Desafíos de la Participación Política Indígena y de las Políticas Públicas para los Pueblos Indígenas en Latinoamérica - Programa Regional Participación Política Indígena en América Latina
Notas de acontecimientos
El 14 de junio de 2011 el Programa de Participación Política Indígena (PPI) llevó a cabo un Seminario Internacional con el título “Desafíos de la participación política indígena y de las políticas públicas para los pueblos indígenas en Latinoamérica”, en cooperación con la Universidad Católica de Temuco y el apoyo del Programa de Desarrollo de la Organización de la Naciones Unidas, así como la Facultad de Sociología y Ciencias Políticas de la Universidad Católica de Temuco, los Empresarios de la Universidad Empresas UCT, el Observatorio Ciudadano y la Fundación Instituto Indígena.
Se trató del primer evento del PPI en Chile. Hasta entonces el PPI concentró sus actividades sobre todo en Bolivia, Ecuador, Perú y Guatemala y ocasionalmente se han realizado eventos en México. A partir del 2011 el PPI tiene previsto abrirse también a otros países, en los cuales existe una parte significativa de población indígena y en los que el tema sobre la participación política indígena es discutido. Después de una encuesta realizada por el Ministerio de Planificación de Chile en el año 2006, la misma dio como resultado que la población indígena chilena alcanza aproximadamente un 1.061.000, correspondientes a las etnias Aymara, Quechua, Atacameño, Coya, Diaguita, Rapa, Nui, Mapuche, Kawaskar y Yagán. Por lo tanto la población indígena chilena llega aproximadamente a 6,6% de la población total. El mayor grupo étnico dentro de los indígenas son los Mapuches con 87,2%, luego están los Aymaras, al norte de Chile, con 7,8 % y los Atacameños con 2,8%. Los otros grupos étnicos constituyen menos del 1% respecto a la población indígena del país. La mayor parte de los Mapuches están asentados en la Novena Región de Chile, cuya capital es Temuco, lugar donde se realizó el Seminario Internacional.
La historia de los Mapuches en Chile está plagada de conflictos. En la segunda mitad del siglo XV los Mapuches resistieron los ataques de los Incas y, por lo tanto, lograron impedir la ocupación de sus territorios. Asimismo, los españoles trataron de conquistar el territorio de los Mapuches y de esta manera empezó, en resumidas cuentas, un conflicto bélico intensivo entre los españoles y un pueblo indígena en Latinoamérica. En el año 1641 se acordó por el Tratado de Quillin conceder a los Mapuches independencia territorial desde el río Bio Bio hacia el sud hasta Valdivia. Después de la independencia chilena de los españoles se unificó el territorio en el marco de la construcción de la Nación chilena. Entre 1861 y 1883 los militares chilenos llevaron a cabo la llamada “Pacificación de la Araucanía”, mediante la cual el territorio de los Mapuches fue ocupado y murieron un gran número de indígenas. A los sobrevivientes se les concedió pequeñas tierras productivas, en las cuales desarrollaron una economía de subsistencia. En la primera mitad del siglo XX exigieron sobre todo tierras. A estas demandas respondieron parcialmente los Presidentes Eduardo Frei y Salvador Allende, en el marco de una Reforma Agraria, la misma que, sin embargo, fue destruida al inicio de la dictadura de Augusto Pinochet. La dictadura se caracterizó por una represión de los Mapuches. El Decreto No. 2568 del año 1979 preveía la abolición de las comunidades indígenas Mapuches como forma de vida, permitía la venta de las tierras en posesión de los indígenas y prohibía el uso del idioma de los mapuches, el “mapudungúm”. Durante la dictadura los Mapuches se organizaron en diferentes asociaciones culturales, a fin de preservar su cultura y resistir a la opresión.
