Notas de acontecimientos
El pasado 10 de octubre se llevó a cabo el seminario “El estado actual de las autonomías indígenas en América Latina: una comparación de las experiencias de Bolivia, Ecuador, Guatemala, México y Panamá”, evento que se realizó en San Félix, Panamá, en la Comarca Ngäbe-Buglé, y que fue organizado por el Programa Regional de Participación Política Indígena (PPI) de la Fundación Konrad Adenauer (KAS) y el Instituto Panameño de Desarrollo Humano y Municipal (IPADEHM).
Con este evento se apuntó al intercambio de buenas prácticas y experiencias entre los países de América Latina que tienen alguna forma de organización territorial autónoma indígena o pretenden tenerla. Adicionalmente, el objetivo fue obtener una visión general del estado de la cuestión en estos países. Siendo Panamá un líder en el tema, con virtudes y deficiencias, fue importante realizar este evento en este país en su comarca más grande para poder vivir una experiencia directa.
Los expositores fueron Demetrio Cojtí, ex Viceministro de Educación y actual asesor del Ministerio de Cultura y Deportes de Guatemala; Marco Mendoza de Bolivia, Coordinador del Proyecto “Fortalecimiento de Justicia de Pueblos Indígena Originarios de Bolivia” y del área de derechos indígenas de la Fundación CONSTRUIR; Pablo Ortiz, Docente principal de la Universidad Politécnica Salesiana en Quito – Ecuador; Mayra Montserrat Eslava Galicia, Representante legal del Centro de Orientación de Asesoría a Pueblos Indígenas de México; Aresio Valiente, indígena guna y Presidente de la Unión Nacional de Abogadas y Abogados Indígenas de Panamá; y Ausencio Palacios, Ex Gobernador de la Comarca Ngäbe-Buglé.
Inauguración
Las palabras de bienvenida estuvieron a cargo de Narciso Machuca, Director Ejecutivo del IPADEHM, Claudia Heins, Coordinadora del PPI de la KAS y Ramos Mendoza, Presidente del Consejo de Coordinación Comarcal. Narciso Machuca y Ramos Mendoza dieron la bienvenida a los diferentes pueblos indígenas que estuvieron presentes en el evento, entre ellos representantes de las etnias emberá y wounann, naso, guna y ngäbe y buglé. Asimismo, resaltó la participación de la Cacique General, Silivia Carrera, los caciques regionales y locales de la Comarca Ngäbe-Buglé, de alcaldes, representantes de corregimientos, autoridades y ex autoridades.
Claudia Heins recalcó que la KAS en América Latina trabaja más de 50 años en la cooperación internacional. Está presente en más de 80 países de todo el mundo. El objetivo principal de trabajo es prestar un aporte significativo a la profundización de procesos democráticos. En este marco, en el año 2006 se formó el PPI, basado en la convicción que una democracia a mediano y largo plazo sólo puede ser estable cuando existe participación de todos y cada uno de los sectores de la población. Espacios de participación política, económica y social para la población indígena han sido durante muchos siglos poco existentes en América Latina. Es por eso que el PPI persigue principalmente dos objetivos: 1) Fomentar un debate intercultural e interdisciplinario entre representantes indígenas y no indígenas sobre temas que son de suma importancia para los pueblos indígenas en América Latina. La democracia es diálogo, sin un diálogo plural no puede haber una verdadera democracia. 2) Sensibilizar a actores tradicionales no indígenas para que incorporen temas indígenas en sus estructuras. Así se prevé un mayor entendimiento entre los actores de toda la sociedad. El presente evento es una actividad que responde al primer objetivo. El tema del evento es muy actual y muy polémico. Analizar otros casos podría servir a otros países a abrir su horizonte, aprender y ganar de experiencias exitosas.
Exposiciones
La primera exposición estuvo a cargo de Demetrio Cojtí, que expuso sobre “El Estado guatemalteco ante las propuestas de autonomía de los pueblos indígenas”. En Guatemala no existen autonomías indígenas reconocidas. Los elementos que influyen a que la situación en Guatemala sea desfavorable para las autonomías indígenas, son la inercia del proyecto tradicional de nación monolingüe y monocultural; la ideología del individualismo de la oligarquía y del empresariado; el ejército nacional con su concepto de integridad y unidad territorial y política del Estado; la clase política con el proyecto colonial de nación; el ladino o mestizo en general con su creencia de que el Estado es de los no indígenas y su actitud discriminadora (Guatemala y Perú son los dos países en la región con más índices de racismo); y los indígenas asimilados.
