Planes de desarrollo para la gestión territorial – El caso de la Comarca Ngäbe-Buglé - Programa Regional Participación Política Indígena en América Latina
Notas de acontecimientos
El taller “Planes de desarrollo para la gestión territorial – El caso de la Comarca Ngäbe-Buglé” se realizó del 30 al 31 de julio en Sabanita, Panamá, y fue realizado por el Programa Regional de “Participación Política Indígena” (PPI) de la Fundación Konrad Adenauer y el Instituto Panameño de Desarrollo Humano y Municipal (IPADEHM), con la ayuda de los facilitadores Marco Mendoza de Bolivia y Josué Ospina de Panamá.
El objetivo del taller fue proveer insumos sobre experiencias de planes de desarrollo para pueblos indígenas de otros países, como la experiencia de Bolivia; facilitar una metodología participativa para la aportación a un plan de desarrollo para la Comarca Ngäbe-Buglé ya existente; y apoyar en la complementación del plan de desarrollo para la Comarca Ngäbe-Buglé.
El taller se realizó de manera práctica, identificando objetivos y metas a través de juegos de roles, trabajo en grupos y plenarias.
Antecedentes
El desarrollo es un tema que hoy en día causa mucha polémica, debido a las diferentes visiones del mismo que han ido surgiendo y procesando a lo largo de este último siglo. La teoría del desarrollo surge en el siglo XX, en los años 50, con una postura liberalista según la cual el desarrollo se logra mediante realización de una serie de objetivos como ser: el aumento de la producción y la innovación tecnológica y la acumulación de riquezas. La idea fundamental detrás de este modelo es que el acrecentamiento de la producción es sustancial para abastecer las necesidades de la población, en otras palabras: el desarrollo se da a partir del crecimiento económico.
Otras ideologías de desarrollo argumentan que un enfoque de perfeccionamiento netamente económico tiene un alto precio social y ecológico, por lo que considera necesario incorporar como categoría trascendental la del desarrollo humano. Esta es la base de una progresiva humanización del concepto de desarrollo, sobre la cual se trazan una serie de indicadores en los que habría que enfocarse para lograr un progreso en la calidad de vida de la gente.
Éstas y más posturas emergen como consecuencia a la transformación del rol del Estado, cuyo compromiso sigue siendo el de garantizar los derechos de los individuos y la cohesión territorial. Sin embargo, en esta nueva etapa, el Estado se ve influenciado por instituciones supranacionales y el fortalecimiento de las identidades locales cuyo empoderamiento se da gracias a instrumentos internacionales y a la globalización; ambos repercuten en la consolidación identitaria que contribuye a que se establezcan nuevos enfoques de desarrollo con base en las culturas locales y sus tradiciones.
Para poder implementar estos enfoques de desarrollo, es fundamental traducir estas visiones en planes de desarrollo como herramientas de la gestión territorial, ya que éstos establecen una guía orientadora para las acciones de los Estados, pero también para las autoridades y habitantes de un territorio. Los planes de desarrollo son de suma importancia sobre todo para los pueblos indígenas ya que representan instrumentos oficiales que pueden ayudar al Estado a entender su cosmovisión. Sólo un entendimiento entre todas las partes puede prevenir conflictos, ya que el desarrollo es un tema que hoy en día causa mucha polémica, debido a las diferentes visiones del mismo que han ido surgiendo y procesando a lo largo de este último siglo.
Taller
El taller inició con una inauguración oficial donde dieron palabras de bienvenida Silvia Carrera, Cacique General de la Comarca Ngäbe-Buglé; Ramón Mendoza, Presidente del Consejo de Coordinación Comarcal Ngäbe-Buglé; Apolonio Miller, en representación de la Dirección de Políticas Indigenistas del Ministerio de Gobierno; Claudia Heins, Coordinadora del PPI; y Narciso Machuca, Director de IPADEHM.
