El Derecho a la Consulta Previa de los Pueblos Indígenas en América Latina - Programa Regional Participación Política Indígena en América Latina
Notas de acontecimientos
El día 15 de agosto se llevó a cabo la presentación del libro “El derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas en América Latina” en el Hotel Delfines de la ciudad de Lima, publicado por el Programa Regional de “Participación Política Indígena” (PPI) de la Fundación Konrad Adenauer (KAS). En esta ocasión, la presentación del libro fue organizada conjuntamente con la Comisión Andina de Juristas (CAJ).
El libro es una recopilación del estado de la consulta previa a pueblos indígenas en diversos países de América Latina como Bolivia, Brasil, Colombia, Guatemala, México, Panamá y Perú. Los autores de los diferentes ensayos, Vladimir Ameller/Diego Chávez (Bolivia), André Fernando (Brasil), Guillermo Padilla (Colombia), Guisela Mayén (Guatemala), Leticia Aparicio (México), Jorge Panay (Panamá) y Mirva Aranda (Perú), elaboran los avances jurídicos en cuanto al reconocimiento de este derecho en los respectivos países, tanto a nivel nacional como internacional. Posteriormente se realiza un análisis de la aplicación real de la consulta previa.
Este es un tema de gran potencial de conflictos, debido a ello este libro pretende abogar por un diálogo entre todos los actores partícipes en un proceso de consulta previa, siendo estos el Estado, las empresas y los mismos pueblos indígenas. La visión de cada uno de estos diferentes actores es analizada. Sólo un entendimiento de todos los puntos de vista ayuda a un manejo pacífico de este proceso y, por lo tanto, a un verdadero mecanismo democrático. En base a este análisis, los autores realizan propuestas de conciliaciones de visiones que pueden ayudar al fomento de un diálogo eficiente y equitativo entre los diferentes partidos/partes.
La presentación del libro consistió en la exposición de los artículos de Guatemala y Perú por sus mismas autoras (Guisela Mayén y Mirva Aranda). Posteriormente, Francisco Huenchumilla, ex Ministro Secretario General de la Presidencia de Chile, y Víctor Hugo Cárdenas, ex Vicepresidente de Bolivia, realizaron comentarios generales sobre la obra a publicar.
Palabras de bienvenida
Las palabras de bienvenida estuvieron a cargo de Susanne Käss, Representante del PPI. Enfatizó que el objetivo principal de trabajo de la KAS es prestar un aporte al desarrollo de estructuras democráticas y al Estado de Derecho en los diferentes países donde la KAS está presente. Para que una democracia pueda ser estable a largo plazo, es sumamente importante que todos los sectores de una sociedad puedan participar en ella. Históricamente, en América Latina sobre todo los pueblos indígenas han sido marginados de los procesos de participación política. Sin embargo, cada vez más se están empoderando y encuentran espacios para poder participar. El PPI no solamente busca trabajar con organizaciones y líderes indígenas que están participando en política, sino más bien tiene como un objetivo la creación de espacios de diálogo entre los diferentes actores que están involucrados en los temas que conciernen a los pueblos indígenas y a las sociedades en su conjunto. El tema que se está tratando en la publicación a presentarse es un tema que caería bajo este objetivo. El derecho a la consulta previa, libre e informada está consagrado en el Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo (OIT), que ha sido aprobado por la mayor parte de los Estados en América Latina con población indígena. Al mismo tiempo, muchos Estados de la región todavía persiguen para su bienestar económico una agenda extractivita y muchas veces los recursos naturales, que sirven para el desarrollo económico, se encuentran en territorios donde viven pueblos indígenas. Entonces el derecho a la consulta para muchas sociedades no es un tema fácil porque en primer lugar, aunque el derecho existe en el papel, este derecho todavía no se aplica; hay un conflicto entre una visión de desarrollo de muchos Estados que es extractivita, y otras visiones de desarrollo de los pueblos indígenas que hasta la actualidad no coinciden. El PPI apunta a que estas diferentes visiones sean conocidas por los actores y cree que todos los puntos son válidos. Pero tiene que haber un diálogo abierto, honesto y de buena fe para que realmente se puedan implementar procesos de consulta que respeten este derecho a la consulta y al mismo tiempo consigan de llevar adelante el bienestar de toda la sociedad. Esto, por supuesto, no es fácil. En el libro a presentar se han tratado de mencionar todas las diferentes visiones de desarrollo, pero también todos los problemas que existen en su conciliación. El Estado tiene una responsabilidad, no solo de llevar adelante estos procesos, sino también en el sentido de establecer políticas de ordenamiento para crear las condiciones para que pueda haber recompensaciones justas y procesos transparentes.