La situación actual es que no existen muchos derechos indígenas. Constan derechos indígenas pero sólo folklóricos y los culturales sólo a nivel individual. En lo que conciernen los derechos políticos, sólo a nivel regional se encuentra cierto grado de autodeterminación y autogobierno. El Estado es centralista, aunque lo ideal sería el federalismo. Existen 22 departamentos administrativos monoétnicos con sus 22 gobernaciones como delegadas del presidente y 333 municipios monoétnicos con sus gobiernos municipales. Sólo en las localidades y comunidades se encuentran, además de los alcaldes auxiliares, a autoridades indígenas.
Las propuestas indígenas para autonomías se evidencian en diferentes épocas y por diferentes autores. Lo que más ha progresado a lo largo de la historia son las alcaldías indígenas con autoridades ancestrales; el único avance hasta el día de hoy. El Código Municipal reconoce a estas alcaldías indígenas con las respectivas autoridades, concejos de ancianos, etc.. Pero el Estado no otorga recursos o reconocimiento de espacios para que se puedan ejercer mandatos. Desde 1965 hasta 1985 en Guatemala se vivió una guerra interna, donde los indígenas estuvieron divididos entre la guerrilla y el ejército. Durante esta Guerra la propuesta era la creación de una Guatemala federal. La Revolución guatemalteca no triunfó. La tercera propuesta autonómica se dio en 1993, cuando se firmaron los Acuerdos de Paz. En esta oportunidad los indígenas pidieron autonomía regionales indígenas pero no fueron aceptadas porque uno de los participantes de las mesas de negociación fue el ejército que se opuso a una posible desintegración de la unidad del país. Los Acuerdos Indígenas dentro de los Acuerdos de Paz no se cumplieron, por lo que en el año 2007 se levantaron nuevamente voces por el cumplimiento de estos Acuerdos y por autonomías territoriales para pueblos y comunidades indígenas. Las mencionadas peticiones indígenas no han sido respaldadas por una fuerte organización indígena, por lo que nuevamente fracasaron.
Las propuestas para autonomías indígenas contenían los pedidos por el reconocimiento y la delimitación de los territorios pero sobre bases idiomáticas y étnicas; el derecho a manejar la propia cultura; el uso de los idiomas en la administración pública; la enseñanza escolar; la política de inmigración regional; la salud; y los recursos naturales. Incluso se trató de demostrar que el reconocimiento de territorios indígenas era positivo para el país. Por ejemplo, autonomías indígenas llevarían a que los indígenas se sientan más guatemaltecos. Actualmente, el Estado no reconoce los espacios territoriales de 23 comunidades lingüísticas del pueblo maya y de dos pueblos indígenas no mayas. La propuesta busca entonces que el gobierno central esté conformado por todos los pueblos, incluyendo por representantes de los pueblos indígenas. Hoy en día no existen representantes de los pueblos indígenas en el gobierno central, ni en el ejecutivo, ni en el legislativo o a nivel judicial. Lo que sí se tiene es participación individual indígena en esos niveles. El problema es que no está institucionalizada la cantidad de indígenas que deben estar en el gobierno. Lo mismo pasa a nivel de departamentos: la delimitación geográfica de los departamentos no se basa en los pueblos indígenas.
Los avances alcanzados hasta ahora son los Acuerdos de Paz y leyes (Ley de Idiomas Nacionales, por ejemplo) que reconocen a los pueblos en Guatemala y especifican la cantidad de estos mismos. En total existen cuatro pueblos: dos mayoritarios que son los mayas (46%) y los ladinos (54%) y dos minoritarios que son xincas (0.14%) y los garifunas (0.04%). El pueblo maya está conformado por 23 comunidades lingüísticas. A nivel municipal existen 157 municipalidades donde los indígenas son mayoritarios. Entonces, no se ha avanzado en autonomías regionales, pero sí se ha avanzado en el reconocimiento del número de pueblos e idiomas; ha habido un avance en la legislación cultural. No existe legislación política, por ejemplo, como autogobierno o territorialidad. Sí se han creado varias instituciones indígenas dentro del organismo ejecutivo, algunas incluso descentralizadas, como la Academia de Lenguas Mayas o la Comisión Presidencial contra el Racismo, pero el tema de las autonomías indígenas sigue siendo una petición no escuchada por el Estado guatemalteco.
