Nach Ende des 2. Weltkriegs war in Deutschland, aber auch in anderen europäischen Ländern umstritten, welches Wirtschaftssystem an die Stelle der staatsgelenkten Kriegswirtschaft treten sollte. Während in Ostdeutschland unter dem Einfluss der sowjetischen Besatzungsmacht schon bald die Weichen in Richtung auf eine zentral gelenkte sozialistische Wirtschaft gestellt wurden, bestand in Westdeutschland unter den maßgeblichen politischen Kräften zwar grundsätzliches Einvernehmen darüber, dass auf marktwirtschaftliche Steuerung der Wirtschaft nicht verzichtet werden sollte. Es gab aber sehr unterschiedliche Vorstellungen darüber, wie diese Marktwirtschaft im einzelnen ausgestaltet werden müsste. Umstritten war vor allem, in welcher Weise und in welchem Umfang die staatliche Wirtschaftspolitik lenkend in das Marktgeschehen eingreifen sollte. Was sich schließlich durchsetzte, in erster Linie durch die Initiative des Bundeswirtschaftsministers und späteren Bundeskanzlers Ludwig Erhard, war das System, das unter der Bezeichnung "Soziale Marktwirtschaft" bekannt geworden ist.

Zum besseren Verständnis der wirtschaftspolitischen Diskussion im Deutschland der Nachkriegszeit muss auf die Besonderheiten der damals gegebenen Situation hingewiesen werden. Das Hauptbestreben der Politik war, die durch Krieg und Niederlage begründete Mangellage und die damit verbundene strenge Rationierung aller Konsumgüter zu überwinden. Daneben aber war das Denken der Politiker ebenso wie das der theoretischen Ökonomen durch zwei historische Erfahrungen geprägt. Dies war zum einen die Inflation, die als Folge des ersten Weltkriegs eingetreten war und die zahlreiche Bürger ihres Vermögens beraubt hatte; zum anderen war es die Erinnerung an die Weltwirtschaftskrise der Jahre nach 1930, die in Deutschland Massenarbeitslosigkeit und politische Radikalisierung verursacht hatte. Die Inflation, mehr aber noch die Massenarbeitslosigkeit haben wesentlich dazu beigetragen, daß die im Jahre 1919 begründete demokratische Republik sich nicht festigen konnte und im Jahre 1933 der nationalsozialistischen Diktatur weichen musste. Um Inflation ebenso wie Arbeitslosigkeit in Zukunft wirksam bekämpfen zu können, war für Politiker wie für Theoretiker das vordringliche Ziel, das auch bei der Entstehung der konzeptionellen Grundlagen der Sozialen Marktwirtschaft eine maßgebliche Rolle spielte.

Neben Ludwig Erhard, der die maßgeblichen politischen Entscheidungen traf, waren es vor allem zwei deutsche Ökonomen, die die geistige Basis der Sozialen Marktwirtschaft geschaffen haben: Walter Eucken und Alfred Mueller-Armack.

1. Die geistigen Grundlagen

Walter Eucken: Ordnungspolitik als zentrale wirtschaftspolitische Aufgabe

Walter Eucken, Professor der Nationalökonomie an der Universität Freiburg, hat in seinen theoretischen und wirtschaftspolitischen Äußerungen vor allem die Bedeutung der Wirtschaftsordnung hervorgehoben, das heißt des Systems rechtlicher und institutioneller Regelungen, das den handelnden Wirtschaftssubjekten, den Unternehmen ebenso wie den privaten Haushalten, als Rahmen für ihre Dispositionen vorgegeben wird. In der Gestaltung dieser Ordnung, der Ordnungspolitik, sah Eucken die wichtigste Aufgabe der staatlichen Wirtschaftspolitik. Die von Eucken begründete Schule wird als Freiburger Schule, häufig auch als ordo-liberale Schule (nach dem lateinischen Wort "Ordo" für Ordnung) bezeichnet.

Eucken war konsequenter Befürworter einer dezentralen Steuerung der Wirtschaft durch Markt und Wettbewerb. Er wandte sich aber entschieden gegen eine Rückkehr zu der Marktwirtschaft, die vor 1933, dem Jahr der Machtergreifung des Nationalsozialismus, in Deutschland bestanden hatte. Sein Haupteinwand gegen die traditionelle liberale Politik des Laissez-faire war, dass diese uneingeschränkte Vertragsfreiheit einräumte, auch die Freiheit zum Abschluss von Verträgen, durch die die Unternehmen den Wettbewerb zu ihrem eigenen Vorteil und zum Nachteil der Konsumenten einschränken. Dies hatte in der Vergangenheit in Deutschland zur Bildung mächtiger Kartelle geführt, die weite Teile der Wirtschaft beherrschten. In der Einschränkung des Wettbewerbs durch Kartelle, in der dadurch bedingten Ausschaltung der marktwirtschaftlichen Lenkung durch den Preismechanismus und in der unzureichenden Anpassungsfähigkeit der Kartelle sah Eucken, mit ihm aber auch viele andere Ökonomen, eine der Hauptursachen für die wirtschaftliche Krise, die Deutschland zu Beginn der 30er Jahre heimgesucht hatte.

