Bolivia en la senda de implementación de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD). Evaluación, análisis crítico y perspectivas futuras.

En las ciudades de la Santísima Trinidad el 16 de noviembre, Tarija el 18 de noviembre, Santa Cruz el 19 de noviembre, La Paz el 25 noviembre y Sucre el 3 de diciembre se presentó el libro: “Bolivia en la senda de implementación de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD). Evaluación, análisis crítico y perspectivas futuras”.

La fundación alemana Konrad Adenauer trabaja en el fortalecimiento del Estado de Derecho y la Democracia, para este año en el marco de su agenda de trabajo de apoyo a la implementación de la Constitución Política del Estado, reunió a 13 investigadores y analistas para que elaboren una crítica constructiva a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD) Andrés Ibañez.

En los eventos de las ciudades de la Santísima Trinidad, Tarija y Santa Cruz la Fundación invitó a un experto internacional alemán en temas de descentralización, Benjamin Höhne para que explique a la audiencia las ventajas y problemas del proceso de descentralización.

En este sentido, el experto Benjamin Höhne hablo sobre el sistema federal de Alemania. Resaltando que Alemania es una República Federativa, con un sistema de gobierno parlamentarista. Explic+o que la Ley suprema es la Ley Fundamental (Grundgesetz) o Constitución Federal (Bundesverfassung). El Poder Ejecutivo está encabezado por la figura del canciller alemán (Bundeskanzler), como jefe de gobierno. El Poder Legislativo posee dos formas el Bundestag (parlamento federal) y Bundesrat (Cámara de los Estados). El Poder Judicial tiene como instancia máxima el Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht). Con el fin de mantener una unidad legislativa, la Ley Fundamental dicta que todos los órganos del Estado federal, incluyendo el legislador, están sujetos al orden constitucional. A su vez, la administración y los tribunales se rigen por la Ley y el Derecho. La República Federal de Alemania está compuesta por 16 Estados Federados (Bundesländer). Tres de ellos son los llamados Stadtstaaten (ciudades-estado): Berlín, Bremen y Hamburgo.

El experto explicó también que todos los estados tienen un parlamento (Landtag) y un gobierno (Landesregierung). Los jefes de gobierno se llaman Ministerpräsidenten. Las elecciones a los parlamentos de los Estados Federados se realizan independientemente de las elecciones generales. La duración del período legislativo varía en cada estado. En algunos estados se vota cada cuatro años, y en otros, cada cinco. El federalismo permite que las diferencias políticas, así como los problemas regionales se aborden de modo mucho más funcional que en un sistema centralista. Además plantea una diversidad regional, y favorece al mismo tiempo la identificación de los ciudadanos de los diferentes Länder con la administración política y profundiza la democracia.

Con la Constitución y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, se introduce en el sistema político boliviano cuatro tipos de autonomías (departamental, regional, municipal e indígena originaria campesina), que implementa el proceso de descentralización en Bolivia.

En las presentaciones de los expertos nacionales se destacó que hoy en día, la base del desarrollo de un país descansa en el empoderamiento de las bases locales y de un desarrollo microeconómico a nivel regional y local. Desde diferentes perspectivas, la extensa literatura sobre el desarrollo local establece sine qua non que la formación, construcción y el progreso de un país necesita como premisa indispensable el fortalecimiento de los espacios y territorios a nivel local a partir de la otorgación de una mayor autonomía que considere el principio de equidad en la distribución de recursos, competencias, capacidad de decisión y acción.

Específicamente, América Latina, a mediados de los 80, implementó un interesante proceso de descentralización el cual para los años 90 mostró una evolución importante y significativa. Las políticas públicas que acompañaban el proceso tuvieron el objetivo de fomentar los espacios de participación ciudadana y resolver los problemas de exclusión, replantear los mismos de desequilibrio fiscal y planificar y organizar territorialmente el complicado aparato estatal con la orientación de implementar políticas sociales que permitan aminorar la desigualdad, inequidad y marginación de su población.

Las palabras de bienvenida estuvieron a cargo de la Representante en Bolivia de la fundación quien comentó que la Nueva Constitución Política del Estado, promulgada en febrero de 2009, introduce en el sistema político boliviano cuatro tipos de autonomías (departamental, regional, municipal e indígena originaria campesina) iniciando, de este modo, un importante proceso de descentralización. La Constitución y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, esta última aprobada en julio de 2010 por la Asamblea Legislativa Plurinacional, constituyen el marco legal para la implementación de este proceso.

Asimismo, exprezó la Sra. Käss que en sociedades descentralizadas, el poder del Estado está más cercano a la población, ya que existen unidades administrativas subnacionales que permiten una participación política más directa. A través de la transferencia de competencias y recursos a los niveles subnacionales puede lograrse un aumento de eficiencia y eficacia de la gestión pública.