Seguidamente expuso Marco Mendoza sobre “La transición del Municipio de San Pedro de Totora a la Autonomía Originaria de Totora Marka: Los desafíos del autogobierno y la construcción de una nueva institucionalidad”. En Bolivia existe una nueva Constitución desde febrero del año 2009. La nueva propuesta de esta Constitución es que Bolivia se constituye en un Estado plurinacional y multiétnico. Casi todos los países de América Latina han ratificado el Convenio 169 de la OIT. Es una propuesta de inclusión de los pueblos indígenas en Estados nacionales, los cuales tienen minorías indígenas. En el caso boliviano los pueblos indígenas son mayoría. Otra propuesta se construye en la Declaración de Naciones Unidas. La diferencia entre esta última y la OIT es que la OIT habla de inclusión, la Declaración habla de participación. La OIT incluye al derecho a la consulta y participación en su Convenio, mientras que la Declaración menciona la libre determinación política, económica, cultural, social, etc., no en términos de inclusión si no de una relación con el Estado.
La Constitución boliviana está diseñada como tal: se mantiene la democracia representativa para la elección de presidentes, asambleistas, alcaldes, gobernadores, etc.. En igualdad de condiciones, la democracia es participativa y directa, democracia que también es existente en Bolivia. Por ejemplo, para aprobar la Constitución hubo un referéndum, como también lo hubo para convertir autonomías municipales en autonomías indígenas. Asimismo, existe la iniciativa legislativa ciudadana, es decir, cualquier ciudadano puede presentar un proyecto de ley ante instancias municipales, departamentales o nacionales. Adicionalmente a estas dos formas de democracia, en Bolivia se tiene la democracia comunitaria. En la Constitución figuran 36 lenguas originarias, pero existen más de este número de pueblos indígenas. Los pueblos más numerosos son los que hablan quechua y aymara, que son alrededor de 16 y viven en las tierras altas de Bolivia. Son 34 pueblos indígenas que viven en las tierras bajas de Bolivia. En total en Bolivia existen 50 diferentes pueblos indígenas, lo que representa una gran diversidad.
Una de las partes más importantes de la nueva estructura política de Bolivia son las autonomías. Constan nueve autonomías departamentales, 337 autonomías municipales, una autonomía regional y once autonomías indígena originario campesinas (dos autonomías del pueblo indígena guaraní, cuatro campesinas y el resto son autonomías quechuas y aymaras). El expositor ayudó en la construcción de la autonomía indígena de Totora Marka. En el caso boliviano existe la autonomía política, administrativa, económica, normativa y judicial. Asimismo, se consideran las autonomías departamentales, municipales, regionales e indígena originario campesinas. Se nombran gobernadores, alcaldes y autoridades propias. La diferencia entre estas autonomías es que en las autonomías departamentales, municipales y regionales rige la democracia representativa. En las autonomías indígena originario campesinas las elecciones de las autoridades se realizan mediante usos y tradiciones propias.
La autonomía administrativa y económica está limitada en relación a la construcción del Estado plurinacional, que es centralista, en relación a los otros niveles autonómicos. Existen competencias y presupuestos compartidos con los otros niveles subnacionales y con el nivel central del Estado boliviano. También se habla de autonomías normativas: gobernaciones, municipios y autonomías indígenas originarias campesinas pueden crear normas. En el caso de las autonomías indígenas originarias campesinas, las normas no necesariamente tienen que estar escritas; se mantienen las estructuras normativas tradicionales. Sólo éstas tienen la potestad de la autonomía normativa por lo que representan las autonomías más completas. Entonces en el caso boliviano la ventaja es que las autonomías indígenas, además de nombrar autoridades, administrar recursos y tener potestad normativa y económica, administran justicia. Esto es así porque la Constitución boliviana en su artículo 410, párrafo II, le ha otrogado a la Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas de Naciones Unidas un efecto vinculante.