Gegen die traditionelle liberale Vorstellung von einem Staat, der sich auf die Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung zu beschränken, im übrigen aber die Wirtschaft sich selbst zu überlassen habe, setzte Eucken die Forderung nach einem starken Staat, der die Wirtschaftsordnung zielbewusst gestaltet und vor allem Regeln für den Wettbewerb durchsetzt und damit die Entstehung wirtschaftlicher Machtpositionen verhindert. Um diese Aufgabe erfüllen zu können, soll sich die Wirtschaftspolitik von Prinzipien leiten lassen. Von besonderer Bedeutung sind die von Eucken formulierten "konstituierenden Prinzipien":

• Oberstes Prinzip ist das des umfassenden Strebens nach Wettbewerbspreisen; dem liegt die Überzeugung zugrunde, dass das marktwirtschaftliche System allein auf der Grundlage von Wettbewerbspreisen in der Lage ist, seine Lenkungsfunktion wirksam auszuüben.
• Bei dem Prinzip des Primats der Währungspolitik geht es darum, die Stabilität des Preisniveaus zu sichern; dahinter steht die Überlegung, dass inflationäre Preisentwicklungen einer rationalen Wirtschaftsrechnung die Grundlagen entziehen und damit den Lenkungsmechanismus der Marktpreise zerstören.
• Das Prinzip der Offenen Märkte gewährleistet freien Marktzugang; es ist wesentliche Voraussetzung für die Aufrechterhaltung des Wettbewerbs und die Verhinderung der Entstehung von wirtschaftlichen Machtpositionen.
• Das Prinzip des Vorrangs für das Privateigentum ist die Grundlage für die Zuteilung von Verfügungsrechten.
• Nach dem Prinzip der Vertragsfreiheit steht es den privaten Akteuren frei, mit wem sie Verträge schließen und welchen Inhalt diese haben; das Prinzip gilt allerdings nur mit der Einschränkung, dass diese Freiheit nicht dazu missbraucht werden darf, den Wettbewerb zu beschränken.
• Das Prinzip der Haftung begründet in der auf dezentralen Entscheidungen beruhenden Marktwirtschaft die Verantwortlichkeit derer, die aufgrund der ihnen zugeteilten Verfügungsrechte Entscheidungen treffen.
• Das Prinzip der Konstanz der Wirtschaftspolitik soll mehr Sicherheit für private Investitionsplanungen schaffen, indem es häufige und unvorhersehbare Änderungen der staatlichen Politik ausschließt.

Von größter Bedeutung ist im Gedankengebäude von Eucken die Unterscheidung zwischen Ordnungspolitik und Prozesspolitik. Wirtschaftspolitik soll in erster Linie Ordnungspolitik sein, das heißt in ihrem Mittelpunkt soll die Gestaltung der rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen für das wirtschaftliche Handeln der Unternehmer und der Konsumenten stehen. Ordnungspolitik orientiert sich nicht am Einzelfall; sie ist vielmehr langfristig angelegt und soll gemäß dem Prinzip der Konstanz der Wirtschaftspolitik verlässliche Bedingungen für wirtschaftliches Handeln herstellen. Prozesspolitik besteht im Gegensatz dazu darin, dass der Staat unmittelbar lenkend in das Wirtschaftsgeschehen eingreift, in aller Regel als Reaktion auf konkrete Einzelprobleme; sie zielt dabei auf kurzfristig erreichbare Ergebnisse. Der Prozesspolitik steht Eucken mit großem Misstrauen gegenüber; dies gilt vor allem für staatliche Eingriffe in den Marktmechanismus, also für Preisregulierungen, ebenso aber auch für die Stützung einzelner Branchen und Unternehmen durch Subventionen oder durch Abschirmung gegen ausländische Konkurrenz. Sehr skeptisch beurteilt Eucken auch die Möglichkeiten einer staatlichen Konjunkturpolitik. Er sieht zwar in der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit eine Aufgabe von besonderer Bedeutung. Er bezweifelt aber, dass die Konjunkturpolitik hierfür über die geeigneten Instrumente verfügt, hält vielmehr eine Ordnungspolitik, die den Lenkungsmechanismus des Marktes voll zur Geltung kommen lässt, für den besser geeigneten Weg, einen befriedigenden Beschäftigungstand zu erreichen.

