Veranstaltungsberichte

Die Vereinigung Koreas und die koreanische Wirtschaft

Was kostet die koreanische Wiedervereinigung und kann die südkoreanische Wirtschaft diese Herausforderung meistern? Diese einfach anmutende, in Wirklichkeit aber hochkomplexe und z.T. kontroverse Frage stand im Zentrum einer zweitägigen internationalen Fachkonferenz in Seoul, die gemeinsam vom Institute for Global Economics (IGE), der Korea Export-Import Bank, der Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS), dem Korea Development Institute (KDI) sowie dem US-amerikanischen Peterson Institute for International Economics am 21./22. Oktober 2012 in Seoul ausgerichtet wurde.

In einer Zeit, da Umfragen zwar die Zustimmung des weit überwiegenden Teils der Südkoreaner, jedoch auch ein wachsendes Desinteresse insbesondere junger Menschen dort an der Wiedervereinigungsthematik belegen, waren die Konferenzveranstalter der Überzeugung, dass es im Interesse Südkoreas sei, sich intensiv mit dieser Frage zu beschäftigen, da vor dem Hintergrund der weltweiten politischen Umwälzungen in den letzten beiden Jahrzehnten auch die koreanische Wiedervereinigung nicht nur mehr wie eine Hoffnung, sondern wie eine Realität anmute. Rund 200 Gäste aus Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und Medien des Landes waren der Einladung der Veranstalter gefolgt.

Klares Regierungsbekenntnis zum Wiedervereinigungsgedanken

Die Konferenzteilnehmer konnten zunächst die Beiträge eines eindrucksvollen Aufgebots an südkoreanischen Regierungsmitgliedern hören. Der ehemalige Premierminister Hong-Koo Lee bekannte sich, wie auch alle nachfolgenden Minister, klar zum Wiedervereinigungsgedanken, wie er in der Verfassung des Landes niedergelegt ist. Allerdings formulierte der ehemalige Regierungschef auch eine seiner grundlegenden Sorgen zu diesem Thema, indem er die Frage aufwarf, ob die zu erwartenden, erheblichen finanziellen Belastungen einer möglichen Wiedervereinigung, die größtenteils von Südkorea zu tragen sein würden, der Bevölkerung wirklich abverlangt werden könnten.

Diese Frage griff der Minister für Finanzen und Strategie, Jaewan Bakh, in seinem Redebeitrag auf. Er konzedierte, dass Nord- und Südkorea in den vergangenen 60 Jahren äußerst unterschiedliche Wege gegangen sein und heute nicht unterschiedlicher sein könnten. Dies habe zur wachsenden Besorgnis der Südkoreaner gegenüber der Wiedervereinigung geführt. Die vorliegenden Schätzungen gingen von Kosten in enormer Höhe aus, die zu einer Zunahme der vorhandenen Besorgnisse führten. Gleichwohl, so Bakh, sei die Vereinigung „eine historische Herausforderung, der wir uns nicht entziehen können“. Die Südkoreaner müssten stets bedenken, dass Furcht vor der Vereinigung auch die Folge der verbreiteten Unkenntnis über Nordkorea und die Begleiterscheinungen eines Wiedervereinigungsprozesses sein könne. Darüber dürften aber die Chancen eines Gesamtkoreas in der Weltwirtschaft nicht übersehen werden. Der Finanzminister zitierte hierzu die Studie eines internationalen Bankhauses, wonach ein vereintes Korea schon 2050 das Bruttoinlandsprodukt von G7-Staaten wie Japan und Deutschland übertreffen könne. Bakh gab seiner Hoffnung Ausdruck, dass die seit einem Jahr amtierende, neue nordkoreanische Führung die Öffnung der Wirtschaft des Landes betreiben und damit auch internationalen Finanzinstitutionen die Möglichkeit zur Hilfe beim Aufbau geben möge.

Wiedervereinigungsminister Woo-ik Yu ging in seiner Rede u.a. auf regionale politische Aspekte der Wiedervereinigung ein. Ohne die Volksrepublik China und ihre Nordkoreapolitik namentlich zu nennen, forderte der Minister, dass „Nachbarländer ihre alten Denkweisen“ zur koreanischen Vereinigung aufgeben sollten. „Sie sollten sich von dem falschen Eindruck befreien, dass ein stabiles Management des Status quo auf der koreanischen Halbinsel ihren nationalen Interessen am besten dient“, so Yu. Südkorea plädiere hingegen für ein aktives Vorgehen in Sachen Wiedervereinigung, wie sich Seoul davon eine positive Entwicklung nicht nur auf der koreanischen Halbinsel, sondern in ganz Nordostasien verspreche. Der Subkontinent bewege sich auf einer „Welle des Paradigmenwechsels“, der auch die koreanische Halbinsel einschließe. Mit Blick auf neuere Entwicklungen in der Gesellschaft seines Landes bedauerte Yu, dass der Wohlstand, den die jüngere Generation heutzutage genieße, diese selbstzufriedener habe werden lassen, so dass ihr Bewusstsein für das Erfordernis der nationalen Vereinigung geringer geworden sei.

