Cambio Climático, Medio Ambiente y Pueblos Indígenas: el Derecho a la Consulta Previa - Programa Regional Participación Política Indígena en América Latina
Notas de acontecimientos
El seminario sobre “Cambio Climático, Medio Ambiente y Pueblos Indígenas: el Derecho a la Consulta Previa”, llevado a cabo el 26 de abril en la ciudad de Belém, Brasil, en el Hotel Regente y organizado por el Programa Regional de “Participación Política Indígena” (PPI) de la Fundación Konrad Adenauer y el Forum Amazonía Sustentable, tuvo como objetivo posibilitar un intercambio de varias experiencias en el proceso de la consulta previa en diversos países de América Latina.
Expositores del evento fueron la diputada peruana por el Partido Popular Cristiano, María Soledad Pérez, el ex magistrado del Tribunal Constitucional de Bolivia, Marco Antonio Baldivieso, el Secretario de Etnias del Partido Conservador Colombiano, Alexander Ruiz, el diputado panameño del Partido Popular, Irene Gallego, el Alcalde Adjunto de San Gabriel de Cachoeira, André Fernando y el Fiscal de la República del Ministerio Público Federal en Pará, Felício Pontes.
La Representante del PPI, Susanne Käss, inauguró el seminario presentando el trabajo de la KAS en América Latina, donde trabaja más de 50 años en la cooperación internacional. Está presente en más de 80 países de todo el mundo. El objetivo principal de trabajo es prestar un aporte a la profundización de procesos democráticos. En el año 2006 se formó el PPI sobre todo porque existe la convicción que una democracia a mediano y largo plazo sólo puede ser estable cuando existe participación de todos los sectores de la población. Espacios de participación política, económica y social para la población indígena han sido durante muchos siglos no existentes en América Latina. Es por eso que el PPI persigue principalmente dos objetivos: 1) Debate intercultural e interdisciplinario entre representantes indígenas y no indígenas sobre temas que son de suma importancia para los pueblos indígenas en América Latina. La democracia es diálogo, sin este diálogo plural no puede haber una verdadera democracia. 2) Sensibilización de actores tradicionales no indígenas para que incorporen temas indígenas en sus estructuras. Así se prevé un mayor entendimiento entre los actores de toda la sociedad. Este evento es una actividad bajo el primer objetivo. El tema del evento es muy actual y muy polémico. Analizar otros casos puede servir a otros países a abrir su horizonte. Estas exposiciones van a visibilizar que existe una confrontación entre normativas escritas y la aplicación de estas normativas.
La primera expositora, María Soledad Pérez, enfocó su exposición en “Pueblos indígenas y derechos humanos”, donde primeramente hizo hincapié en el marco jurídico internacional, para posteriormente identificar algunos aspectos de la problemática. El objetivo de su presentación fue visibilizar el abismo que existe entre el derecho y la realidad y expresar algunas dudas y autocríticas respecto a la consulta previa en general.
Existen diversos instrumentos internacionales que otorgan una serie de derechos a los pueblos indígenas. Por ejemplo, el Convenio 169 nace a partir de un informe sobre trabajo forzoso, en el cual se arroja que el 80% de hombres y mujeres sometidos a trabajo forzoso eran indígenas. El Convenio 169 es uno de los primero instrumentos jurídicos internacionales que deja a un lado el concepto de asimilación y prevé que los pueblos indígenas tengan derecho a autodeterminación y se clarifican una serie de otros derechos como el derecho a la consulta, la participación política y la acción gubernamental coordinada. También la ONU tiene una serie de mecanismos de protección a los pueblos indígenas: Relator Especial (2001), Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas (2002), Declaración de la ONU (2007), etc..A nivel de América Latina el Sistema Interamericano hace grandes aportes. A pesar de esta normativa internacional sólida, el problema es que sigue existiendo una concepción distinta respecto al desarrollo, la propiedad de la tierra, el concepto de nación, las obligaciones estatales, las normas aplicables a la comunidad y la distribución de la riqueza.