Ordnungspolitik bezieht sich nicht nur auf die Wettbewerbsordnung, sie umfasst vielmehr den gesamten Bereich der Wirtschafts- und Sozialpolitik einschließlich des dafür relevanten rechtlichen Rahmens, so insbesondere die Staatsfinanzen, das Geldwesen, die Systeme der sozialen Sicherung und die Regulierung des Arbeitsmarktes. Die für die einzelnen Gebiete geltenden Teilordnungen können nicht unabhängig voneinander gestaltet werden. Eucken weist mit besonderem Nachdruck auf die Interdependenz der Ordnungen hin. Wenn man die Voraussetzungen für eine durch den Marktmechanismus gelenkte Wirtschaft schaffen will, genügt es nicht, für Wettbewerb auf den Märkten zu sorgen; man braucht auch eine Ordnung der Staatsfinanzen, die die Finanzierung staatlicher Aufgaben sicherstellt, ohne private Initiative durch hohe Steuerbelastung zu lähmen, man braucht eine Ordnung für das Geldwesen, die Geldwertstabilität sichert und damit für Investoren die Voraussetzungen für zukunftsgerichtete Wirtschaftsrechnungen schafft. Bei der Gestaltung der Systeme der sozialen Sicherung ist zu beachten, wie die Regelungen sich auf die Funktionsweise des Arbeitsmarktes und damit indirekt auch auf andere Märkte auswirken; das gleiche gilt für Regulierungen des Arbeitsmarkts, die mit sozialpolitischer Begründung zum Schutz der Arbeitnehmer erlassen werden. Die Interdependenz der Ordnungen zwingt dazu, bei allen Regelungen zur Gestaltung der rechtlichen und gesellschaftlichen Gesamtordnung die Konsequenzen für die Funktionsweise der Märkte zu bedenken. Bleibt die Interdependenz der Ordnungen unbeachtet, so können sich Diskrepanzen zwischen den Teilordnungen einstellen, die die Funktionsfähigkeit der Märkte beeinträchtigen und schwerwiegende Rückwirkungen für die Leistungsfähigkeit der Wirtschaft, für die Beschäftigung und für den Wohlstand der Bürger eines Landes haben.

Alfred Mueller-Armack: Marktwirtschaft auf sozialer und ethischer Grundlage

Alfred Mueller-Armack war Professor für Nationalökonomie, zunächst an der Universität Münster, dann an der Universität Köln. Er war aber nicht nur ein Theoretiker der Marktwirtschaft, vielmehr für viele Jahre als Leiter der Grundsatzabteilung und später als Staatssekretär im Bundesministerium für Wirtschaft enger Mitarbeiter von Ludwig Erhard und damit unmittelbar an den politischen Entscheidungen über die Wirtschaftsordnung in der Bundesrepublik Deutschland beteiligt.

Mueller-Armack hat sich in der Debatte um die Gestaltung der Wirtschaftsordnung im Deutschland der Nachkriegszeit gegen die damals verbreitete Auffassung gewandt, eine zentrale Wirtschaftslenkung sei der Marktwirtschaft zwar nicht als Lenkungsmechanismus überlegen, wohl aber besser geeignet, sozialen Ausgleich herzustellen; daraus wurde von manchen Politikern gefolgert, die geringere Effizienz der zentralen Wirtschaftslenkung sei im Interesse der sozialen Gerechtigkeit hinzunehmen. Mueller-Armack hat demgegenüber mit Nachdruck betont, dass eine Marktwirtschaft in Verbindung mit einem System sozialer Sicherung und einer Umverteilung von Einkommen über die Besteuerung so gestaltet werden kann, dass sie der zentralen Wirtschaftslenkung auch in sozialer und ethischer Hinsicht überlegen ist. Er stellte die von den Befürwortern der zentralen Wirtschaftslenkung angestrebten gesellschaftspolitischen Ziele nicht in Frage, stimmte vielmehr den dahinter stehenden sozialethischen Grundüberzeugungen zu. Sein Hauptargument war, dass diese Ziele mit marktwirtschaftlichen Mitteln besser erreicht werden können als durch zentrale Wirtschaftslenkung. Auf die sozialethische Fundierung der Sozialen Marktwirtschaft hat Mueller-Armack stets besonderen Wert gelegt. Er sah die Frage der Wirtschaftsordnung in unlösbarem Zusammenhang mit der politischen Ordnung und der gesamten Lebensordnung, die in der Nachkriegszeit für Deutschland anzustreben war. Er hat auf die historische Erfahrung hingewiesen, daß geistige und politische Freiheit auf die Dauer nie Bestand haben konnten, wo ein geschlossener politischer und wirtschaftlicher Machtapparat vorhanden war. Deswegen dient die marktwirtschaftliche Ordnung dem Schutz der geistigen und politischen Freiheit, indem sie die Macht verteilt und die Machtmittel des Staates begrenzt.