A partir de la espiritualidad y la cruz andina, se ha construido la autonomía de Totora Marka. Se ha considerado profundamente los derechos de autogobierno y libre determinación bajo procedimientos propios. Se ha elaborado un estatuto, con los principios y valores de esta autonomía, consultando a toda la comunidad. En ella se incrusta, políticamente hablando, plenamente la estructura estatal. Los pasos a seguir para transformarse en una autonomía indígena son: 1) Decisión de las autoridades sobre la transformación; 2) certificación de condición del territorio ancestral, viabilidad gubernativa (organización y plan territorial), base poblacional por el Ministerio de Autonomías; 3) consulta en base a normas y procedimientos propios para el acceso a la autonomía indígena originaria campesina, supervisados por el órgano electoral; 4) un resultado positivo en la consulta es suficiente para la creación de la unidad territorial que deberá ser aprobada por ley 90 días antes de la aprobación de su estatuto autonómico; 5) conformación del órgano deliberativo para la elaboración y aprobación del estatuto supervisado por el órgano electoral; 6) aprobación del estatuto por el órgano deliberante y envío al Tribunal Constitucional para control constitucional; 7) definición del padrón electoral, convocatoria a referéndum para la aprobación del estatuto; y 8) conformación del Gobierno Autónomo Indígena Originario Campesino.
El siguiente expositor, Pablo Ortiz, expuso sobre el tema “Plurinacionalidad y lucha por la autonomía y autodeterminación de los pueblos indígenas en la Amazonía de Ecuador. Aproximación a su proceso actual (2008-2012)”. En Ecuador existen 14 millones de habitantes. Constan 14 nacionalidades indígenas, 28 pueblos, que representan alrededor del 15% de la población; el pueblo montubio y afroecuatoriano, son el 10% y 9% respectivamente. Los pueblos y nacionalidades distribuidas en 18 provincias, más de 80 municipios, representan aproximadamente tres millones de miembros. En la Amazonía son cerca de 250 mil indígenas distribuidos en diez nacionalidades, seis provincias y 40 municipios.
Entre 1984 y 2007, Ecuador se caracterizaba por ser un Estado uninacional y monocultural. Se introdujeron reformas neoliberales lo que trajo consigo un extractivismo depredador. La sociedad estaba regida por el multiculturalismo. Así la Constitución de 1998 incorporó algunos derechos colectivos (Convenio 169 de la OIT), creó organismos burocráticos encargados de direccionar y ejecutar políticas, subordinó el funcionamiento y definió las agendas de los mismos a lineamientos dados desde organismos multilaterales (Banco Mundial), favoreció la ciudadanía individual sobre la colectiva y a los derechos individuales sobre los colectivos (se carecía de instrumentos de aplicación).
En 2008 se establece una nueva Constitución, mediante una Asamblea Constituyente, que se caracteriza por definir al Estado como plurinacional e intercultural. Ésta incentiva reformas posdesarrollistas y un extractivismo progresivo. El multiculturalismo de la época entre 1984 y 2007 entra en crisis. La transición de una Constitución fue la consecuencia de muchos años de inestabilidad política mediante varios golpes de Estado y luchas, entre otros, de los pueblos indígenas.
Uno de los pueblos que ha tenido una especial lucha se encuentra en la Amazonía del Ecuador y son los kichwas de Pastaza. Ya en 1975 este pueblo indígena se organizó mediante la Federación de Centros Indígenas de Pastaza (FECIP), la cual fue reemplazada en 1977 por la Organización de Pueblos Indígenas de Pastaza (OPIP). En 1989 impulsaron por primera vez una propuesta territorial y autonómica. Estas demandas por autonomía también se daban a que desde los años sesenta sobre todo el Territorio Indígena de Pastaza (TIP) ha sido víctima de extracciones petroleras, siendo el caso más publicitado de todos el que ha involucrado a la Asociación Kichwa de Sarayaku, en el río Bobonaza, contra la petrolera argentina Compañía General de Combustibles.