El municipio, de esta manera, es el centro de decisión política donde la relación entre los gobernantes y los gobernados es más directa, lo que permite una mayor participación de la sociedad y un mejor nivel de respuesta del sistema político a las demandas ciudadanas. En la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno debe regir el principio de subsidiariedad: los problemas deberían solucionarse lo más cerca posible a la fuente de su manifestación. Eso significa que los municipios deben ejercer todas las tareas que pueden cumplir de la mejor forma posible y que están orientadas a satisfacer las demandas ciudadanas. Si esto no ocurriera, dichas tareas deberían ser resueltas por el nivel subnacional inmediato. Esta lógica funciona como una cadena entre las diferentes entidades autónomas de gobierno: municipio – región – departamento – nivel central. La descentralización puede aportar a la profundización de la democracia. Por definición, un sistema político descentralizado tiene que ser democrático y tiene que fundarse en el Estado de Derecho, ya que sistemas antidemocráticos no reconocen una verdadera autonomía a los centros de poder subnacionales.

El coordinador de la Fundación Iván Velasquez mencionó que el libro destaca que el consenso político en materia de implementación de la LMAD, es importante y debe darse indudablemente en el ámbito de la efectiva distribución de recursos en el plano del Pacto Fiscal, agendado para el 2011, luego del Censo de Población. Sin duda, debe ser un instrumento de progreso, pero la gran pregunta que se hacen los autores es ¿cómo se financiará esa enorme burocracia (nuevas formas de autonomías, nueva institucionalidad, nuevas asambleas, nuevos consejos, etc.)?, por un lado, y mayores competencias y responsabilidades, por el otro; ante una fragilidad de ingresos cuya renta proviene de la exportación de un solo producto (gas) y de pocos minerales.

Uno de los autores considera que la Bolivia Multi-autonómica y Penta-gubernamental adoptada por la CPE, constituye un hito en la historia del Estado Boliviano, pues la transformación de la estructura y organización territorial de nuestro país, establece quizá sea el país con el proceso de descentralización más profundo desatado en la región en los últimos tiempos.

En Bolivia, a principios de 1964, se reconoce el Régimen de Autonomía Municipal y la administración desconcentrada. Posteriormente, en 1975 se crean polos estratégicos de desarrollo a partir de las llamadas “Corporaciones Regionales de Desarrollo”, las que se crearon en todos los departamentos del país cuyo objetivo fue, en principio, potenciar el desarrollo productivo y agropecuario. Luego de las dictaduras, y en su fase inicial democrática, hacia 1982, la democracia incentivó las demandas cívicas lo que dio origen a la promulgación de la Ley Orgánica Municipal que establecía la elección de alcaldes y concejales.

Posteriormente, y de manera más formal, en 1993, comienza el proceso de descentralización con un eje en la base municipal que reconoce como sujetos del proceso a las organizaciones sociales. También se crearon instancias de control social de la gestión municipal, mediante las que se proponía transferir competencias públicas a la sociedad civil, a través de organizaciones sociales territoriales (Organizaciones Territoriales de Base – OTB), principios establecidos en la Ley de Participación Popular del año 1994. Proceso que fue complementado con la Ley de Descentralización.

Para el 2005, se amplía la autonomía hacia los departamentos, otorgando el derecho al voto para la elección de prefectos, quienes anteriormente eran elegidos por el Presidente de la República. Finalmente, con la Constitución Política del nuevo Estado, y con la promulgación de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD), se establece el reconocimiento de cuatro tipos de autonomías: Departamental, Municipal, Regional e Indígena Originaria Campesina, iniciando de esta forma un nuevo e incierto proceso de descentralización.

Asimismo destaca el libro que el largo y valorable proceso de construcción de una LMAD, los avances importantes en la precisión del régimen competencial, la creación de múltiples mecanismos de coordinación intra, supra e intergubernamental, así como las contribuciones a la gestión presupuestaria y la responsabilidad fiscal, se ven opacadas por la intromisión de artículos con redacciones explícitamente dirigidas al control administrativo y financiero de las Entidades Territoriales Autónomas (ETAS), a la incorporación de más actores en la gestión del territorio y al procesamiento judicial expedito de sus máximas autoridades.

Por otro lado, el libro alerta sobre el escaso trabajo del tema fiscal y financiero y sobre la participación y el control social en la CPE, se reproduce en la LMAD. La enorme expectativa por un cambio profundo en la forma de financiamiento del nuevo Estado y el Régimen de Autonomías, deberá, aguardar un incierto un Pacto Fiscal para el 2012 o 2013, cuando esperemos que las actitudes tanto del nivel central como de los departamentos y municipios, sean distintas a la disposición desfavorable mostrada hasta ahora para a flexibilizar sus posiciones respecto de la redistribución del excedente económico y de los criterios de reparto.