Die von Mueller-Armack befürwortete Wirtschaftsordnung ist nicht dieselbe wie die vom Prinzip des Laissez-faire beherrschte liberale Marktwirtschaft des 19. Jahrhunderts. Für die von ihm entworfene Marktwirtschaft neuer Art hat Mueller-Armack die Bezeichnung "Soziale Marktwirtschaft" geprägt. Abgesehen vom Inhalt hat allein diese Bezeichnung erheblich dazu beigetragen, die vielfältigen Vorbehalte gegenüber der Marktwirtschaft auszuräumen, die in der Nachkriegszeit in Deutschland noch bestanden. Wesentlich ist aber vor allem, was mit "Sozialer Marktwirtschaft" gemeint war: Es ging keineswegs nur darum, die Marktwirtschaft um der sozialen Gerechtigkeit willen um ein System der sozialen Sicherung und um eine der Umverteilung von Einkommen dienende Besteuerung zu ergänzen. Vielmehr steht hinter dieser Bezeichnung der Anspruch, dass die marktwirtschaftliche Steuerung schon von sich aus positive soziale Auswirkungen hat. Dies ist zum einen mit der höheren Wirtschaftsleistung zu begründen, die einen breiten Gestaltungsspielraum für soziale Versorgungsleistungen eröffnet. Ein wesentlicher Gesichtspunkt ist weiter, dass der Wettbewerb die Entstehung wirtschaftlicher Machtpositionen in Grenzen hält und ihrer Nutzung zur Ausbeutung Schwächerer entgegensteht. Der größte soziale Vorzug der Marktwirtschaft liegt jedoch darin, dass sie die Möglichkeit freier Konsumwahl eröffnet und den Wahlentscheidungen der Konsumenten den maßgeblichen Einfluss auf die Steuerung der Produktion einräumt.

Mueller-Armack weist dem Staat im Rahmen der Sozialen Marktwirtschaft in erster Linie die Aufgabe zu, der Entstehung sozialer Spannungen entgegenzuwirken und damit den sozialen Frieden zu sichern. Er legt sich aber nicht darauf fest, mit welchen Mitteln dies zu geschehen hat. Er nennt zwar einige Bereiche, in denen er Staatstätigkeit für angebracht hält, darunter neben der Wettbewerbspolitik und der Sozialpolitik auch die Konjunkturpolitik. Aber dieser Katalog möglicher Staatsaufgaben ist auf die aktuelle politische Lage der Nachkriegszeit bezogen und nicht von grundsätzlichen Erwägungen bestimmt. Welche Aufgaben der Staat in der Sozialen Marktwirtschaft zu übernehmen hat, ist von der Kon zeption her nicht ein für alle Male festgelegt. Es muß vielmehr angesichts sich ändernder Problemlagen, neuer Erfahrungen und neuer Erkenntnisse immer wieder von neuem bestimmt werden. So hat Mueller-Armack später vor allem auch den Umweltschutz als wichtige Aufgabe der staatlichen Politik hervorgehoben; in den ersten Jahren der Nachkriegszeit spielte dieser Gesichtspunkt noch keine große Rolle. In anderen Bereichen, die Mueller-Armack in der Nachkriegszeit noch als wichtige Betätigungsfelder staatlicher Politik ansah, in der Bau- und Wohnungswirtschaft zum Beispiel, hat sich später die Einsicht durchgesetzt, dass es besser ist, das Geschehen in viel stärkerem Maße der Steuerung durch den Markt als der staatlichen Bürokratie zu überlassen.

Die Konzeption der Sozialen Marktwirtschaft bietet keine fertigen und allgemein verwendbaren Rezepte für die Abgrenzung der Staatstätigkeit. Es gibt aber eine wichtige Grundregel, die nicht verletzt werden darf: Mueller-Armack wendet sich mit klaren Worten gegen jeden Versuch, Elemente der zentralen Wirtschaftslenkung und der Marktwirtschaft miteinander zu vermischen; dies führe zur Zerstörung des marktwirtschaftlichen Lenkungsmechanismus. Die Soziale Marktwirtschaft lässt staatliche Intervention im Wirtschaftsgeschehen zu, fordert sie sogar, wo es zur Erhaltung des sozialen Friedens und zur Beseitigung von Funktionsstörungen notwendig ist, aber nur unter Beachtung des Grundsatzes, dass jede wirtschaftspolitische Maßnahme marktgerecht (oder "marktkonform") sein muss; das heißt, dass sie die Lenkungsfunktion der Märkte nicht grundlegend beeinträchtigen oder gar lähmen darf. Hier trifft sich die Argumentation von Mueller-Armack mit einem wesentlichen Grundgedanken von Eucken: Die Forderung nach Marktkonformität wirtschaftspolitischer Maßnahmen entspricht der nach Beachtung der "Interdependenz der Ordnungen".

