mit mehr als 100.000 Einwohnern. (6)

Lediglich in Brandenburg gibt es im Wahlgesetz wenigstens für Landratswahlen eine Regelung für den Fall einer dramatisch niedrigen Beteiligung: Der Wahlsieger muss mindestens 15 Prozent der Stimmen aller Wahlberechtigten erhalten haben, ansonsten fällt das Wahlrecht an den Kreistag zurück. Das war immerhin bei fünf der elf Direktwahlen in brandenburgischen Landkreisen der Fall.

Die Plebiszit-Lobby lehnt solche Quoren ab und hat wiederholt erfolgreich deren Absenkung durchgesetzt, wo sie existieren. Damit können Volks- bzw. Bürgerentscheide auch dann Beschlüsse gewählter Parlamente aushebeln, wenn sich daran weit weniger Bürger beteiligen als an den entsprechenden Wahlen. Zugleich stehen oft den Kommunalparlamenten Oberbürgermeister oder Landräte gegenüber, deren Direktwahl mit deutlich geringerer Wahlbeteiligung erfolgte.

Die Abstimmung mit den Füßen zeigt jedenfalls, dass die repräsentative Demokratie in Deutschland fester verankert als dies manche Theoriedebatte wahrnimmt. Dass die Bürger den Wahlen repräsentativer Parlamente so deutlich den Vorzug vor der Beteiligung an Plebisziten oder Direktwahlen geben, rechtfertigt sicherlich keine Ausweitung dieser Instrumente auf die Bundesebene.

Im Gegenteil wäre eine Debatte erforderlich, ob plebiszitäre Entscheidungsverfahren über Sach- und Personalfragen nicht in der Praxis längst gescheitert sind – zumindest wenn man die geringe Beteiligungsbereitschaft der Bürger ernst nimmt. Gerade weil sich die Plebiszit-Lobby diesem Realitätscheck gerne entziehen möchte, ist er dringend erforderlich.

Verweise

• (1) Lediglich in den Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg finden keine Direktwahlen statt.
• (2) In den 45 Landkreisen von Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein werden Landräte nicht direkt gewählt.
• (3) Landshut (64.000 Einw. / 50,7 Prozent) Memmingen (41.000 Einw. / 54,5 Prozent), Görlitz (53.000 Einw. / 52,9 Prozent), Hof (44.000 Einw. / 51,8 Prozent) und Tübingen (84.000 Einw. / 55 Prozent).
• (4) Heidelberg (21,8), Reutlingen (23,8), Offenbach/Main (24,3), Duisburg (25,8), Essen (27,7), Mannheim (28,7), Halle (29,0), Mönchengladbach (29,6) Herne (29,9), Remscheid (30,2), Dortmund (30,9), Göttingen (31,2), Hagen (31,2), Moers (31,2), Recklinghausen (31,2), Bielefeld (31,3), Chemnitz (31,8), Lübeck (31,9), Bochum (32,9).
• (5) Beide Landkreise liegen in Thüringen, nämlich der Landkreis Sonneberg und der Unstrut-Hainich-Kreis.
• (6) Bei den größeren Städten handelt es sich um Kassel und Pforzheim, bei den weiteren Städten um Bayreuth, Brandenburg, Gera, Görlitz, Memmingen, Neubrandenburg, Norderstedt, Stralsund, Suhl und Villingen-Schwenningen.