Antecedentes

En el marco del seminario “Ronda de censos 2011/2012 en América Latina - Visibilización o invisibilización de los pueblos indígenas?”, que se realizó el 12 de junio en la ciudad de Santiago de Chile, adicionalmente se llevó a cabo un taller con los expertos y expositores del seminario como Fabiana del Popolo del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)-División de Población de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL); Álvaro Mauricio Torres, Director de Políticas Públicas para el Desarrollo Territorial Endógeno de las Comunidades Étnicas de la institución Ecodesarrollo de Colombia; Malvina Ponce de León, Profesora de la Universidad Miguel de Cervantes, Directora de Trabajo Social y Vicepresidenta del Consejo Nacional de Colegio de Asistentes Sociales de Chile; Wilson Reyes, Consejero Nacional Indígena, Ex Director Nacional de la Confederación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI); María de la Luz Nieto de los Ríos del Instituto Nacional de Estadística de Chile; Delmis Pineda del Instituto Nacional de Estadística de Honduras; Arnulfo Embris Osorio del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas (INALI) de México; y Miguel Huaracán, consultor en materia indígena.

Asimismo estuvieron presentes los representantes de las organizaciones con las que se organizó el seminario y el taller: Andrés Jouannet, Presidente del Centro de Investigaciones Ciudadanas para Latinoamérica Sostenible (CICLAS) en Chile; José Miguel Serrano, Director de CICLAS; y Jorge Maldonado, Vicerrector de Comunicaciones de la Universidad Miguel de Cervantes. En representación del PPI estuvieron presentes Susanne Käss, Representante del PPI, y Claudia Heins, Coordinadora del PPI.

El tema de los censos es de suma importancia sobre todo porque se han o se están llevando a cabo en la región. En los últimos censos se ha ido dando más importancia a la pregunta étnica, sobre todo al aspecto de auto-reconocimiento. Tener información sobre las condiciones de vida de los pueblos indígenas ayuda a ampliar la titularidad de derechos de los mismos y a formular políticas públicas pertinentes y adecuadas. Prevalece una gran heterogeneidad en cuanto a la adaptación del concepto y la metodología a cada realidad nacional. En muchos países el censo no sólo trae problemas técnicos, pero también políticos consigo.

Con el taller se quiso propiciar un intercambio de buenas prácticas entre representantes invitados de los institutos estadísticos, estatales y expertos de los distintos países. Para la KAS fue importante analizar cómo se pueden aprovechar los datos estadísticos para formular políticas públicas que apunten a mejorar la situación de pobreza, la mortalidad infantil, entre otros, y cuáles son los desafíos alrededor de la pregunta étnica que todavía permanecen.

Desafíos

Desafío 1: Comunicación entre el gobierno y los pueblos indígenas. La consulta

María de la Luz Nieto de los Ríos mencionó la problemática a la hora del diálogo en Chile. Cuando el gobierno quiere dialogar, tiene al frente a diversos interlocutores con distinta capacidad de hacerse oír y con distinta auto-referida representatividad. En Chile existe una organización que está a cargo de las políticas indígenas del gobierno, la CONADI. La CONADI tiene un registro de organizaciones, asociaciones y entidades que agrupan a las poblaciones indígenas, que ascienden a 5000 organizaciones. Al intentar dialogar con ellos, es notable que muchas veces no existen algunas organizaciones. Existe una brecha para comunicarse entre las instituciones del gobierno y los pueblos indígenas. La CONADI no tiene el suficiente arraigo en los dos extremos para representar el nexo que facilite la comunicación.

Desde la visión de la CONADI, Wilson Reyes opinó que la voluntad de diálogo del gobierno es fundamental. El diálogo es necesario, pero no cuando el gobierno no incluye a los pueblos indígenas en el desarrollo y diseño de la pregunta étnica; sino los pueblos indígenas son confrontados con propuestas armadas. Este es el error que se comete. Así no se puede establecer confianza. El censo sólo es un ejemplo. En general, la política no considera a los pueblos indígenas y si lo hace, no se desarrolla conjuntamente una propuesta.