Bedeutend mehr Frieden und Sicherheit sah Außenminister Sung-Hwan Kim als größten Nutzen einer koreanischen Wiedervereinigung. Das Sprichwort „Schwerter zu Pflugscharen“ könne in diesem Szenario wahrhaft bedeutungsvoll werden. Kim entwickelte die Vision einer integrierten gesamtkoreanischen Volkswirtschaft mit effizientem Einsatz der nationalen Ressourcen anstelle der derzeitigen Ressourcenverschwendung in verschiedenartigen Konfrontationen des Nordens mit dem Süden. Ein vereintes Korea habe das Potenzial, zu einem geo-ökonomischen „Hub“ zu werden und sowohl den innerkoreanischen als auch den intraregionalen Handel signifikant zu erhöhen. Darüber hinaus könne der infrastrukturelle Aufbau Nordkoreas die Nachbarstaaten Russland und China dazu bewegen, ihre strukturschwachen Grenzregionen ebenfalls weiterzuentwickeln, um so ein Wachstumsdreieck entstehen zu lassen. Der Außenminister ging allerdings auch auf die sicherheitspolitischen Implikationen eines vereinten Koreas für die Region Nordostasien ein und nannte die nordkoreanische Denuklearisierung als eine Grundvoraussetzung für den innerkoreanischen Annäherungsprozess. Ebenso stimmte er zu, dass ein vereintes, aber nukleares Korea das Letzte sei, was die regionalen Mächte auf der koreanischen Halbinsel zu sehen wünschten. Kim wünschte eine Umwandlung des bestehenden Waffenstillstandsabkommens in einen permanente Friedensvereinbarung zwischen den koreanischen Staaten und äußerte die Hoffnung, dass die derzeit noch ausgesetzten Sechs-Parteien-Gespräche mittelfristig die Grundlage für eine nordostasiatische Sicherheitsarchitektur werden könnten.

Deutsche Erfahrungen bei der Finanzierung der Wiedervereinigung

Manfred Carstens, Parlamentarischer Staatssekretär a.D. im Bundesfinanzministerium in der Regierung Kohl während der deutschen Wiedervereinigung, berichtete als Zeitzeuge von seinen Erfahrungen im Umgang mit den Kosten der Vereinigung. Eingangs seiner Keynote Speech bestärkte Carstens das südkoreanische Publikum, unbeirrt am Wiedervereinigungsgedanken festzuhalten und deswegen auch eine gründliche Vorbereitung auf dieses Ereignis sicherzustellen. Er äußerte die Überzeugung, dass es prinzipiell machbar sei, mit einer gesunden und starken Volkswirtschaft ohne oder mit leichten Steuererhöhungen, mit vorübergehend zunehmender Neuverschuldung und gewissem Druck auf die Sozialversicherungskosten, aber ohne Turbulenzen zu einer Angleichung der Lebensverhältnisse des Nordens an den Süden Koreas zu kommen.

Die wichtigste Voraussetzung für ein ökonomisches Gelingen der Vereinigung und ihre Finanzierbarkeit sei die Bereitschaft des beitretenden Teils, in diesem Fall des Nordens, den Anteil an der Verwendung des Bruttosozialprodukts grundsätzlich nach der eigenen Leistung und Produktivität im Norden zu bemessen. Das gelte insbesondere für Löhne und Rentenzahlungen. Sowohl Löhne als auch Renten würden mit Sicherheit das jetzige Niveau in Nordkorea fast aus dem Stand klar überschreiten, könnten und dürften aber nicht schon beim Start das Niveau des Südens haben. Im Gesundheitsbereich müsse auf eine gute, aber bezahlbare Versorgung geachtet werden.

Weiterhin empfahl Carstens, großen Wert darauf zu legen, eine schnelle Regelung bezüglich der Klärung von Eigentums- bzw. sonstigen Rechten an Grundstücken zu bekommen, weil allein durch derlei Unklarheiten viele Investitionen jahrelang aufgehalten würden. Im Übrigen sei anzustreben, eine trotz solider Haushaltspolitik wohl notwendig werdende Kreditfinanzierung, wenn eben möglich, ohne Auslandskredite zu schaffen und den südkoreanischen Won als Währung absolut stabil zu halten und beizubehalten.