En lo que corresponde a la autonomías indígena originario campesinas (AIOC) un primer reto a enfrentar es el referido a cómo las AIOC lograrán hacer un diseño institucional que no es contradictorio a otros niveles autonómicos. Vale decir que este diseño debe concebir nuevas instituciones que surjan al interior de la autonomía indígena, compatibles con principios y valores de pluralismo e interculturalidad de cara a construir nuevos acuerdos universalizables que puedan constituirse en el referente de identidad nacional.

Un segundo reto se relaciona a la articulación de las autonomías indígenas con el contexto mayor. Esta articulación se sobreviene en dos dimensiones: primero en la forma cómo las autonomías indígenas se relacionarán con las otras entidades autonómicas y generarán visiones comunes o complementarias de desarrollo; y también en cómo se articularán con el gobierno nacional, sea de forma directa, o sea cuando los haga de forma conjunta a las otra entidades autonómicas.

Un tercer reto tiene que ver con seguir promoviendo normas que garanticen sus derechos constitucionales, por ejemplo: una Ley de consulta, que debería obligar al Estado a garantizar la participación de los pueblos indígenas en la discusión de todas las normas o políticas que les afecten directamente, así como hacer prevalecer su derecho a la consulta previa, libre e informada de toda actividades productiva, extractivistas o de infraestructura en sus territorios.

Un último reto para los pueblos indígenas será el de encabezar el proceso de implementación del Estado Plurinacional desde su memoria histórica. Vale decir, proponer desde su vivencia la construcción de un Estado incluyente y respetuoso de la diversidad y de las minorías.

Finalmente el libro: Bolivia en la senda de implementación de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD) Evaluación, análisis crítico y perspectivas futuras está compuesto por once áreas y temas de investigación, los cuales se detallan a continuación:

Capítulo I. Descentralización y Autonomías: Los fundamentos teóricos. Por: Marcelo Varnoux Garay.

Capítulo II. Aspectos Económicos de Descentralización y Autonomía. Por: Thomas Otter.

Capítulo III. Poniendo en Marcha a las Autonomías. Un panorama inicial acerca de pasos pendientes para la implementación de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización. Por: Thomas Otter y Mónica Cortez.

Capítulo IV. Naturaleza y Materias Críticas de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización: Legados, rigideces y perspectivas para el proceso de autonomía. Por: Vladimir Ameller Terrazas.

Capítulo V. Autonomías Territoriales y Descentralización Administrativa. Por: Carlos Böhrt Irahola.

Capítulo VI. La Ley Marco de Autonomías en el Contexto Fiscal de Bolivia. Por: José Luis Parada Rivero.

Capítulo VII. Genética de las Instituciones de Coordinación Intergubernamental en el Régimen Autonómico. Por: Diego Andrés Chávez Rodríguez.

Capítulo VIII. Autonomías Indígenas en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización. Avances, retrocesos y perspectivas. Por: Iván Égido Z.

Capítulo IX. El Efecto Centrífugo de la Constitución Política Boliviana. Por: Eduardo Rodríguez Veltzé y Farit L. Rojas Tudela.

Capítulo X. Evaluación al Proceso de Descentralización en Bolivia. Avances, retrocesos y perspectivas Por: Iván Velásquez Castellanos y Luis A. Dips Salvatierra.

Capítulo XI. Autonomías en Bolivia: Evaluación y comparación con otros procesos de América Latina. Por: Iván Finot Pabón.

Para la Fundación Konrad Adenauer, el tema de descentralización es de alta importancia, tanto en el trabajo en Alemania como en el que realiza a nivel internacional. Creemos que la experiencia alemana puede servir para discutir las ventajas y los problemas de la descentralización, a pesar de que en Alemania rige un sistema federal con características propias que difieren del modelo boliviano. La implementación de las autonomías con instancias ejecutivas y legislativas propias significa un gran desafío para el sistema político boliviano. Los pres entes trabajos pretenden aproximarse de manera propositiva para profundizar el debate sobre los temas centrales del proceso autonómico. La selección de los investigadores que contribuyeron en la redacción del presente libro se realizó de manera meritocrática, en función a su experiencia y conocimiento en temas de descentralización y autonomías. En todos los casos y de forma democrática se respetaron la posición y la forma en la que expresaron sus ideas y aportes de investigación. A todos los investigadores, un agradecimiento especial por esta importante contribución al debate y la investigación sobre tan importante temática.