2. Ordnungspolitik in Deutschland und in Europa

Für die Wirtschaftspolitik der im Jahre 1949 gegründeten Bundesrepublik Deutschland haben das von Mueller-Armack entworfene Leitbild der Sozialen Marktwirtschaft, ebenso aber auch die von Eucken aufgestellten Prinzipien der Wirtschaftspolitik maßgebliche Bedeutung gewonnen. Sie sind zur Grundlage für wichtige ordnungspolitische Grundsatzentscheidungen geworden. Dabei sind vor allem zwei gesetzliche Regelungen aus dem Jahre 1957 hervorzuheben, zum einen das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, mit dem zugleich das Bundeskartellamt als selbständige Behörde zur Wahrung des Wettbewerbs geschaffen wurde, zum anderen das Gesetz zur Errichtung einer von der Regierung unabhängigen und auf die Wahrung der Geldwertstabilität verpflichteten Notenbank, der Deutschen Bundesbank. Damit entsprach die Wirtschaftspolitik den von Eucken aufgestellten Prinzipien der Sicherung von Wettbewerbspreisen und des Primats der Preisstabilität. Nach dem Vorbild der Bundesbank ist später bei Schaffung der Europäischen Währungsunion die Europäische Zentralbank ebenfalls als unabhängige Notenbank errichtet worden.

Das Prinzip der Offenhaltung der Märkte wurde in wirksamer Form vor allem durch die allmähliche Öffnung der deutschen Märkte für den internationalen Handel befolgt. Dies geschah zunächst im Rahmen der wirtschaftlichen und politischen Integration Europas bis hin zu dem heute bestehenden einheitlichen europäischen Wirtschaftsraum, dann aber auch über die Grenzen Europas hinaus durch Abbau von Handelshemmnissen gemäß den Regeln des GATT, heute der WTO. Von der europäischen Integration sind zusätzliche Impulse zur Öffnung der Märkte ausgegangen, in erster Linie dadurch, dass staatliche Monopolunternehmen privatisiert und ihre Märkte so weit wie möglich für den Wettbewerb geöffnet wurden; ein besonders bemerkenswertes Beispiel hierfür ist der Bereich der Telekommunikation, bis vor knapp 20 Jahren noch ein unangreifbares öffentliches Monopol.

Es ist der deutschen und der europäischen Wirtschaftspolitik allerdings keineswegs immer gelungen, sich konsequent auf ordnungspolitische Regelungen zu beschränken und auf konkrete Anlässe gerichtete Interventionen in das Marktgeschehen zu unterlassen. Gegen die Grundprinzipien der Sozialen Marktwirtschaft wird verstoßen, wenn der Staat mit Hilfe von Subventionen, durch bürokratische Reglementierung oder durch außenwirtschaftliche Handelshemmnisse in das Marktgeschehen eingreift. Der Zweck solcher Interventionen kann entweder sein, vom Wettbewerb bedrohte Unternehmen oder Industrien zu schützen oder den wirtschaftlichen Strukturwandel durch Förderung von aussichtsreich erscheinenden Innovationen in bestimmte Bahnen zu lenken.

Die Politik gerät vor allem dann unter Druck, industriepolitische Interventionen vorzunehmen, wenn einzelne Branchen oder große Unternehmen auf ihren Märkten in Schwierigkeiten geraten und von Schrumpfung oder gar Untergang bedroht sind. Der marktwirtschaftliche Lösungsweg besteht in solchen Problemlagen darin, den Strukturwandel hinzunehmen und die ordnungspolitischen Voraussetzungen dafür zu schaffen, daß Beschäftigung in neuen, den Markt- und Wettbewerbsverhältnissen besser angepassten Produktionsbereichen entsteht. Dabei muss allerdings zumindest vorübergehend ansteigende Arbeitslosigkeit in Kauf genommen werden. Es liegt nahe, daß die Politik versucht, dem zu entgehen, indem die bedrohten Branchen und Unternehmen durch direkte oder indirekte Subventionen gestützt werden. Dies ist freilich nur auf kurze Sicht ein Ausweg. Auf die Dauer wird der ökonomisch gebotene Strukturwandel behindert. Die Subventionierung lässt sich nur schwer wieder abbauen; es bleibt bei hohen Belastungen für den Staatshaushalt, ohne dass mit einer dauerhaften Erholung der bedrohten Bereiche gerechnet werden kann. Besonders hervorstechende Beispiele für auf lange Zeit stark subventionierte Wirtschaftsbereiche sind in Deutschland der Steinkohlenbergbau, die Stahlindustrie und der Schiffsbau. Die europäische Integration hat in einigen Bereichen zu einer Reduzierung strukturerhaltender Subventionen geführt. Für den Bereich der Landwirtschaft gilt jedoch das Gegenteil. Die Agrarpolitik der Europäischen Union entspricht in keiner Weise einer marktwirtschaftlichen Ordnung; sie verbindet Subventionen mit bürokratischer Reglementierung und Abschirmung gegen außenwirtschaftlichen Wettbewerb.

Gegenüber einer auf Strukturerhaltung gerichteten Politik haben Maßnahmen, die sich auf Strukturveränderung durch Förderung von Innovationen richten, scheinbar den Vorzug, dass sie nicht veraltete Strukturen bewahren, sondern den Weg zu neuen und zukunftsträchtigen Technologien eröffnen. Der Fehler liegt jedoch darin, dass die staatliche Lenkung sich der Kontrolle durch den Markt entziehen will. Innovationen durch private Unternehmen können sich nur behaupten, wenn sie vom Markt akzeptiert werden. Bei staatlich initiierten Innovationen muss man immer damit rechnen, dass versucht wird, sie mit staatlichen Mitteln auch gegen das Urteil des Marktes durchzusetzen.