Desde 1989 la relación entre los Mapuches y los Gobiernos democráticos se caracterizó por el diálogo, pero sin embargo, el conflicto no ha sido solucionado completamente. En el año 1993 fue fundada la Comisión Especial de los Pueblos Indígenas (CEPI), así como el Congreso Nacional de los Pueblos Indígenas, los que proporcionaron el impulso para la promulgación de las Leyes Indígenas. Esta Ley reconoce a los Mapuches como una etnia, pero no como un pueblo. La Ley no sólo prevé una solución para el conflicto de tierras, sino también prevé Programas de Formación y Desarrollo para liberar a los Mapuches de la pobreza estructural. Sin embargo, los avances de la política en la segunda mitad de los años 90 fueron modestos. Cuando aumentó la frustración en la población indígena, el Gobierno de Frei introdujo en el año 1999 los Diálogos Comunales, los que se llevaron a cabo en 31 comunidades indígenas, con el fin de disminuir el potencial de conflictos. Se trató de una consulta pública con el objetivo de reorientar las políticas indígenas. En el año 2003, bajo la Presidencia del Presidente Lagos, fue instalada una Comisión de la Verdad Histórica, para investigar la responsabilidad histórica frente a la población indígena y de esta manera poner en marcha una reconciliación simbólica. En el informe final de la Comisión se había recomendado cambiar la Constitución y en ella, reconocer la existencia de los pueblos indígenas y sus culturas, concederles autodeterminación, así como garantizar el ejercicio de derechos colectivos, y por ende, garantizar la creación de instituciones propias. Aproximadamente un mes después Naciones Unidas también publicó un informe sobre la situación de los pueblos indígenas en Chile, con recomendaciones al Gobierno, las que fueron tomadas en cuenta por el Presidente Lagos de forma retórica, sin embargo, las mismas en la realidad fueron puestas en práctica de forma mínima. En el Gobierno de Michele Bachelet, el avance más importante en la política indígena fue la ratificación del Convenio 169 de la OIT del año 2008. Chile se convirtió de esta manera en el penúltimo país en Latinoamérica (Nicaragua en 2010), que hasta ahora ha ratificado el Convenio 169.
A pesar de estos avances legales hubo una contradicción entre el discurso de los gobiernos democráticos y las medidas políticas concretas asumidas por estos Gobierno, lo que produjo una frustración en los Mapuches y una radicalización de sus formas de expresión política durante los años 90. Algunas organizaciones Mapuches usaron la violencia física, sobre todo contra bienes, a fin de que su protesta sea escuchada. Se exigió fundamentalmente soberanía sobre el territorio tradicional y autodeterminación. El Gobierno reaccionó con represión, con numerosas detenciones y la prohibición de la Organización Mapuche “Coordinadora de Comunidades en Conflicto Arauco Malleco”, considerada como organización terrorista.
Para poder solucionar el conflicto entre el Estado chileno y los Mapuches, tiene que llevarse a cabo un diálogo abierto y respetuoso. El reconocimiento de derechos políticos y la representación política de los Mapuches en este proceso es imprescindible. La reunión en Temuco tuvo como objetivo despolemizar la discusión en Chile, mediante la discusión de ejemplo de la participación política de indígenas en otros países de la región y dar sugerencias para un posible desarrollo futuro.
En el Seminario Internacional, la primera conferencia fue presentada por la peruana Dra. Elizabeth Salmón, quien se refirió a los derechos políticos y civiles de los pueblos indígenas en Latinoamérica. La señora Salmón inició su ponencia dando una perspectiva general sobre los instrumentos legales internacionales, los mismos que preservan los derechos indígenas, para luego concentrarse en el sistema Interamericano de los Derechos Humanos, cuyas resoluciones son vinculantes para los Estados nacionales. A pesar de que en el sistema Interamericano de Derechos Humanos no existe ninguna norma especial que concierna a los pueblos indígenas, numerosos fallos se refieren a los derechos indígenas individuales y comunitarios. La señora Salmón presentó diferentes ejemplos de casos, para indicar a continuación que la vía judicial interamericana puede tener éxito en caso de que los Estados nacionales no defiendan los derechos específicos de los pueblos indígenas no obstante la ratificación de Convenios internacionales.