Miguel Huaracán agrega que la CONADI no es una representación de los pueblos indígenas ya que es una institución pública por la cual el Estado canaliza recursos y políticas hacia los pueblos indígenas. Una revisión si es que realmente representa a los pueblos indígenas sería de utilidad. Es necesario que los pueblos indígenas estén reconocidos constitucionalmente y que participen políticamente, de lo contrario no se puede identificar a los interlocutores adecuados.

Arnulfo Embris se refirió al tema de la consulta en el caso de México. Es un concepto muy nuevo y todavía no está definida una manera de consultar adecuadamente, menos a los indígenas. Los Consejeros de la CONADI fueron usados como modelo en México para crear el Consejo Consultivo de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) que mandató la Ley que creó la CDI. México ratificó el Convenio 169 en 1992 y hasta el año 2002 no existía una instancia de consulta. Se estableció que el Consejo Consultivo debería constituirse de acuerdo a la proporcionalidad de cada uno de los pueblos indígenas. Actualmente el Consejo Consultivo está compuesto por 180 representantes indígenas y hasta ocho consejeros al interior de cada pueblo. Sin embargo, esto tampoco garantiza el diálogo. Por eso se organizan diez mesas de diálogo alrededor de temas que son de suma importancia para los pueblos indígenas: tierra y territorio, cultura y lengua, etc.. Estas mesas trabajan bajo la coordinación de un dirigente indígena y un funcionario indigenista que determinan la agenda. ¿Pero dónde queda la consulta? Las mesas de trabajo se vuelven mesas de negociaciones, por lo que la consulta queda en segundo lugar. El problema también es que la rotación y la variedad de dirigentes indígenas no permiten tener a un interlocutor permanente.

Desafío 2: Cómo asegurar que la opinión de todos los pueblos indígenas sea considerada. El problema de la representatividad

Andrés Jouannet coincidió con Wilson Reyes en decir que la consulta en general a los pueblos indígenas es construida desde arriba. Plantea la pregunta de cómo construirla desde abajo. Lamentablemente desde abajo falta capacitación y representatividad. La contribución a fortalecer ambos también es responsabilidad del Estado.

Desafío 3: La fiabilidad de las respuestas a la pregunta étnica considerando que el censo es un instrumento estatal

Como mencionó Jorge Maldonado, en Chile existen, según los censos, entre 800.000 y 1.200.000 indígenas que se auto-identifican como tales. Es necesario preguntarse hasta que punto esto es realmente válido. Muchos indígenas niegan su apellido indígena para no tener que enfrentar el peso de la discriminación. La interrogante es qué legitimidad tiene aquel que pregunta. Para recibir respuestas legítimas, se necesita confianza entre el que pregunta y el que responde. El señor Maldonado tiene serias dudas acerca de que esta confianza exista. Por lo tanto cuestionó el sentido de las preguntas que se puedan hacer más allá de la autoidentificación y en consecuencia la validez de políticas públicas que se construyan en base a estas respuestas. La revalorización de los pueblos indígenas es reciente y surge, entre otros, gracias al Convenio 169, que establece una relación directa entre la tierra y el territorio. Esto es algo nuevo en Chile y causa pánico entre los empresarios que hace muchos años establecieron sus empresas en territorios indígenas y temen que estos sean demandados. Entonces la desconfianza también es existente en otros actores, que están involucrados en el tema.

Miguel Huaracán opina que en Chile en 1992 recién se incorpora la pregunta étnica en los censos, por lo que a partir de este momento recién se permite una visibilización. Anteriormente hubo una política de Estado que apuntaba a lo contrario: la asimilación. Entiende la preocupación de Jorge Maldonado, pero resaltó que a pesar de todo, la pregunta étnica es necesaria ya que visibiliza a los pueblos indígenas.