A continuación, un representante de la Gobernación de la Comarca Ngäbe-Buglé, hizo un resumen del Plan Estratégico de Desarrollo de la Comarca Ngäbe-Buglé (PEDC). Este plan fue elaborado en el año 2013 en siete talleres y está concebido para el periodo entre los años 2014 al 2029. La base principal del PEDC es la potencialidad de la Comarca: sus recursos naturales, sus recursos culturales y sus recursos humanos. A través del PEDC se espera orientar los programas de gobierno y sus instituciones estatales conforme los lineamientos estratégicos definidos en el PEDC. El PEDC sirve de referencia y guía a la comunidad nacional e internacional sobre los principales programas y proyectos a desarrollar en la Comarca Ngäbe-Buglé. El PEDC se justifica por el alto índice de pobreza, alta tasa de analfabetismo, alta incidencia de enfermedades prevenibles, alto índice de desnutrición, entre otros. Asimismo, la ley 10 de 1997, establece expresamente en su sección de economía (artículos 42 al 46) que el Estado debe destinar recursos y crear facilidades para que se promueva el desarrollo integral de la Comarca. En los diferentes talleres para elaborar el PEDC se identificó a los principales ejes estratégicos que son la gobernabilidad e institucionalidad; los recursos naturales, medio ambiente y producción; la generación de ingresos y empleo; la educación cultura y desarrollo humano; y servicios básico e infraestructura. Para cada eje estratégico fueron definidos objetivos específicos y proyectos y programas. La estrategia de implementación prevé: la coordinación y articulación interinstitucional; la vinculación y sinergias entre los actores; el enfoque descentralizado a nivel regional y local; la participación ciudadana en la gestión y supervisión; el proceso dinámico y de reprogramación; y un mecanismo de ejecución concertado. Se crearon diferentes instancias para la toma de decisiones, coordinación, ejecución y supervisión del PEDC. A nivel decisor estaría el Congreso General Ngäbe-Buglé que sería la instancia máxima de decisión en la implementación del PEDC, quien con las entidades correspondientes coordinará, planificará, fiscalizará y ejecutará todas las actividades relacionadas a la implementación del Plan. A nivel de coordinación se encontraría el Consejo Comarcal de Desarrollo Sostenible (CCDS), que estaría conformado por el presidente del Congreso General, quien lo presidirá, el gobernador comarcal, en representación de la institucionalidad gubernamental, los diputados, los alcaldes de cada distrito, los presidentes de los congresos regionales, el/la cacique general y los caciques regionales. El presidente del Congreso General presidirá el equipo coordinador y el gobernador comarcal actuaría en calidad de secretario. También se crearía la Unidad Técnica Operativa del Plan (UTO), la cual contará con un equipo técnico responsable de las funciones de coordinación y seguimiento de la implementación de los programas y proyectos que se desprenden de los ejes estratégicos. A nivel ejecutor se encontrarían las instituciones del Estado debidamente establecidas en la Comarca, organismos del sector privado, los municipios y las entidades civiles. Los actores a considerar son: institucionales; actores privados (organizaciones de productores y de artesanos, ONGs), actores de gobiernos administrativos (gobiernos locales) y autoridades tradicionales. Sus mayores funciones se concentrarán en la planificación para la implementación, en el seguimiento y la evaluación de la implementación, en la supervisión de la implementación y en la determinación y mitigación de riesgos políticos, sociales y ambientales. Las fuentes de financiamiento para la implementación del PEDC procederán, en primera instancia, del Gobierno Central de Panamá, de los cooperantes nacionales e internacionales y de fuentes privadas nacionales e internacionales. El PEDC generará beneficios socio económico, mejora de ingresos y niveles de vida de los pobladores de la Comarca, ya que sentarán las bases para llevar adelante el esfuerzo del gobierno en la reducción de la pobreza, disminuyendo las desigualdades e inequidades que afectan a las poblaciones indígenas de Panamá. Asimismo, promoverá la integración social, política y económica de la Comarca Ngäbe-Buglé y de sus habitantes indígenas y no indígenas en el desarrollo global del país. La creación del CCDS y la asignación de recursos presupuestarios anualmente asegurarán la sostenibilidad institucional, económica y social del PEDC. Se espera que este PEDC sea incorporado como política de Estado mediante la promulgación de una ley que asegure su fiel implementación.