Si bien las demandas por la autonomía indígena empezaron en los años 70, no es hasta fines de los años 90 que es visible un fortalecimiento de lo local a través de vías de descentralización y, por lo tanto, a través de transferencias de competencias y recursos. Es así que la Constitución de 1998 incorpora los artículos 83 y 84 donde se reconocen algunos derechos colectivos, pero al mismo tiempo anuló las propuestas indígenas por autonomía y suplantó este concepto por las Circunscripciones Territoriales Indígenas (CTI), siendo hasta la fecha la única CTI la de la Circunscripción Territorial Shuar Arutam.
La Constitución del 2008, por un lado deja abierta la posibilidad de constituir regímenes especiales por “razones de conservación ambiental, étnico-culturales o de población” (Art. 242) y por otro, restringe el alcance de los mismos, cuando pasa por alto los regímenes territoriales ancestrales realmente existentes y condiciona su reconocimiento, luego de una consulta aprobada por al menos las dos terceras de los votos válidos a nivel de parroquias, cantones o provincias conformados mayoritariamente pos comunidades, pueblos o nacionalidades indígenas (Art. 257).
Actualmente existen 18 organizaciones en procesos de construcción de autonomías, y sólo cuatro tienen algún avance. El expositor resalta la necesidad de una ciudadanía diferenciada, no la individual, sino la colectiva. Los mismos problemas y desafíos respecto a la autonomía en Bolivia, los tiene Ecuador.
Como cuarta expositora fungió Mayra Eslava Galicia. Su tema de exposición fue “La concepción de las autonomías indígenas en México”. La concepción de las autonomías indígenas en México aparece porque el Estado afirmaba ser un Estado nación, con una sola lengua, cultura y religión, y todos eran iguales jurídicamente. Sin embargo, la realidad reflejaba algo totalmente distinto ya que existe una diversidad de culturas, lenguas, etc..
En los años 80 las organizaciones, sobre todo indígenas, empezaron a desarrollar movilizaciones basadas en su identidad. Tuvieron dos objetivos: 1) El reconocimiento de los pueblos con sus lenguas, usos y costumbres y culturas propias. 2) Luchas por sus territorios ancestrales. Ante estos levantamientos el Estado empezó a diseñar políticas de desarrollo asistencialistas hacia los pueblos indígenas, las cuales fracasaron. En 1990 México ratificó el Convenio 169 de la OIT. En 1992 el Estado planificó una reforma a la Constitución para reconocer a los pueblos indígenas, lo cual se quedó en retórica. Así la Constitución mexicana caracterizó al país como “nación pluricultural”, sin especificar derechos. En 1994 apareció el levantamiento indígena zapatista en Chiapas donde se abogó por los derechos humanos básicos y los indígenas, encabezado por el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN).
En marzo de 1995 se abrió la negociación entre el EZLN y el Ejecutivo Federal. La primera mesa de trabajo fue sobre derechos y cultura indígena. Se llegaron a acuerdos sobre reformas constitucionales para garantizar los derechos indígenas. Estas negociaciones culminaron en la Ley para el Diálogo, la Conciliación y la Paz Digna en Chiapas que tenía prevista una iniciativa para reformar la Constitución. Pero el Estado mexicano rechazó esta idea y los Acuerdos. De este diálogo entre las partes, también salen otras once iniciativas, de las cuales ninguna se implementa.
En el año 2001, después de 70 años de gobiernos del Partido Revolucionario Institucional (PRI), el Partido Acción Nacional (PAN), como nuevo partido en el poder, promete terminar con el conflicto en Chiapas y elevar los derechos indígenas a nivel constitucional. Pero la iniciativa del PAN no fue lo esperado, por lo que los pueblos indígenas deciden poner controversias constitucionales (exactamente 330) en la Suprema Corte de Justicia. Las reformas que se hicieron a la Constitución no fueron consultadas con los pueblos indígenas; un diálogo fue obviado. La Suprema Corte de Justicia decide no estudiar las controversias presentadas y da por cerrado el caso. Los pueblos indígenas se dan cuenta que su lucha por el reconocimiento constitucional de sus derechos no había dado los resultados esperados entonces sus esfuerzos se enfocaron en la construcción de las autonomías comunitarias y regionales y la reconstrucción de un Estado étnico, aunque esto no esté reconocido por el Estado mexicano.