En México, como mencionó Arnulfo Embris, los datos censales sobre la población indígena apuntan a que 15 millones de habitantes son consideradas indígenas, 28 de los 300 distritos son identificados como territorios ancestrales indígenas (no autónomos), datos que son considerados por las poblaciones indígenas como ciertos. Esto es gracias a que se enseñó a los pueblos indígenas a interpretar los datos censales, lo que ayudó a los pueblos indígenas a informarse adecuadamente y tener instrumentos de negociación.

Desafío 4: La necesidad de actualizar la información del censo constantemente para poder formular políticas públicas pertinentes

Encuestas continuas son una necesidad, como opinó Miguel Huaracán. En Chile existen varias encuestas, pero ninguna enfoca a la población indígena.

Desafío 5: La visión intercultural desde las instituciones estatales

Miguel Huaracán dijo que los organismos públicos tienen que tener pertinencia cultural. Dentro de su sistema de información tienen que estar incluida la concepción del usuario, beneficiario o la persona que se beneficia del servicio público.

Desafío 6: Las expectativas de información

El colombiano Álvaro Mauricio Torres, clarificó que existen varios actores que esperan información específica de los censos como el Estado mismo, las ONGs, las universidades, los pueblos indígenas, las fundaciones, etc.. En Colombia se creó una instancia donde cada grupo de actores tiene que tener una organización y un liderazgo interno para poder expresar que información se requiere. Aquí también es de suma importancia la lengua y las tradiciones. El líder tiene que poder recaudar las demandas hablando la lengua y respetando las tradiciones. El señor Torres explicó que así funciona básicamente el sistema de retroalimentación en Colombia. Este sistema incluso funciona dentro de las organizaciones. Así, por ejemplo, también las diversas instituciones públicas pueden intercambiar información. Esto ayuda inmensamente a la formulación de políticas públicas.

Para una información correcta y oportuna es necesaria la armonización de la administración estadística. No siempre esta información tiene que ser recaudada en censos, que es un proceso muy costoso y de gran dimensión, por lo que errores son asegurados. Información también puede provenir de estudios e investigaciones realizadas por las mismas organizaciones.

En México, como mencionó Arnulfo Embris, sí se analizan diferentes rubros como salud, vivienda, etc. por separado. Pero no existen encuestas acerca de la salud indígena o la vivienda indígena. Esto todavía es un reto. María de la Luz Nieto de los Ríos está de acuerdo con el señor Embris y agrega que la pregunta étnica es importante, pero no es suficiente, justamente por la razón de que se carece de información adicional como vivienda indígena, salud indígena, etc..

En el censo del año 2002 en Chile, se realizó con convenio para poder acumular estadísticas sociales de los pueblos indígenas. El Ministerio de Planificación, a través de CONADI, firmó un convenio con el INE para poder efectuar todo el cruce de información con la variable de pertinencia a una población indígena. La información recolectada fue de suma importancia, pero fue usada escasamente. Miguel Huaracán consideró que la característica del medio con el que se levantó la información fue muy limitante. Sería importante propiciar esta información en línea. Esta información sería de suma importancia a nivel local y regional. Con esto también concordó la señora Nieto de los Ríos.

Desafío 7: Utilización de la información para la formulación de políticas públicas

En el caso de México, como explicó Arnulfo Embris, desde el censo de 1990 quién lideró el manejo de información fue la Defensoría Indigenista y posteriormente el CDI. Lo más difícil de esto es el manejo de la base de datos, por razones de que esta información es considerada un secreto técnico. Tarda entre cuatro a cinco años en que se libere esa base de datos. Queda claro que estos datos después de cinco años siguen siendo útiles, pero se pierde la posibilidad de hacer análisis profundos. La información en México es procesada de la siguiente manera: existen los tabulados básicos y la integración territorial, es decir, la identificación de cada una de las comunidades por localidades. Con estos instrumentos se generan los indicadores y con ayuda de la base de datos se puede extraer información individuo por individuo.