Posteriormente a la descripción del PEDC, el taller dio inició como tal mediante una dinámica denominada “telaraña” que permitió a los participantes comprender la gestión territorial ; lo que ocurre en el territorio afecta al conjunto del territorio y a todos que viven en él. La entrada no consultada al territorio es una invasión al mismo. La otra dinámico demostró que la unidad hace la fuerza. Para prevenir intromisiones no deseadas tiene que haber consenso en las comunidades indígenas.
Para la creación de “mapas parlantes”, que ayudaron a los participantes entender la construcción de la identidad, el sentido de pertenencia, la solidaridad y la reciprocidad, se conformaron cinco grupos. El facilitador, Marco Mendoza, explicó que la identidad se construye con el idioma, adquiriendo el mismo mediante la familia y en el territorio. Pero para el sentido de pertenencia, no es suficiente el idioma. Lo importante para la pertenencia es la auto-identificación, pero también la identificación de pertenencia por los demás. De estos tres componentes, el idioma, la auto-identificación y la identificación grupal, el más importante es el segundo.
Dicho esto, dos tareas fueron distribuidas para los cinco grupos. La primera tarea fue dibujar el contorno del país Panamá y dentro de Panamá, ubicar el territorio de la Comarca Ngäbe-Buglé. La segunda tarea apuntó a dibujar el contorno de la Comarca Ngäbe-Buglé, y dentro de este mapa ubicar a las regiones comarcales. Al primero grupo se le fue encargado identificar dentro de estas regiones comarcales los sitios sagrados y los lugares de las fiestas culturales y espirituales para así identificar las principales actividades espirituales y culturales del pueblo ngäbe-buglé. El segundo grupo debía ubicar los principales lugares de subsistencia (cacería, pesca, etc.) dentro del mapa de la Comarca; este ejercicio sirvió para identificar las principales actividades económicas de la Comarca. El tercer grupo tenía la tarea de identificar las actividades extractivas de empresas privadas dentro del territorio comarcal para así identificar las principales actividades económicas de terceros, mientras que el cuarto grupo debía ubicar la presencia de actividades extractivas estatales en el mapa de la Comarca y así identificar las actividades del Estado panameño en territorio ngäbe y buglé. El último grupo tuvo como tarea identificar los servicios, como transporte, electricidad, servicios sanitarios, agua potable, alcantarillado, educación, salud, etc. Los grupos prosiguieron a presentar sus trabajos y el facilitador dio inicio a un debate sobre cómo quisieran los participantes que sea su territorio y la gestión territorial.
En base a este debate, se identificaron los elementos constitutivos de un Plan de Vida, específico para la Comarca Ngäbe-Buglé. Estos son: 1. identidad y visión de desarrollo ngäbe-buglé; 2. derecho al desarrollo y derecho a la consulta ngäbe-buglé; 3. derecho al territorio y gestión territorial ngäbe-buglé; 4. participación de las mujeres y de jóvenes en el autogobierno ngäbe-buglé; 5. participación política y representación política ngäbe-buglé en las instancias de gobierno local, departamental y nacional; 6. procesos de relacionamiento interno de las autoridades ngäbe-buglé con las comunidades; y 7. procesos de relacionamiento de las autoridades ngäbe-buglé con las instancias de representación del gobierno local, departamental y nacional. Los participantes fueron divididos nuevamente en, esta vez, siete grupos para diagnosticar la situación de estos puntos en la Comarca Ngäbe-Buglé. Los resultados fueron presentados y discutidos posteriormente. Adicionalmente, el docente preguntó cómo se quisiera que fuera el Plan de Vida de la Comarca y que coincidencias se pueden encontrar entre el PEDC y lo visualizado.
A continuación, mediante una dinámica de juego de roles, la idea fue identificar a los principales actores relacionados con el territorio y la gestión territorial, identificar sus intereses y construir una estrategia de relacionamiento. El objetivo de esta actividad fue construir una estrategia de relacionamiento del autogobierno indígena con un conjunto de actores a partir de la identificación de sus roles.