Exposiciones de los artículos
La primera autora en exponer su artículo fue la guatemalteca Guisela Mayén. La autora mencionó que su artículo básicamente concluye que la normativa en Guatemala no se cumple. Ejemplificó esto mediante dos casos: el caso de la Mina Marlin y de Cementos Progresos. En general, en Guatemala se realizan consultas, pero estas son comunitarias, es decir, convocadas por las propias comunidades o las mismas empresas. Sin embargo, el Convenio 169 de la OIT plantea que es el Estado que debe consultar. En Guatemala, desde el año 2004, se han llevado a cabo 67 consultas comunitarias, que no son vinculantes: 60 en el área de minería, cinco en el caso de hidroeléctricas y dos en relación a explotaciones petroleras. Los retos para Guatemala respecto a este tema son la valorización del dialogo, el respeto mutuo, la no discriminación y la conciliación de intereses contrapuestos. Considera que una ley de consulta en el país no debería ser homogénea para todos debido a la diversidad cultural y la heterogeneidad de procedimientos propios existentes. Propone que para que se puedan dar las condiciones apropiadas para realizar consultas previas en Guatemala, se deberían cumplir cuatro fases: 1) La creación de confianza, 2) información previa, 3) definición y elaboración de informes de impactos ambientales y culturales y 4) la sistematización de acuerdos que se han logrado. Además considera que una mera consulta no es suficiente: es necesario el consentimiento previo, libre e informado.
A continuación expuso la peruana Mirva Aranda. Mencionó que los pueblos indígenas no son una minoría en el Perú. Entre el 30 y 40% de la población tienen origen indígena. Hasta hace algunos años no se hablaba del “tema indígena” hasta los sucesos alrededor de Bagua, donde hubieron muchos muertos, sobre todo de la policía nacional. Especialmente estos conflictos han llamado la atención sobre la situación indígena en caso de que industrias extractivas afecten territorios habitados por indígenas. Perú ha ratificado el Convenio 169 de la OIT y tiene como único país en la región una ley de consulta previa, que fue redactada después de los sucesos en Bagua. Esta ley causó ilusión, también para otros países en la región. Sin embargo, fueron apareciendo cuestionamientos internos a esta normativa. Un problema es que no está definido quiénes son y quiénes no son indígenas en el Perú. En el caso de la Amazonía existe claridad, pero el problema es la Sierra. Otro cuestionamiento aparece por parte de las organizaciones indígenas, que en su mayoría están de acuerdo con las inversiones, pero se oponen a la imposición de medidas por parte del Estado. Esto se refiere a que si al finalizar una consulta se llega a un acuerdo, éste es vinculante, pero si no se llega a un acuerdo, el Estado puede decidir. La expositora hace recuerdo que es obligación del Estado de defender los derechos de las personas, y más en el caso de la consulta previa que da acceso a otros derechos adicionales. En el caso de Perú, la instancia que se hace cargo de la consulta previa es el Viceministerio de Interculturalidad que tiene una posición bastante favorable para los pueblos indígena en cuanto a la consulta previa. Así también el Tribunal Constitucional que cada vez tiene más sentencias a favor de los pueblos indígenas. Por otro lado, el sector empresarial muestra poca colaboración en el tema y percibe la consulta como una limitante al desarrollo.
Comentarios
El primer comentarista, Francisco Huenchumilla, tuvo dos consideraciones previas antes de hablar sobre el libro: 1) Gracias al patrocinio de la KAS se ha podido visibilizar a los pueblos indígenas como un nuevo actor mundial y 2) es necesario tener una visión estratégica a largo plazo respecto a la consulta previa. Dicho esto, afirma que el libro a comentar resume la situación jurídica internacional y nacional de los derechos de los pueblos indígenas de los diferentes países en América Latina. Asimismo, se describen los actores alrededor de una consulta previa que son los pueblos indígenas, las empresas y los Estados y sus respectivos roles dentro de la consulta. También indaga en el procedimiento y en los mecanismos de consulta, así como quién debe impulsar este derecho y si es necesaria una ley específica. Los autores describen el rol de los tribunales de justicia y sus fallos, donde el comentarista sobre todo destaca a la Corte Constitucional de Colombia. Finalmente, los autores describen estudios de casos. Tomando todo esto en cuenta, el comentarista concluye que la plurinacionalidad tiene que ser vista como enriquecimiento y no como problema.
Víctor Hugo Cárdenas, por su parte, indicó que los autores del libro realizaron un análisis comparativo y que todos cumplieron un mismo guión. Los artículos se basan en más de 200 entradas bibliográficas. Se hace hincapié en el aspecto jurídico, pero también en el político y económico. En debate están las diferentes visiones de desarrollo que llevan a que la consulta previa pueda ser vista como un campo de lucha entre diferentes fuerzas. Para mediar en este campo de lucha, el sustento internacional ha sido sobre todo importante, así también el del PPI que tiene como propósitos fundamentales fundamentar el diálogo entre estas fuerzas y sensibilizar a los diferentes actores. El comentarista considera un problema fundamental la definición de los pueblos indígenas, no siendo suficiente la que proporciona el Convenio 169 de la OIT. Con esto ya se podrían remediar conflictos.