A continuación presentó la Directora del Instituto Centroamericano para Estudios Políticos (INCEP) en Guatemala, Catalina Soberanis, una conferencia sobre la participación política de los indígenas en América Central. La señora Soberanis manifestó que en muchos países en América Central las estadísticas se han mantenido artificialmente bajas para reducir el componente de la población indígena en relación a la población total. Por consiguiente, las exigencias de la población indígena no han sido suficientemente consideradas por los Gobiernos en algunos países de la región. En el centro del debate están, principalmente, tres exigencias: 1) Ciudadanía diferenciada: la población indígena exige que sus diferencias principales sean respetadas por el resto de la población y sean tomados en cuenta en la delineación de la política. 2) Autodeterminación política. 3) Autonomía. A pesar de que el componente indígena es considerable en algunos países de América Central, su participación política es aún muy reducida. Se puede constatar que existen diferencias entre los distintos niveles de decisión del sistema político. La participación política de los indígenas es la más alta a nivel comunal y la más baja a nivel nacional. A pesar de que la situación de la población indígena en la mayoría de los países de América Central no es satisfactoria, en los últimos años se han presentado algunos avances políticos. En muchos países han sido creados expresamente Ministerios de Asuntos Indígenas. En Panamá y Nicaragua existen autonomías indígenas. Además, se han promulgado numerosas leyes a favor de la población indígena y han sido ratificados Convenios Internacionales sobre Derechos Indígenas. De esta manera, todos los países de América Central, excepto Panamá y El Salvador, han ratificado el Convenio 169 de la OIT.
Francisco Reyes, ex Director del Departamento de Derechos Indígenas de la Comisión Mexicana de Derechos Humanos, habló sobre la participación política indígena en los partidos políticos. Toda vez que Francisco Reyes tuvo que declinar, a último momento, su viaje a Chile, su ponencia fue grabada en video y presentada durante el evento. A pesar de que el componente de la población indígena en México es un 10% menor que en otros países de América Latina, México es el país con la población indígena numéricamente superior (alrededor de 10 millones) en el subcontinente. Especialmente en el sud del país (Chiapas,Yucatan,Oaxaca y Guerrero), el componente de la población indígena es significativo. Durante los 71 años largos de Gobiernos del PRI (Partido Revolucionario Institucional), éste se esforzó para conseguir, sobre todo, los votos de la población indígena. El intento del partido de penetrar en las comunidades indígenas chocó con frecuencia con un amplio rechazo, debido a que no fueron tomadas en cuenta las formas tradicionales de organización indígena en el marco de la política partidaria. Recién al final del siglo XX se llevó a cabo una competencia, cada vez más grande, entre los partidos políticos para obtener los votos de los electores indígenas y asimismo, se ha impulsado un proceso de integración de los indígenas en los partidos respectivos. En el año 2010 el Partido de Acción Nacional (PAN), por primera vez, ganó las elecciones en el Estado de Oaxaca, caracterizado por el dominio indígena. La Presidencia del Congreso de Oaxaca fue asumida por la política indígena Eufrosina Cruz, quien se había decidido participar en las elecciones como candidata por el PAN. Esto muestra claramente, que cada vez más, los indígenas en México usan las instituciones políticas tradicionales para que sus intereses sean escuchados. Además, la elección de Eufrosina Cruz tiene una gran importancia simbólica, toda vez que en muchas comunidades indígenas, las mujeres no tienen el derecho de elegir y ser elegidas. Sin embargo, en los últimos años se ha iniciado un proceso de orientar el pensamiento en otro sentido y cada vez más las comunidades indígenas reconocen los derechos políticos de las mujeres. Asimismo, Eufrosina Cruz es Directora para Asuntos Indígenas en la Secretaría del PAN. Se puede asegurar que la participación política de los indígenas en los partidos políticos en México ha aumentado evidentemente en los últimos años.
Luis Penchuleo, Representante del Partido Wallmapuwen, puso de relieve las exigencias y estrategias en el ejercicio de los derechos para la participación política del Movimiento Mapuche y las reacciones del Estado. El señor Penchuleo presentó en su ponencia una pequeña introducción histórica sobre la tradición de los Mapuches en Chile, para luego concentrarse en las formas de expresión política del Movimiento Mapuche, a partir de los años 80 del siglo XX. Como razón principal del conflicto entre los Mapuches y el Estado Chileno mencionó que el Estado muchas veces limitó el problema a asuntos territoriales y por ello no ha sido justo con las exigencias de los Mapuches. Entre todos los chilenos los Mapuches son los más afectados por la pobreza y el subdesarrollo. Penchuelo exigió el establecimiento de programas de desarrollo, los cuales tomen en cuenta las características culturales de los Mapuches. Además, destacó que sería inalienable el reconocimiento de los Mapuches como pueblo y de sus formas propias de organización política y cultural. El partido Wallmapuwen no está oficialmente reconocido como partido político en Chile. Ellos interceden por la representación de los Mapuches en las instancias oficiales de decisión de Chile.