Die Neigung, in der beschriebenen Weise "Industriepolitik" zu betrieben, besteht heute nicht nur in Deutschland, sondern mehr noch in einigen anderen europäischen Ländern. Es gibt ernst zu nehmende Warnungen, dass die darin liegende Verletzung ordnungspolitischer Grundsätze zu schwerwiegenden strukturellen Fehlentwicklungen und damit letztlich zu einer Schwächung der europäischen Wirtschaftskraft führt.

3. Soziale Sicherung und Regulierung des Arbeitsmarktes

Zur Sozialen Marktwirtschaft gehört von der Konzeption her eine Politik der sozialen Sicherung und der Regulierung des Arbeitsmarktes zum Schutz der Arbeitnehmer. Hierfür ist in der Bundesrepublik Deutschland im Lauf der Jahre ein umfangreiches Regelwerk entstanden. Als die wichtigsten Bestandteile dieses Regelwerks sind die folgenden hervorzuheben:

• Die schon seit Ende des 19. Jahrhunderts bestehenden überbetrieblichen (das heißt nicht an einzelne Unternehmen gebundenen) Systeme zur Versicherung der Arbeitnehmer gegen Krankheit und Arbeitslosigkeit und zur Sicherung des Alterseinkommens wurden seit den 50er Jahren stark ausgebaut. Bedeutsam war vor allem im Bereich der Alterssicherung die Einführung der "dynamischen Rente", eines Systems, bei dem die Höhe der Altersrenten jeweils dem allgemeinen Einkommensniveau angepasst wird.
• Neben dem System der Versicherungen wurde in Form der Sozialhilfe für alle Bürger ein Anspruch auf die Grundsicherung eines Mindestlebensstandards im Fall der Bedürftigkeit eingeführt.
• Gewerkschaften haben das Recht, für ihre Mitglieder mit Arbeitgeberverbänden oder mit einzelnen Unternehmen Tarifverträge abzuschließen und hierbei auch Kampfmittel wie den Streik zu verwenden.
• Für Arbeitsverträge ist die Vertragsfreiheit weitgehend aufgehoben; es gilt statt dessen ein zwingendes Arbeitsvertragsrecht, das dem Schutz der Arbeitnehmer dienen soll; insbesondere gibt es für Arbeitnehmer einen weitgehenden Kündigungsschutz.
• Für die Arbeitnehmer in den Unternehmen gibt es gesetzlich festgelegte Mitbestimmungsrechte, am weitesten gehend nach dem für alle großen Kapitalgesellschaften geltenden Mitbestimmungsgesetz von 1976.

Das in Deutschland entstandene System der sozialen Sicherung und des Arbeitnehmerschutzes wird mit den Prinzipien der Sozialen Marktwirtschaft begründet. Für lange Zeit wurde es von vielen Politikern als vorbildlich gepriesen, fand allerdings in einigen seiner Ausprägungen auch von Anfang an Kritik. Es entspricht den Grundgedanken der Sozialen Marktwirtschaft, dass der Marktmechanismus der Ergänzung durch soziale Sicherung und auch einer gewissen Regulierung des Arbeitsmarktes bedarf. Es bleibt jedoch offen, wie die soziale Sicherung und die Marktregulierung im einzelnen ausgestaltet werden sollen, Es gilt aber die allgemeine Regel, dass die Interdependenz der Ordnungen zu beachten ist, dass also die Funktionsweise des Marktmechanismus nicht beeinträchtigt werden darf. Die Grenzen einer marktkonformen Gestaltung können überschritten werden, beispielsweise wenn die Finanzierung der sozialen Sicherung zu einem der Wettbewerbsfähigkeit abträglichen Ansteigen der Arbeitskosten führt, wenn der Arbeitsanreiz für Erwerbslose durch Lohnersatzleistungen, die sie auch ohne Arbeit erhalten, wesentlich geschwächt wird, wenn der Kündigungsschutz dazu führt, dass Arbeitgeber sich bei der Einstellung von Personal zurückhalten, wenn die Gewerkschaften bei der Lohnpolitik zu wenig Rücksicht darauf nehmen, dass die Beschäftigung von der Lohnhöhe abhängt, und wenn dadurch Arbeitslosigkeit entsteht.