Bei der Gesamtbetrachtung sei, so Carstens, nicht nur die Belastungsseite einer Wiedervereinigung zu sehen und nicht nur der ideelle Wert der Vereinigung. Die natürlichen Ressourcen des Nordens seien nicht unerheblich und die für die langfristige Versorgung der Einwohner Gesamtkoreas bedeutsamen Landflächen des Nordens und die erweiterten Fischereirechte im Zusammenhang mit dem Arbeitswillen der Bevölkerung von großem Nutzen. Nicht zu unterschätzen seien ebenfalls die drastisch reduzierbaren Aufwendungen im Militärbereich. Vorteilhaft zu werten sei desweiteren der Tatbestand einer vernachlässigbar hohen Auslandsverschuldung Nordkoreas. Es würde fatal sein, wenn zur völlig am Boden liegenden Wirtschaft Nordkoreas auch noch hohe Auslandsschulden zu übernehmen wären; das sei erfreulicherweise nicht der Fall, und nicht zu unterschätzen sei der Tatbestand, dass sich hierdurch die Pro-Kopf-Verschuldung Koreas stark reduziere.

Carstens Abschlussplädoyer hieß, alle Südkoreaner dafür zu gewinnen, die Wiedervereinigung aller Koreaner in einem Staat zu wünschen und zu ersehnen und eine innere Verbundenheit „zu den Schwestern und Brüdern zu pflegen, die schon so lange in Nordkorea geknechtet und unterdrückt werden“. Er gab den Teilnehmern mit auf den Weg, sich bitte von Anfang an vorzunehmen, kein pures kapitalistisches System zu etablieren, sondern eine den Namen verdienende Soziale Marktwirtschaft, die die Interessen der „Kleinen Leute“ und die Anliegen der älteren, nicht mehr arbeitsfähigen Bevölkerungsteile, nicht vergesse; sie hätten schon so viele Entbehrungen zu tragen gehabt.

Aktueller Stand und Herausforderungen der Nord-Süd-Beziehungen in Korea

In diesem ersten von insgesamt vier Konferenzteilen trugen Brad Babson (Johns Hopkins-Universität, Washington, D.C.) und Ho-Yeol Yoo, Professor für Nordkoreastudien an der Korea-Universität in Seoul vor. Babson sagte für Nordkorea unter dessen neuer Führung ein Ende der Erbherrschaft der Kim-Familie voraus, verbunden mit einer mehr kollektiven und dezentralisierten Staatsführung. Die politische Elite werde sich mehr zukunftsorientiert verhalten und verstärkt auf die Belange der Jugend des Landes eingehen müssen. Dies werde nach seiner Überzeugung zu einem graduellen Übergang von der derzeitigen „Militär zuerst“-Politik hin zu einer stärker von der nordkoreanischen „Partei der Arbeit“ bestimmten Politik führen, wobei das Kabinett einen stärkeren Einfluss auf die Wirtschaftspolitik haben werde. Südkorea werde, unabhängig davon, wer ab 2013 Präsident sein werde, wieder eine ausgeprägtere Annäherungspolitik an den Norden verfolgen. Die politische Agenda des Südens bleibe dauerhaft bestimmt durch volkswirtschaftliche Probleme wie Wachstumsverlangsamung und eine zurückgehende Zahl von Arbeitskräften. Babson empfahl den politischen Handlungsträgern in Seoul, zukünftig mehr Handels- und zivilgesellschaftliche Interaktionen als Instrument zur innerkoreanischen Annäherung zu nutzen als Regierungsinitiativen. Die wirtschaftliche Zusammenarbeit mit dem Norden solle der Maxime der ökonomischen Entwicklung Nordkoreas folgen, für die auch andere Länder der Region Verantwortung übernehmen sollten. 2013 sei in jedem Fall ein Schlüsseljahr für die Weiterentwicklung der Beziehungen, die an einer historisch bedeutsamen Wegkreuzung angelangt sein.

Professor Yo versuchte ebenfalls einen Blick in die Zukunft der innerkoreanischen Beziehungen. Er äußerte die Hoffnung, dass das bilaterale Verhältnis nach der Präsidentschaftswahl von realistischer Politik des Südens beeinflusst werden möge und empfahl flexible und realistische Ansätze mit Blick auf angestrebte interkoreanische Vereinbarungen, wobei die politisch Verantwortlichen über die bereits erprobten Methoden der Sonnenscheinpolitik und der Politik der „strategischen Geduld“ hinaus denken sollten.