Los primeros en reclamar derechos autónomos para 38 municipios en 1996 y 1998, son los zapatistas. Por otro lado, otro actor es el Congreso Nacional Indigenista que impulsa peticiones similares a los de los zapatistas. A partir de 1996 este Congreso agrupa organizaciones y pueblos indígenas. El énfasis principal está en las autonomías. De hecho ya había autonomías, pero ahora se consolidan aún más. Así, en Guerrero el municipio Rancho Nuevo de la Democracia y varias comunidades de Michoacán y el Estado de México se declararon autónomos. Paralelamente otras comunidades estaban luchando por ejercer su autonomía, muchas veces sin declararlo así, como sería el caso de la Policía Comunitaria del municipio Amuzgo de Xochixtlahuaca. En el Estado de Guerrero, los wirrárikas de Jalisco y Durango, también estuvieron luchando por sus autonomías. Asimismo, se pueden nombrar las luchas de las comunidades zapotecas agrupadas en el Consejo Unihidalguense en el Municipio de Juchitán, las mixes de San Miguel Quezaltepec, las mixtecas de San Isidro Vistahermosa y Yosotatu, en el municipio de Tlaxiaco, y las de la región triqui alta, en el Estado de Oaxaca.
Tres causas básicas son las responsables de poner un freno a estos procesos autónomos: 1) la mayoría de los miembros de las comunidades no estaban involucrados en los procesos autonómicos; 2) el gobierno empieza a comprar a los líderes porque ve un peligro creciente en los procesos nacientes; 3) los líderes que no se dejan comprar, desaparecen. Con esto, el proceso autonómico llega a su fin, pero sí deja enseñanzas al Congreso Nacional Indigenista.
En 2003, el EZLN ayuda a que el tema vuelva a resurgir, dando continuación a la creación previa de Aguascalientes, espacios para establecer interlocución con diversos movimientos sociales en México. Junto con esto, los zapatistas crearon en ese año los Caracoles y las Juntas de Buen Gobierno, una especie de gobiernos locales.
Actualmente lo que se puede encontrar son especies de autonomías, donde los pueblos indígenas se organizan para no depender de nadie. Ya no se los debe ver como movimientos sociales, si no como movimientos políticos independientes con propias peticiones. Su resistencia puede ser percibida como otra forma de autonomía. Esta resistencia es visible hoy en día sobre todo cuando se trata de casos de extracción de recursos naturales en sus territorios.
Los retos que enfrentan los movimientos indígenas y los procesos autonómicos en este momento son las alianzas que ayudan o desfavorecen a que sus voces sean escuchadas a nivel nacional o internacional. Actualmente estas alianzas parecen ser más débiles. Por otro lado, desde una perspectiva indígena, el Estado aparenta ser un obstáculo hacia la articulación y el desarrollo de autonomías indígenas.
La penúltima exposición estuvo a cargo del guna Aresio Valiente que habló sobre “Autonomías indígenas: la experiencia de la Comarca Guna Yala”. En Panamá existen siete pueblos indígenas, siendo los ngäbes la mayoría. Casi el 40% de la población indígena es ngäbe. Adicionalmente, se cuentan los pueblos guna, emberá, wounaan, naso, buglé y bri bri. Los pueblos indígenas tienen sus territorios en áreas boscosas; casi 70% del territorio indígena es boscoso. Por eso es que existe mucho interés en estos territorios por parte de empresas maderera, hidroeléctricas, mineras y otras.
En Panamá existen nueve provincias y cinco comarcas indígenas que están definidas por la Constitución de Panamá en su artículo 5. En su segundo párrafo está constituido que la Asamblea Nacional puede crear comarcas, regidas por leyes especiales, con territorios segregados de una o mas provincias. (Acto Legislativo de 20 de Marzo de 1925 y 25 de Septiembre de 1928). Las cinco comarcas son: 1. Comarca Kuna Yala (Guna Yala), Ley No. 2 de 16 de septiembre de 1938, y organizada con la Ley No. 16 de 19 de febrero de 1953. Ley Fundamental y el Estatuto de la Comarca. 2. Comarca Emberá-Wounaan, Ley No. 22 de 8 de noviembre de 1983. Carta Orgánica, Decreto Ejecutivo No. 84 de 9 de abril de 1999. 3. Comarca Kuna de Madungandi, Ley No. 24 de 12 de enero de 1996. Carta Orgánica, Decreto Ejecutivo No. 228 de 3 de diciembre de 1998. 4. Comarca Ngäbe-Buglé, Ley No. 10 de 7 de marzo de 1997. Carta Orgánica, Decreto Ejecutivo No. 194 de 25 de agosto de 1999. 5. Comarca Kuna de Wargandi, Ley No. 34 de 25 de julio de 2000. Carta Orgánica, Decreto Ejecutivo No. 414 de 22 de octubre de 2008. El artículo 5 de la Constitución tiene su origen en la revolución Guna de 1925.