Se puede encontrar una gran cantidad de información, pero existen pocos usuarios que sepan como manejarla. El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), por ejemplo, provee la facilidad de consultar en línea tabulados básicos y la construcción de cuadros estadísticos, pero los pueblos indígenas no tienen el conocimiento ni la información como generar estos cuadros. Por eso el INEGI ha publicado pequeños folletos con información sobre la población indígena, que es utilizada por las mismas para realizar diagnósticos.

Es así que las instituciones públicas han tomado cada vez más consciencia acerca del uso de la información estadística por los pueblos indígenas y han utilizado como base la CDI para fijar sus posiciones respecto a políticas públicas. En este sentido, se estableció que localidades que tengan 30% y más de población indígena, son consideradas como “indígenas” y para éstas se establecen políticas públicas específicas. En el discurso entonces sí existen programas diferenciados para la población indígena y no indígena. El CDI, por ejemplo, implementa programas que deben tener pertinencia cultural, pero en realidad sólo algunos programas son atendidos de otra manera. Por ejemplo, el INALI, aplica metodologías de los mismos indígenas para programas de conservación de lenguas. En el tema de salud, el Instituto Nacional Indigenista (INI), el antecesor del CDI, también ha implementado programas diferenciados, como la consideración de la medicina tradicional en hospitales en Puebla y en Nayarit. Posteriormente se argumentó que el INI actuaba en ámbitos que no le correspondían; el tema de salud indígena debiera ser atendido por la Secretaría de Salud. Es así que se dejó de considerar la medicina tradicional por completo.

En Honduras, como menciona Delmis Pineda, se han realizado proyectos en relación a la educación intercultural. Estas iniciativas tienen mucho que ver con la representación indígena a nivel del Congreso. Actua lmente sólo existen dos diputados indígenas que representan a los misquitos y a los garifunas. En el tema de salud, se han tenido que implementar políticas públicas de acuerdo a los diferentes pueblos indígenas, porque según los datos estadísticos no todos los pueblos son atacados por enfermedades endémicas, pero sí en general son los pueblos indígenas que sufren estas enfermedades. Adicionalmente, la alta tasa de desempleo de los pueblos indígenas, ha promovido programas para que los pueblos indígenas puedan trabajar en el área de turismo. Estos programas han ayudado sobre todo a los garifunas y los negros de habla inglesa, que dominan el idioma inglés, y a los lencas, que crearon un propio recorrido por su territorio, “la ruta lenca”, para atraer a turistas.

Según Miguel Huaracán, las políticas públicas para pueblos indígenas en Chile se dieron una vez que se estableció la Ley Indígena y se conocieron los primero resultados censales respecto a los pueblos indígenas en 1992. Una de las primeras políticas públicas tuvo un carácter técnico territorial ya que el Estado identificó donde se concentraba la población indígena y las características básicas de la misma. Esto generó en distintas áreas del país espacios de desarrollo indígena, que eran territorios determinados, donde se concentraba la población indígena. El Estado, mediante el Ministerio de Planificación, pidió acentuar la inversión de los diversos sectores en estas áreas. También se establecieron políticas públicas sectoriales como el programa de salud para pueblos indígenas, del Ministerio de Salud, y el programa de educación intercultural bilingüe del Ministerio de Educación. Por otro lado, se generaron políticas públicas de los gobiernos regionales y municipales, que son mucho más puntuales. Se refieren a la necesidad de construcción de escuelas, hospitales, etc..