El no cumplimiento de estos derechos tiene varios riesgos: la no incorporación de los pueblos indígenas en el concepto de Estado genera conflictos sociales (en Perú existen actualmente 200 conflictos) que pueden llevar a la paralización de obras en marcha o la pérdida de vidas humanas. Otro riesgo es la violación a la responsabilidad internacional del Estado por no cumplir su rol de garantía y de respeto y por no implementar los convenios firmados. La imposición de modelos de desarrollo con una autoridad que decide privilegiar el derecho occidental es otro riesgo. Además, existe el riesgo de la falta de identidad por preferir renunciar a los orígenes e identidad ancestral para proteger a futuras generaciones y el abandono de modelos tradicionales, no voluntariamente, por temor a la exterminación.
A estos riegos deberían establecerse diversas respuestas. Las respuestas del derecho están completas, según la diputada, pero falta implementarlas. Así, el derecho de los pueblos indígenas que está determinado en virtud de las normas internacionales y la jurisprudencia, debe ser adecuado al derecho interno. También se pueden establecer restricciones legítimas al derecho de propiedad de los pueblos indígenas, pero sin ponerlo en riesgo. La consulta previa libre e informada no es un límite al derecho al desarrollo, sino una garantía. Por último, un proceso de desarrollo bien implementado promueve inversiones seguras.
Por parte de la política las respuestas deberían ser: voluntad puesta en evidencia a través de políticas públicas inclusivas y consultadas; consultar de buena fe, no aprovechar las necesidades creadas por omisión del Estado; generación de confianza para dialogar; participación en la distribución de riqueza con agenda indígena; respeto por nuestras diferencias y conciencia de nuestras semejanzas; y búsqueda de una visión de desarrollo común. Las respuestas desde la sociedad deberían apuntar a: debates informados; no discriminación; respeto y tolerancia; buscar consensos; solidaridad en la distribución de la riqueza; consciencia de la pluriculturalidad como riqueza; diálogo como instrumento; entender que los procesos sociales son distintos a los procesos tecnológicos (se necesita más tiempo).
Seguidamente, expuso Irene Gallego, diputado de Panamá, sobre el tema “Los pueblos indígenas de Panamá y la protección de los recursos naturales”. En Panamá existe la figura de las comarcas (en total 5), donde la más grande es de las comunidades indígenas Ngäbe y Buglé. Las comarcas indígenas representan el 24% del territorio nacional y suman un 11% del total de la población. En las comarcas existen varios recursos naturales como yacimientos mineros metálicos y no metálicos, madera con valor comercial, plantas medicinales, etc.. Muchos de los recursos naturales tienen un valor agregado para las comunidades indígenas: así algunas montañas son sagradas y los productos del bosque son utilizados para ritos.
En la lucha por defender y proteger estos recursos se han creado las comarcas o tierras colectivas, que son áreas delimitadas por ley. La lucha se dirige principalmente al rechazo de la imposición a proyectos mineros, hidroeléctricos y de turismo residencial. Como afirma el diputado, no se realizan procesos de consulta previa, puesto que el gobierno centralista panameño toma decisiones en beneficio del país. Asimismo, el Estado se aprovecha de la situación de pobreza y pobreza extrema de algunas comunidades indígenas mediante promesas sobre subsidios a las poblaciones afectadas por proyectos de extracción de recursos naturales. El atropello con proyectos, como los mencionados, tienen como consecuencia, entre otros, el delimitado acceso a alimentación, por lo que los costos de alimentación para estos pueblos aumentan.
Panamá no ha ratificado el Convenio 169 de la OIT, pero sí el Convenio 107 de la OIT. Pese a esto, la Ley 11 del 26-3 de 2012, que prevé la protección de los recursos hídricos y ambientales en la comarca Ngäbe Buglé, mediante la disposición sobre proyectos mineros e hídricos por el mismo congreso Ngäbe Buglé, recoge muchos aspectos del artículo 15 del Convenio 169 de la OIT, artículo que hace hincapié en que el Estado tiene que consultar a los pueblos indígenas en caso de que proyectos de extracción de recursos naturales afecten sus territorios.