Lo interesante de Panamá es que a pesar de que no se tiene una Constitución avanzada y ésta no menciona las autonomías de forma expresa, sí se tienen leyes comarcales a través de las cuales se han reconocido las autonomías indígenas. Asimismo, ayudaron los fallos como en el caso de la Comarca Kuna de Madugandí. En este fallo se hace hincapié en “que las Comarcas tienen una organización político-administrativa distinta e independiente a la de los Distritos y Corregimientos” y además se reconoce a la autoridad máxima denominada Congreso General, misma que está presente en otras comarcas, tales como el Congreso Tradicional, Regional y el Local, los que se rigen por sus tradiciones y costumbres y adoptan sus propias decisiones.
Lo que sí establece la Constitución, es un principio fundamental: las tierras son de propiedad colectiva (artículo 127). Esto quiere decir que las tierras no pueden ser vendidas o hipotecadas sin el consentimiento de los pueblos indígenas, a los que les pertenecen las tierras. Esto también incluye el territorio, es decir, los recursos naturales que se encuentran en estas tierras, también son de propiedad colectiva. En 1993 la Corte Constitucional de Panamá también reconoció esa figura de propiedad colectiva y la autonomía a través de un fallo.
Las características de una autonomía indígena son: territorio, recursos naturales, propia cultura, religión, gobiernos y congresos tradicionales, educación intercultural bilingüe, jurisdicción propia, toma de decisiones propias y economía comunitaria. Estas características están muy marcadas en la Comarca Kuna Yala, donde se protegen intensamente los usos y costumbres. Por eso, cuando el gobierno quiere realizar proyectos de extracción o industriales, tiene que presentar un proyecto en el formato de los gunas, mismo que tiene que ser aprobado en el Congreso General.
Los gunas tienen 49 comunidades. Su máxima autoridad representa el Congreso General de la Cultura que tiene su junta directiva. El Congreso General Guna trata temas políticos y está subordinado al Congreso Cultural. En el tema económico, los gunas tienen sus propias empresas (por ejemplo, hoteles), con las que financian una gran parte de sus necesidades. Asimismo, manejan su propio transporte y manejan varios proyectos de Educación Intercultural Bilingüe para mantener su lengua. También tienen un departamento legal.
La última exposición estuvo a cargo del panameño, Ausencio Palacios, sobre el tema “Autonomías indígenas: la experiencia de la Comarca Ngäbe-Buglé”. El ex gobernador empezó su exposición explicando qué es una autonomía lo cual define como “capacidad y facultad de un pueblo para organizar y dirigir su propia vida interna conforme a sus costumbres, tradiciones y normas establecidas (autogobierno en términos de territorialidad, administración y gobierno propio, identidad cultural, mantención del capital natural para garantizar la sostenibilidad)”. Panamá ha tenido cuatro Constituciones: la de 1904, 1941, 1946 y 1972; ésta última se ha reformado en 1978, 1983, 1993, 1994, y 2004. El Estado panameño ha sido lento en materia de un reconocimiento constitucional de los derechos de los pueblos indígenas en su vida republicana. Sin embargo, se pueden citar preceptos constitucionales que se desarrollan lentamente, como el artículo 123: “El Estado garantiza a las comunidades indígenas la reserva de las tierras necesarias y la propiedad colectiva de las mismas para el logro de su bienestar económico y social. La Ley regula rá los procedimientos que deban seguirse para lograr esta finalidad y las delimitaciones correspondientes dentro de las cuales se prohíbe la apropiación privada de las tierras”.