María de la Luz Nieto de los Ríos complementó a Miguel Huaracán diciendo que lo interesante es ver como el censo más reciente va a influenciar a las políticas públicas. Respecto a la provisión de información, en Chile hace poco se despidió una ley respecto a la transparencia de información para el público; toda generación de información con recursos del Estado implica que esta información debe ser pública. Entonces ya no existe el secreto técnico. Complementariamente a esto, existe un esfuerzo de CELADE para capacitar a las personas sobre el uso de la información estadística, entre ellas a personas indígenas. Con estas bases, debería ser posible formular políticas públicas más pertinentes culturalmente hablando.

En Colombia, como comentó Álvaro Mauricio Torres, en término de poblaciones nacionales, existen unidades que se apropian de información. Así es que se creó la Unidad de Desarrollo Territorial dentro del Ministerio de Planificación, que publica información y orienta los planes de desarrollo a nivel local. A nivel regional y a nivel sub-nacional falta esta capacidad instalada que sería de mucho beneficio para identificar políticas públicas pertinentes y desarrollar proyectos adecuados. Para que existan diferentes propuestas respecto a políticas públicas, es necesario poner los temas en la agenda pública, sobre todo aquellos que se puedan resolver a corto y mediano plazo.

Conclusiones

Finalizando el taller, la Representante del PPI, Susanne Käss, preguntó a los participantes del taller, como conclusión, identificar el mayor desafío respecto a la temática en su país.

En México el mayor desafío es el vacío estadístico respecto a cuantas lenguas indígenas se hablan. El INELI y el INEGI han establecido un catálogo de lenguas indígenas a partir de autodenominaciones, pueblos y nombres propios. El INALI ha identificado 264 variantes lingüísticas, que desde el punto de vista de la política pública, deben ser consideradas como lenguas indígenas. Sin embargo, la afirmación que si existe una cierta cantidad de lenguas habladas, también existe esta misma cantidad de pueblos indígenas, es equivocada. Por ejemplo el náhuatl, uno de los grupos lingüísticos indígenas más hablados, tiene 20 variantes con palabras muy distintas. Por eso uno de los objetivos del INALI es crear un catálogo de las lenguas indígenas formalizado y abierto. Otro reto para México es una mayor participación de los indígenas en los censos, pero también una mejor representación de los indígenas. Aparece la dificultad con quienes consultar sobre el censo. Por último, la credibilidad de los datos está en juego. Se tiene que encontrar una forma con la cual los datos sean lo más exactos posibles y además manejados por todos los actores de la sociedad, sin diferencias en los datos.

En Chile un desafío es la dificultad de obtener los resultados del censo con una pronta disponibilidad. Entre los censos de 1992 y 2002 la población indígena se redujo, lo que fue demonizado “genocidio estadístico”. Ya que la pregunta étnica está orientada a la autoidentificación, es de suma importancia tener los resultados a la brevedad posible. El problema es que cuando existe un ambiente de discriminación, menos indígenas se van a autoidentifcar como tal, mientras que si se evidencia un entorno con actitudes y medidas positivas hacia ellos, habrá una mayor reafirmación. Otro reto es la construcción de una política pública que apunte a minimizar las brechas entre indígenas y no indígenas visibilizadas en los resultados de los censos. Por último, para que la información estadística sea apropiada por los mismos indígenas, es necesario que los encuestadores sean indígenas.

En Colombia el reto es el uso y el procesamiento de la información estadística. La información está siendo sub-utilizada, no procesada y no transformada en documentos, políticas, esquemas, que eventualmente permitan visibilizar la realidad de, por ejemplo, los pueblos indígenas. A nivel territorial tiene que haber una mayor apropiación de la información. Aunque sí la información es utilizada para realizar planes de desarrollo, para comunidades étnicas este no es el caso. Otro desafío es incluir la variable étnica no sólo en el censo, sino también en las diferentes encuestas realizadas por las instituciones públicas. Así no se tiene que esperar a la publicación de los resultados del censo, sino se puede actuar mediante políticas públicas de una manera mucho más eficiente.

El desafío en Honduras consiste en que los datos del censo a venir sean aceptados y apropiados por la población, población que es sumamente diversa.