Josué Ospina de Panamá planteó como punto esencial al orden territorial como herramienta de desarrollo económico social y político. Al iniciar su ponencia, propuso considerar que cualquier herramienta legal podría ampliar su efecto solamente en el caso de ser adecuadamente usada. En ese sentido, el orden territorial sería una herramienta para el desarrollo, que si está adecuadamente implementada posibilitaría un fortalecimiento estratégico estructural de la economía local, pero si está mal implementada podría aumentar la pobreza. El hecho de que Gobiernos no indígenas muchas veces no entendieron el concepto indígena de territorio, condujo al delineamiento de una política equivocada. Las especialidades culturales, sociales y religiosas de cada una de las culturas indígenas deberían ser incorporadas en la conformación del orden territorial. Ospina subrayó la importancia de una descentralización eficiente. Únicamente a través de una descentralización administrativa-financiera se podría ser justo con los pueblos indígenas.
El antropólogo chileno Álvaro Bello habló sobre la forma y contenido de la práctica política de los pueblos indígenas en Latinoamérica. Al inicio de su ponencia planteó la tesis de que la participación política de los indígenas se habría transformado fundamentalmente en los últimos 20 años. Mencionó el desarrollo político en di ferentes países de Latinoamérica, lo que ha conducido a una participación política evidente y elevada de los indígenas. El desarrollo en países determinados, como Bolivia, habría tenido también un efecto catalizador hacia otros países. De importancia serían, sobre todo, los Convenios Internacionales sobre derechos indígenas, que han sido ratificados por casi todos los países latinoamericanos y el tema indígena ha sido introducido, cada vez más, en la agenda internacional.
El chileno José Aylwin se refirió a la política relacionada con las tierras indígenas en Latinoamérica. Subrayó el avance en el reconocimiento de los derechos indígenas en la región en las últimas décadas, los que incluyen también el derecho sobre tierra y territorio. En ese contexto citó a la experta peruana Raquel Yrigoyen, quien distingue tres ciclos en el reconocimiento de los derechos indígenas en Latinoamérica. Un primer ciclo inicia en los años 80 del Siglo XX y conduce al Convenio 169 de la OIT. A través del mismo se han empujado reformas en el ámbito de las políticas indígenas en diferentes países de la región (Guatemala, Nicaragua, Brasil). Un segundo ciclo empieza en los años 90. Varios países (Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, México, Paraguay y Venezuela) reconocen en sus Constituciones a los pueblos indígenas como sujetos colectivos, así mismo les reconocen una serie de derechos políticos, culturales y sociales. En varias constituciones fueron incluidos el derecho sobre tierra y territorio. En este contexto, es de suma importancia el derecho a la consulta de los pueblos indígenas, respecto a medidas políticas relacionadas directa o indirectamente con su territorio. Sin embargo, en la mayoría de los países se puede observar una discrepancia entre la situación legal y la policía concreta. Sobre todo el derecho a la consulta no es aplicada por muchos Estados. Un tercer ciclo fue iniciado con la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en el año 2007, los cuales fueron considerados, por ejemplo, en los procesos constitucionales de Ecuador y Bolivia, en los que los pueblos indígenas de ambos países han participado directamente. Al final, el señor José Aylwin mencionó que en las últimas décadas hubo avances importantes respecto al reconocimiento de los derechos indígenas relacionados con la tierra y territorio. El reto consistiría en lograr también que se aplicasen y cumpliesen los Convenios Internacionales y las legislaciones nacionales.