El ex magistrado del Tribunal Constitucional de Bolivia, Marco Antonio Baldivieso, se centró en el tema “La consulta previa como derecho y garantía de los pueblos indígenas a participar en la gestión ambiental del Estado: el caso del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure (TIPNIS)”. En Bolivia el 62% de la población es indígena. El territorio indígena rebalsa el 65% de la extensión total del Estado. Bolivia se reconoce en su Constitución como Estado plurinacional comunitario, término que se está discutiendo en el ámbito de las ciencias políticas, por ser muy reciente y por ser una forma de Estado en construcción.
El ex magistrado define la consulta como una oportunidad para iniciar un diálogo formal sobre emprendimientos y planes de desarrollo, lo cual implica la concertación entre los interesados. La consulta se convierte en una forma normativa de promover el diálogo y de acercamiento entre los interlocutores y los interesados en temas específicos, sobre todo en las visiones de desarrollo. La consulta previa es un instrumento normativo arraigado en las constituciones e instrumentos internacionales, que busca el acuerdo y/o el consentimiento con los pueblos originarios.
Sus objetivos son: 1. Definir los objetos de consulta que son mayormente proyectos de desarrollo. Es obligación internacional, interamericana y nacional consultar, porque nuestras normas obligan a preguntar sobre los planes y proyectos de desarrollo que puedan afectar el territorio, medio ambiente y recursos naturales de los pueblos indígenas. 2. Definir a quien se pregunta. En Bolivia se consulta a quienes han habitado ancestralmente el territorio. Debe existir una cadena entre ascendientes y descendientes de la misma comunidad. 3. Definir en qué momento se hace la consulta. La consulta debería empezar con el proceso de formación de leyes, donde los interlocutores válidos deberían estar presentes. En Bolivia, el 2008 se contrató una empresa para la construcción de una carretera por el TIPNIS. La Ley de Consulta recién se emitió el 2012, lo que no parece ser válido. 4. Definir el motivo de consulta. El proceso de consulta necesita de concertación. Es natural que en sociedades heterogéneas existan diferentes visiones de desarrollo. Por eso la consulta tiene que ser enfocada como oportunidad de reunión y alineación los intereses del Estado, empresas, pueblos indígenas y la población en general. 5. Definir quien hace la consulta. El Estado no puede ser juez y parte al mismo tiempo. Se debe buscar una corporación/directorio conformado por representantes del Estado, de los pueblos indígenas e instituciones que hagan posible la transparencia y la credibilidad. Estas instituciones pueden ser la Iglesia, asociaciones de prensa, la Defensoría del Pueblo, etc.. Cada Estado debe construir su propia instancia. Lo importante es que esta instancia sea imparcial. 6. Definir el procedimiento de la consulta. Se deben crear una serie de reglas básicas que apunten a la transparencia y al principio de buena fe. La consulta se define como libre, sin presiones ni prebendas; respetuosa hacia usos propios, formas y costumbres; informada entendiendo bajo esto que la comunidad tiene que tener conocimiento sobre ventajas y desventajas del proyecto para la comunidad; democrática en el sentido de inclusión de todos los afectados e interesados, como observadores externos, prensa, etc.; transparente ya que el proceso tiene que ser público; y responsable, es decir, tener la capacidad de negociación y decisión con palabra comprometida.