El pueblo ngäbe - buglé, que se denominaba como guaymíes y bokotas, se encuentra ubicado en las provincias de Bocas del Toro, Chiriquí, Veraguas, Coclé y Colon. Este pueblo solicitó la legalización de sus tierras a través de la creación de una comarca, lo cual significó 76 años de luchas, 20 años de persecución, 20 años de organización y conformación de equipos en las tres regiones, 36 años de negociación de los cuales 22 años se realizaron con el gobierno y 14 años con la Asamblea Nacional. A principio de 1970 se inició la convocatoria de congresos y el proceso de negociación por la creación de una comarca, prosiguiendo con el escogimiento de autoridades tradicionales y se instituyó el congreso como organismo de expresión y decisión del pueblo. En esta década, el presidente General Torrijos se comprometió a dar la comarca al pueblo ngäbe. Finalmente, el 10 de marzo de 1997, se sanciona la Ley 10 que crea la Comarca Ngäbe-Buglé en la comunidad de kankintu.
La Comarca cuenta con 6,944.06 km y se divide en tres regiones que son Ño Kribo, Nedrini y Kodri; tiene siete distritos y 58 corregimientos. La región Ño Kribo tiene dos distritos y 16 corregimientos; la región Nedrini tiene tres distritos y 21 corregimientos; la región Kodri tiene dos distritos y 21 corregimientos. Cada región conforma un circuito electoral denominado 12-1, 12-2 y 12-3, según la ley 36 de 2002. Existen dos distritos y 12 corregimientos nuevos creados. La Comarca Ngäbe-Buglé tiene una población de 156,747, según el Censo del 2010 (hombres 73,472, mujeres 83,275). En el territorio se evidencian 20 cuencas hidrográficas, diez en la vertiente del Atlántico y diez en la del Pacífico.
La Carta Orgánica administrativa de la Comarca delimita el territorio para el pueblo ngäbe-buglé y establece el régimen de propiedad de tierras colectivas, individuales y familiares. Legaliza los congresos tradicionales, el consejo de coordinación comarcal e instituciones y reconoce a las autoridades tradicionales, así como a las elecciones de las autoridades políticas. Se establecen normas sobre la medicina tradicional, la educación, la religión, la propiedad de tierras individuales y familiares y la administración de justicia está sujeta a la realidad cultural del pueblo. Además, se concreta un presupuesto para desarrollar la comarca y se delega responsabilidades a las autoridades tradicionales en la administración de los recursos naturales. Las autoridades oficiales son los diputados, alcaldes y honorables representantes. Las autoridades tradicionales incluyen al cacique general (máxima autoridad), a los caciques regionales y a los caciques locales. Las autoridades asignadas se refieren al gobernador y a los directores de las instituciones.
Los retos político de la autonomía son la construcción de una coordinación institucional, la gobernabilidad, los mecanismos de consenso, las rendiciones de cuentas, la transparencia en la gestión, la participación ciudadana, el establecimiento de alianzas para el desarrollo y la implementación de leyes comarcales. Los retos económicos incluyen la partida presupuestaria, programas y proyectos productivos, innovación tecnológica, generación de micro y pequeñas empresas, la generación de alianzas con el sector privado, la descentralización, los préstamos blandos, el aprovechamiento de recursos y la formación de recursos humanos.
Por otro lado, las autonomías fortalecen al organismo comarcal, establecen reglas de funcionamientos de las autoridades tradicionales, reglamenten al funcionamiento de los congresos, rescatan el idioma y promocionan el arte, las tradiciones y la propiedad intelectual.
Otros
El público consistió en más de 100 personas, entre las que se encontraban representantes de casi todos los pueblos indígenas de Panamá. Muchos compartieron sus experiencias. Asimismo, se tuvo el honor de contar con la presencia de la máxima autoridad comarcal, la Cacique General, Silvia Carrera. Esto demuestra, que aunque el tema de autonomías indígenas está avanzado en Panamá, siguen existiendo desafíos que son necesarios de abarcar.
Los expositores tuvieron la posibilidad de recaudar más información acerca de la Comarca Ngäbe-Buglé en un recorrido que se realizó al día siguiente al Concejo Provincial de Coordinación Comarcal y a Llano Tugri (capital de la Comarca Ngäbe-Buglé), donde se realizó un conversatorio con el Comité Pro-Capital.