El ex Vicepresidente de Bolivia, Víctor Hugo Cárdenas, aclaró durante su ponencia las políticas para los pueblos indígenas en Bolivia. Se refirió en su conferencia, sobre todo, al periodo gubernamental del actual Presidente Evo Morales. Víctor Hugo Cárdenas fue en Bolivia el primer indígena en una función elevada de Estado. Pertenece al pueblo Aymara. Toda vez que Evo Morales se califica a sí mismo como indígena, ha sido observado el desarrollo de Bolivia meticulosamente por los pueblos indígenas de Latinoamérica. Evo Morales ha ganado, entre otras cosas, las elecciones de 2005, entonces prometió una inclusión efectiva de los pueblos indígenas y el reconocimiento de los derechos indígenas. El consiguió más del 50 % de los votos de los electores y una aceptación sobre el 70% poco después de la toma de sus funciones. La población boliviana deseaba un cambio y, por ello, estaba dispuesta a apoyar la política de cambio del Gobierno. Víctor Hugo Cárdenas en su ponencia cuestionó los compromisos del Gobierno al inicio de su gestión, en el año 2006, contrastando con la realidad actual. Respecto a las reformas del Estado, el MAS se comprometió al inicio de su gestión crear un Estado Plurinacional, la implementación de una Asamblea Constituyente, el equilibrio entre los poderes y una reforma de la justicia. El Estado Plurinacional existe hoy en día, sobre todo en el papel, porque en la Constitución se reconocen a 36 Naciones Indígenas, pero en la realidad el Gobierno sólo parece toma en cuenta las exigencias de los aymaras y quechuas, pero no así de los otros pueblos. La Asamblea Constituyente sí se realizó, pero en vez de pacificar el país generó polémica y no se logró elaborar un borrador de la Constitución aceptado por la mayoría. No existe un equilibrio entre los poderes, en todo caso el Poder Ejecutivo se entrometió decididamente en las acciones de los Poderes Legislativo, Judicial y del Órgano Electoral. Para reformar la justicia deberán ser elegidos por el pueblo en el mes de octubre los miembros del Órgano Judicial. Sin embargo, la Asamblea Legislativa hace una preselección de los candidatos, en la cual el MAS tiene más de las dos terceras partes de la mayoría en ambas Cámaras. Respecto a la política económica el Gobierno, se comprometió terminar con el modelo económico neoliberal, a través de la creación de empresas estatales. Además, el país debería ser industrializado, a fin de ser menos dependientes de las exportaciones de materias primas. La pobreza debería ser combatida. Hoy se puede constatar que la mayoría de las empresas estatales funcionan mal o no funcionan. El país no ha sido industrializado y depende más que antes de las exportaciones de materias primas. Hasta el petróleo tiene que ser importado. El único sector económico que ha tenido un desarrollo importante es el narcotráfico. La pobreza no ha disminuido de forma contundente. Además, Cárdenas criticó el hecho de que el Gobierno no respetó muchas veces el derecho a la consulta de los pueblos indígenas en relación a proyectos que pretenden explotar materias primas. En resumen, afirmó que domina una desilusión respecto al Gobierno. El Gobierno se caracteriza por su estilo autoritario. No habría un manejo estratégico de la política, sino solamente acciones a corto plazo. El Gobierno ni sería indígena ni actuaría a favor de los indígenas. Hacia afuera se ha manejado un discurso de política ambiental, el que en el interior del país mismo no tendría ninguna correspondencia. En nombre de la descolonización se sigue un proyecto de centrismo aymara, sin incluir y apreciar otras culturas. El narcotráfico y la delincuencia organizada habrían crecido enormemente. Todo se ha ideologizado sin buscar las respuestas técnicas adecuadas.
Después de las ponencias, los expertos y participantes se organizaron en grupos de trabajo mixto para tratar los diferentes temas (reconocimiento legal de los pueblos indígenas, territorios indígenas, participación política, derechos de los indígenas, aspectos culturales y políticos para el financiamiento público relacionados con temas indígenas). El interés en ésta reunión fue muy grande y se llevó a cabo un diálogo abierto y respetuoso. En resumen, se puede asegurar que la situación de la población indígena varía significativamente en cada país, a pesar de que las condiciones marco legales, en muchos casos, son muy similares. El intercambio regional es indispensable para recoger sugerencias como vías de solución a problemas concretos y desarrollar estrategias que faciliten llevar a la práctica esas sugerencias poco a poco.