Los indígenas tienen protección “reforzada”, es decir, en Bolivia este grupo social tienen más derechos que cualquier otro ciudadano. Sin embargo, y como menciona el artículo 30 de la Sentencia Constitucional 2003/2010 R, sentencia dictada entre otros por el mismo expositor, “la consulta referida debe ser desarrollada con la finalidad de lograr un acuerdo con los pueblos o su consentimiento libre, previo e informado … este consentimiento se constituye en una finalidad de la consulta, pero no un derecho en sí mismo, salvo en las situaciones previstas tanto en el Convenio 169 de la OIT como en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas: 1. Traslados de las tierras que ocupan y su reubicación (artículos 16.2 del Convenio 169 de la OIT y 10 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas); y, 2. Almacenamiento o eliminación de materiales peligrosos en las tierras o territorios de los pueblos indígenas (artículo 29 de la Declaración)”. Los pueblos indígenas tienen derecho a vetar, es decir, tienen que dar su autorización y consentimiento en estos dos casos, a diferencia de la consulta, donde se solicita la opinión informada de los indígenas.
El último expositor fue Alexander Ruiz de Colombia, Secretario de Etnias del Partido Conservador Colombiano. Su exposición se denominó “La importancia de una ley de consulta previa: la experiencia colombiana”. Colombia ha sido uno de los países pioneros en el tema de la consulta previa, ya que trabajó el tema mucho antes de la OIT. Por eso Colombia tiene una vasta experiencia en la práctica ya que tardó 20 años en desarrollar este instrumento normativo.
Colombia es un país pluriétnico y multilingüe en el que se diferencian de la sociedad mayoritaria cuatro grupos étnicos reconocidos: la población indígena, la población raizal, la población afrocolombiana y la población Rom o gitana. El proceso de reconocimiento de esos grupos poblacionales se inició en la década del setenta, cuando las organizaciones indígenas, con el apoyo de diversos sectores de la sociedad, iniciaron un proceso de reafirmación y conciencia de su identidad que dio como fruto que la multiculturalidad del país fuera reconocida en la Constitución Nacional de 1991. En 1993 se expidió la Ley 605 en la que se establece los resguardos indígenas —territorios legalmente constituidos donde viven ancestralmente los pueblos indígenas. Más tarde se formularía lo que es la Ley 70, Ley de Comunidades Afrocolombianas y la Ley 112, Ley de Comunidades Indígenas, leyes que regulan la consulta previa y que son invulnerables. La consulta previa, auque no esté escrito, es vinculante en la práctica en Colombia.
La consulta previa se construyó en base a las necesidades de los cuatro grupos étnicos reconocidos. Antes de las leyes 70 y 112 se tuvo que construir un artículo transitorio (No. 55) que i ntrodujo los elementos autóctonos creados específicamente para el enrutamiento de lo que finalmente se refiere al respeto por los derechos totales de las comunidades étnicas. Se tuvo que dar un nombre a los territorios: para los pueblos indígenas es el “resguardo”. El resguardo indígena es una división territorial de carácter legal que, por medio de un título, garantiza a determinado grupo indígena la propiedad sobre un territorio poseído en común y tradicionalmente habitado por él. Los consultivos, representantes de los pueblos indígenas y elegidos por ellos mismo, y los representantes del Estado dialogan mediante una instancia llamada “mesa permanente de diálogo”. Existen procedimientos estandarizados para la consulta previa, aunque cada caso es diferente.
El seminario dio la posibilidad de conocer diferentes realidades y diversidad en el estatus quo de diferentes países respecto a la consulta previa. Así, países como Colombia, con una vasta experiencia en el tema, pueden dar ejemplos de buenas prácticas a Bolivia, que enfrenta conflictos respecto a este tema en el caso TIPNIS, o a Perú, país donde se llevan a cabo la mayor cantidad de enfrentamientos por la explotación de recursos naturales en territorios indígenas. Asimismo, se puede concluir, que pese a un inventario normativo extenso en lo que concierne la consulta previa, esta, según ley internacional, y algunas leyes nacionales, no es vinculante. Entonces queda el desafío que los países arraiguen las leyes de consulta previa en sus constituciones y las lleven a cabo de buena fe y de una manera transparente, respetuosa y democrática.