Nutzen und Kosten der Vereinigung

In dieser Session ergriffen Marcus Noland, stellvertretender Direktor des Peterson Institute for International Economics, und Ildong Koh, Senior Fellow im Nordkorea-Wirtschaftsteam des Korea Development Institute, das Wort.

Noland analysierte zunächst die beiden gängigsten Szenarien einer koreanischen Wiedervereinigung: das graduelle, konsensuale sowie das ungeplante, abrupte. Mit Blick auf das Letztere betonte er die Wichtigkeit der Etablierung von Sicherheit und Ordnung und warnte vor einem post-Saddam Irak-Situation. Wie Manfred Carstens vor ihm, unterstrich auch Noland die Signifikanz der schnellen Klärung von Eigentumsrechten. Der Vereinigungsprozess würde sicherlich das Wachstum auf der koreanischen Halbinsel beschleunigen und die Armut drastisch reduzieren, jedoch leicht über 1.000 Milliarden US-Dollar kosten können. Als kritische Parameter bezeichnete Noland die Fragen, wie schnell Nordkorea neue Technologien absorbieren könne, wie viele nordkoreanische Arbeitskräfte Teil einer Migrationsbewegung in den Süden werden würden und wie viel Kapital in Nordkorea investiert werden würde. Seine Politikempfehlungen lauteten u.a.: Betreiben einer Annäherungspolitik des Südens an den Norden, die dessen Transformation als Voraussetzung für Versöhnung undmöglicherweise Vereinigung beinhalte; Entwicklung eines Haushaltsüberschusses im Süden für Vereinigungskosten; eine Währungsunion mit einer realistischen Festsetzung des Wechselkurses und eine Behandlung der Eigentumsfragen nach dem Grundsatz Entschädigung vor Rückgabe.

Koh widmete sich zur Gänze der Untersuchung des Leitthemas dieses Konferenzteils. Er kritisierte, dass die Vielzahl der in der Debatte befindlichen Kostenschätzungen der koreanischen Vereinigung zu Verwirrung in der Gesellschaft geführt hätte. Außerdem sei zu fragen, ob selbst eine positive Kosten-Nutzen-Bilanz zwingend ein Grund sei, eine Vereinigung anzustreben, denn es bestehe eine Diskrepanz zwischen sozialer Wünschbarkeit und individueller Opferbereitschaft. Ein signifikanter Anteil des Nutzens – Frieden und Sicherheit – sei bereits durch Annäherung von Nord- und Südkorea erreichbar, d.h. eine Vereinigung müsse nicht notwendigerweise die optimale Entscheidung sein, es sei denn, beide Seiten wünschten sie.

Die Anwendbarkeit des deutschen Modells auf Korea sei zweifelhaft, denn die deutsche Wiedervereinigung sei, so Koh, keine historische Unausweichlichkeit gewesen, sondern vielmehr das wunderbare Ergebnis einer einmaligen historischen Konstellation, die sich nicht wiederholen werde. Deshalb seien Lektionen aus den deutschen Erfahrungen für Korea praktisch nicht zu ziehen. Gleichwohl sei die deutsche Wiedervereinigung ein nützliches „Gedankenexperiment“.

Finanzierung von Wiedervereinigungskosten

Prof. Dr. Ulrich Blum vom Lehrstuhl für Wirtschaftspolitik und Wirtschaftsforschung der Universität Halle (Saale) widmete sich den internationalen ökonomischen Implikationen von Vereinigungskosten. Er vertrat die These, dass Vereinigungskosten in unterschiedlichem Ausmaß immer auch von der internationalen Gemeinschaft mitgetragen würden. Als Ergebnis einer von ihm entwickelten Kostenschätzung der koreanischen Vereinigung auf der Basis der deutschen Erfahrung kam Blum zu dem Schluss, dass allein vom Umfang der Aufgabe her die Kostenfrage national nicht zu lösen s ei.