Para la identificación de procesos de articulación y negociación del Plan de Vida de la Comarca Ngäbe-Buglé, se volvieron a conformar siete grupos que debían dedicarse a los siguientes temas: 1. identificación de escenarios de articulación del Plan de Vida de la Comarca Ngäbe-Buglé con los planes de desarrollo local, departamental y nacional; 2. identificación de acciones y actividades de diálogo político y social de las autoridades de la Comarca Ngäbe-Buglé con las comunidades de la Comarca en el proceso de construcción del Plan de Vida; 3. identificación de acciones y actividades de diálogo político y social de las autoridades de la Comarca Ngäbe-Buglé con las mujeres y de jóvenes de la Comarca; 4. identificación de acciones y actividades de diálogo político y social de las autoridades de la Comarca Ngäbe-Buglé con pueblos y comunidades no indígenas que tienen presencia en el territorio de la Comarca; 5. identificación de acciones y actividades de diálogo político y social de las autoridades de la Comarca Ngäbe-Buglé con empresas privadas que tienen presencia económica en el territorio de la Comarca; 6. identificación de acciones y actividades de diálogo político y social de las autoridades de la Comarca Ngäbe-Buglé con las instancias de representación del gobierno local, departamental y nacional; y 7. identificación de acciones y actividades de diálogo político y social de las autoridades de la Comarca Ngäbe-Buglé con las instancias de representación de la cooperación internacional. Esta tarea tenía como fin principalmente identificar los escenarios, acciones y los procesos de la articulación del Plan de Vida de la Comarca Ngäbe-Buglé e identificar los procesos de negociación para la aprobación del Plan de Vida.
Al analizar los resultados de los trabajos en grupo, la conclusión fue que para conformar un Plan de Vida, son necesarios acuerdos operativos para su construcción y su negociación con instancias estatales. También es fundamental acordar una hoja de ruta para la construcción del Plan de Vida, y son necesarias agendas de trabajo para las autoridades de de la Comarca Ngäbe-Buglé en la construcción del Plan de Vida.
Respecto a las agendas de vida, se consideró menester qu e existiera lo siguiente: 1. agenda de trabajo para el diálogo político y social de las autoridades de la Comarca Ngäbe-Buglé con las comunidades de la Comarca para la construcción del Plan de Vida y procesos de articulación con los planes locales, departamentales y nacional; 2. agenda de trabajo para el diálogo político y social de las autoridades de la Comarca Ngäbe-Buglé con las mujeres y de jóvenes de la Comarca; 3. agenda de trabajo de las autoridades de la Comarca Ngäbe-Buglé para ampliar la participación política y representación política ngäbe-buglé en las instancias de gobierno local, departamental y nacional; 4. agenda de trabajo de las autoridades ngäbe-buglé para procesos de relacionamiento externo con terceros que tienen presencia en el territorio; 5. agenda de trabajo de las autoridades ngäbe-buglé para procesos de relacionamiento externo con empresas privadas que realizan actividad económica en el territorio; 6. agenda de trabajo de las autoridades ngäbe-buglé para procesos de relacionamiento externo las instancias de representación del gobierno local, departamental y nacional; 7. agenda de trabajo de las autoridades ngäbe-buglé para procesos de relacionamiento externo las instancias de representación de la cooperación internacional.
Conclusiones
La metodología aplicada, dando énfasis a la construcción de resultados a partir de la participación de los dirigentes indígenas, generó una experiencia no antes vista en la Comarca Ngäbe-Buglé. Históricamente, las metodologías aplicadas implicaban exposiciones magistrales que dejaban sin capacidad de opinión a los participantes, Sin embargo, en esta ocasión, con herramientas sencillas y fáciles de entender, se obtuvieron insumos y resultados que permitieron una mayor identificación de los participantes, así como una comprensión más profunda de la realidad de la Comarca, y de los elementos necesarios para vincular su identidad y espiritualidad al proceso de construcción de sus planes de desarrollo.
La iniciativa de realizar este taller del IPADEHM y del PPI, a pedido de las autoridades de la Comarca Ngäbe-Buglé, no tuvo como fin imponer contenidos ni un marco de un plan de vida, como tampoco de reemplazar al PEDC existente. Mas bien el objetivo fue proveer un apoyo con una metodología que permita a los habitantes de la Comarca Ngäbe-Buglé identificar su realidad, identificar sus objetivos e identificar cómo lograr los mismos. Esta metodología también puede servir para complementar el PEDC y encontrar consensos entre las autoridades tradicionales, estatales y la comunidad ngäbe-buglé.