Youngsun Koh, Chefvolkswirt des Korea Development Institute, wiederholte zunächst die bekannten Fakten, dass die koreanische Vereinigung aufgrund weniger günstigerer Voraussetzungen als im deutschen Fall deutlich teurer als jene sein werde. Er präsentierte eine Auswahl der in der Literatur sowie in aktuellen Forschungen verfügbaren Kostenschätzungen, die sich zwischen extremen Polen wie 60 bis 3.200 Milliarden US-Dollar sowie zwischen Anteilen am Bruttoinlandsprodukt zwischen drei bis zwölf Prozent über Perioden von zehn bis 40 Jahren bewegten. Außerdem warf Koh einen Blick auf die zu erwartenden Ausgaben nach Sektoren physische Infrastruktur, Wohnungsbau, Gesundheitswesen, Sozialversicherung usw. Eine genau geplante Ausgabenpriorisierung sei von größter Wichtigkeit. Bei der Finanzierung sah er eine gewichtige Rolle für Ressourcen des Privatsektors, aber auch Steuererhöhungen inklusive der Mehrwertsteuer seien unvermeidlich. Allerdings lägen die koreanischen Sätze verglichen mit dem OECD-Durchschnitt weiter unten, so dass Erhöhungen einen vertretbaren Einfluss auf die individuellen Einkommen und den privaten Verbrauch haben würden. Hingegen könne man wegen des sich verschärfenden Steuerwettbewerbs der Staaten höchstwahrscheinlich keine Erhöhungen der Firmensteuern vorsehen.

Rolle der internationalen Gemeinschaft

Am Beispiel Deutschlands beschrieb Holger Wolf, Professor für internationale Studien an der Georgetown Universität in Washington, D.C., die internationale Dimension der Vereinigung und der ökonomischen Transition. Wolf rekapitulierte den schnellen Konsens in Deutschland zugunsten einer frühen Vereinigung, der von breiter politischer Zustimmung getragen worden war. Im Verlauf der Vereinigung seien dann allerdings, u.a. bedingt durch die grundlegenden wirtschaftspolitischen Entscheidungen, die Arbeitskosten rapide gestiegen. Die neuen Bundesländer seien von verschiedenen negativen Schocks getroffen worden, z.B. den Verlust traditioneller Handelspartner sowie einen starken Rückgang der Beschäftigung im produzierenden Gewerbe sowie der industriellen Produktion und der Exporte. Allerdings habe man seit Mitte der 1990er Jahre eine Renaissance der Ausfuhren beobachten können. Grund dafür sei u.a. der Übergang hin zu produktivitätsorientierten Löhnen gewesen. Die Lehre aus den Erfahrungen sei die unbedingte Notwendigkeit der Herstellung von Wettbewerbsfähigkeit bei den Kosten, wodurch langfristige Stärken des industriellen Sektors doch noch zur Geltung hätten kommen können. Wolf empfahl als Lektion aus der deutschen Wiedervereinigung die Entwicklung realistischer, implementierbarer Übergangsstrategien.

Byung-Yeon Kim, Wirtschaftsprofessor an der Seoul National University, entwickelte seinen Vortrag auf der Basis von drei Prinzipien. Erstens: Frieden und Ordnung sind die wichtigsten Determinanten einer erfolgreichen Vereinigung. Zweitens: der Vereinigungsprozess sollte von Südkorea angeführt werden, jedoch in Zusammenarbeit mit den USA und benachbarten Ländern. Drittens: Die Bereitstellung grundlegender Sozialleistungen für Nordkoreaner sollte eine Top-Priorität sein. Kim ging für die Vereinigung vom Szenario eines nordkoreanischen System-Zusammenbruchs aus, da dieser in der Folge eine größere Verantwortung der internationalen Gemeinschaft impliziere als eine graduelle Transition nach chinesischem Muster (d.h. der Einbeziehung Hongkongs in die Volksrepublik China). Die Vorbereitung auf dieses Szenario sah Kim als unerlässlich an, obwohl seine Präferenz dem graduellen Szenario galt. Die Hauptaktionsfelder der internationalen Gemeinschaft beschrieb er in den Bereichen Notstandsregierung, humanitäre Hilfe und Flüchtlingsbetreuung. Flexibilität sollte dabei das Leitmotiv der internationalen Gemeinschaft sein, die in Institutionen wie der Weltbank oder dem Internationalen Währungsfonds über reichlich Politikexpertise für den Übergang von einer sozialistischen zu einer Marktwirtschaft verfüge. Im Zentrum der internationalen Bemühungen im Wirtschaftsbereich sollte die Unterstützung beim Aufbau lokaler Unternehmen stehen. Kim empfahl den internationalen Finanzinstitutionen, bereits jetzt eine Task Force zur koreanischen Vereinigung einzurichten, deren erste Aufgabe die Sammlung belastbarer statistischer und volkswirtschaftlicher Daten Nordkoreas sein müsste. Die internationalen Organisationen sollten dabei eng mit südkoreanischen Wissenschaftlern und politischen Entscheidungsträgern kooperieren. Dies könnte auch der Beginn einer Debatte über einen möglichen Beitritt Nordkoreas als Mitglied dieser Organisationen sein.


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Stefan Samse

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