Es gibt in Deutschland schon seit längerem politische Auseinandersetzungen darüber, inwieweit Mängel im System der sozialen Sicherung und eine zu strikte Regulierung des Arbeitsmarktes die seit 30 Jahren in Schüben ansteigende Arbeitslosigkeit verursacht haben. Ökonomische Experten haben seit Jahren dringend eine Deregulierung des Arbeitsmarktes und Reformen bei der sozialen Sicherung empfohlen. Die Bundesregierung hat jetzt diese Reformen in Angriff genommen, muss dabei aber starke politische Widerstände überwinden. Es geht bei diesen Reformen nicht darum, die Soziale Marktwirtschaft durch ein anderes System zu ersetzen. Vom Prinzip der Sozialen Marktwirtschaft her ist nicht festgelegt, wie weit soziale Sicherung und arbeitsrechtliche Schutzregelungen gehen sollen; zu beachten ist nur die Grundregel, dass der marktwirtschaftliche Regelungsmechanismus in seiner Funktionsfähigkeit nicht beeinträchtigt werden darf. Wenn sich erweist, dass dieses Postulat verletzt ist, bedarf es der Korrektur, nicht um die Soziale Marktwirtschaft einzuschränken, sondern um ihre Funktionsfähigkeit zu erhalten. Diesem Zweck dienen die Reformen, die heute in Deutschland zur Diskussion stehen

4. Konjunkturpolitik

Unter den geistigen Vätern der Sozialen Marktwirtschaft bestand Einvernehmen darüber, dass die Vermeidung hoher Arbeitslosigkeit ein vorrangiges Ziel der Wirtschaftspolitik sein müsse. Keine Einigkeit bestand jedoch darüber, ob die Wirtschaftspolitik der Entstehung von Arbeitslosigkeit durch eine aktive Konjunkturpolitik entgegenwirken könne und solle. Eucken beurteilte die Möglichkeiten der Konjunkturpolitik sehr skeptisch; dies entsprach seiner Auffassung, dass die Wirtschaftspolitik in erster Linie Ordnungspolitik, nicht Prozesspolitik sein solle. Nach seiner Vorstellung war auch die Arbeitslosigkeit mit ordnungspolitischen Mitteln zu bekämpfen, durch die Schaffung der Voraussetzungen für Wettbewerbspreise und für eine flexible Anpassung der Unternehmen an wechselnde Wirtschaftslagen. Mueller-Armack hatte hingegen nichts gegen prozesspolitische Aktivitäten des Staates einzuwenden. Er hielt gezielte Interventionen in den Wirtschaftsprozess für legitim und geboten, wenn es darum ging, die Konjunktur zu stabilisieren und die Entstehung von Arbeitslosigkeit zu verhindern.

Die Frage, welche Rolle die Konjunkturpolitik zu spielen habe, war für die Wirtschaft der Bundesrepublik Deutschland zunächst ohne große praktische Bedeutung. Der Wiederaufbau in der Nachkriegszeit war mit einem raschen Wachstumsprozess verbunden, mit dem nach wenigen Jahren Vollbeschäftigung erreicht wurde, ganz ohne konjunkturpolitische Interventionen. Die auf J. M. Keynes zurückgehende Konzeption einer Globalsteuerung mit Hilfe der Geldpolitik und der Fiskalpolitik fand jedoch zunächst in der ökonomischen Theorie, dann auch in der Wirtschaftspolitik zunehmendes Interesse. Die Einführung der Globalsteuerung in die Praxis der Wirtschaftspolitik ist in Deutschland vor allem mit dem Namen von Karl Schiller verbunden. Karl Schiller war theoretischer Ökonom, lehrte zunächst an der Universität Hamburg, betätigte sich dann aber auch in der Politik und war von 1967 bis 1974 Bundeswirtschaftsminister. Schiller war entschiedener Anhänger der Marktwirtschaft, hielt aber zugleich eine mit den Mitteln der Geldpolitik und der Fiskalpolitik arbeitende Globalsteuerung der Wirtschaft zur Vermeidung von Konjunkturschwankungen und zur Stabilisierung des Arbeitsmarktes für möglich und für erforderlich. Es war sein erklärtes Ziel, keynesianische Globalsteuerung mit Eucken'scher Ordnungspolitik zu verbinden.

Die Erfahrungen, die in Deutschland mit der Globalsteuerung gemacht wurden, erwiesen sich jedoch als enttäuschend. Dafür lassen sich verschiedene Gründe angeben:

• Schon bei dem Versuch, eine leichte Rezession im Jahre 1967 mit konjunkturpolitischen Mitteln zu bekämpfen, zeigte sich, wie schwierig es ist, geldpolitische und fiskalpolitische Maßnahmen zeitlich so zu dosieren, dass sie der konjunkturellen Lage gerecht werden. Weil die tatsächliche Lage nur mit zeitlicher Verzögerung erkannt wurde, weil zudem auch die Wirkung der konjunkturpolitischen Maßnahmen nur mit zusätzlicher Verzögerung eintrat, kamen die zur Anregung der Konjunktur besti mmten Maßnahmen erst zur Geltung, als der Tiefpunkt der Rezession ohnehin schon durchschritten war. Im Ergebnis kam es im Jahre 1968 zu einer Beschleunigung des Aufschwungs, zur konjunkturellen Überhitzung und zu ansteigender Inflation.
• Es wurde nicht erkannt, daß Arbeitslosigkeit mit den Mitteln der Konjunkturpolitik nur bekämpft werden kann, wenn sie rein konjunkturelle Ursachen hat. Wenn Arbeitslosigkeit entsteht, weil die Wirtschaft nicht flexibel genug ist, sich an veränderte äußere Gegebenheiten anzupassen, ist dagegen mit konjunkturpolitischen Mitteln nichts auszurichten. So konnte es nicht gelingen, die Folgen der Ölkrise von 1973 mit den Mitteln der Konjunkturpolitik abzuwenden.
• Der Versuch, das stockende Wirtschaftswachstum mit fiskalpolitischen Mitteln anzuregen, führte zu ständig ansteigender Staatsverschuldung; dadurch wurde das Vertrauen der Investoren in die Verlässlichkeit der Wirtschaftspolitik untergraben.

Der Wandel in der Beurteilung der Prozesspolitik zur Steuerung von Konjunktur und Wachstum lässt sich deutlich aus den jährlichen Gutachten des "Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung" ablesen. Dem Sachverständigenrat wurde bei seiner Gründung im Jahre 1964 durch Gesetz die Aufgabe übertragen, jährlich über die gesamtwirtschaftliche Lage und deren voraussichtliche Entwicklung zu berichten; dabei sollte er insbesondere die Ursachen von Spannungen zwischen der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage und dem gesamtwirtschaftlichen Angebot aufzeigen, welche die Ziele eines stabilen Preisniveaus, hoher Beschäftigung und außenwirtschaftlichen Gleichgewichts verletzen. Der Sachverständigenrat war damit beauftragt, die der Globalsteuerung dienende Prozesspolitik kritisch zu beobachten und zu kommentieren. Bei Lektüre der Jahresgutachten aus den 60er und 70er Jahren kann man erkennen, dass die Skepsis gegenüber der Globalsteuerung ständig zunahm. In der Mitte der 70er Jahre hat der Sachverständigenrat eine eigene, ganz andersartige Position entwickelt und vertreten. Der mit dem Mittel der Beeinflussung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage arbeitenden Globalsteuerung, die daher auch kurz als „"Nachfragepolitik" bezeichnet wird, setzte der Sachverständigenrat damals seine Konzeption der "Angebotspolitik" entgegen. "Angebotspolitik" bedeutet, dass günstige Rahmenbedingungen für Investitionen und für unternehmerische Aktivität geschaffen werden, um damit das Wachstum anzuregen und für mehr Beschäftigung zu sorgen.

Bei der Angebotspolitik steht die Gestaltung der Rahmenbedingungen für die wirtschaftlichen Aktivitäten von Unternehmen im Vordergrund. Angebotspolitik ist daher in erster Linie Ordnungspolitik. Damit kehrt die Wirtschaftspolitik wieder zu dem von Eucken geforderten Vorrang der Ordnungspolitik vor der Prozesspolitik zurück. Ein wesentliches Element der Angebotspolitik sieht der Sachverständigenrat in der "Stabilisierung der Erwartungen", dies bedeutet, dass private Aktivität, insbesondere die Investitionstätigkeit, nicht durch eine ständig schwankende und dauerhaft nicht tragbare Wirtschaftspolitik verunsichert werden darf. Dies entspricht dem Eucken'schen Prinzip der Konstanz der Wirtschaftspolitik.

Die angebotspolitische Konzeption des Sachverständigenrats war immer umstritten, und es hat auch nicht an Versuchen gefehlt, zur Globalsteuerung über die Nachfrage zurückzukehren. Es besteht heute jedoch weitgehendes Einvernehmen darüber, dass die gegenwärtige Wachstumsschwäche der deutschen Wirtschaft und die damit verbundene Arbeitslosigkeit nur durch ordnungspolitische Reformen überwunden werden kann.

5. Soziale Marktwirtschaft als Aufgabe

Die Soziale Marktwirtschaft beruht auf einigen wesentlichen Grundprinzipien; sie ist aber offen in der Anwendung dieser Prinzipien. In dem halben Jahrhundert seit ihrer Begründung ist in vielfältiger Weise versucht worden, den Rahmen auszufüllen, der durch die Prinzipien der Sozialen Marktwirtschaft gegeben wird. Dabei wurden gute und schlechte Erfahrungen gemacht, aus denen wir lernen können. Wer die Soziale Marktwirtschaft akzeptiert, hat damit keine fertigen Rezepte zur Lösung der Probleme, die sich für die Wirtschaftspolitik bei ständig wechselnden äußeren Gegebenheiten immer wieder stellen. Die Soziale Marktwirtschaft ist daher auch kein Modell, das man ohne weiteres auf andere Länder übertragen könnte. Es geht ganz allgemein um die Gestaltung einer Ordnung, in der sich der Lenkungsmechanismus der Märkte voll entfalten kann, in der aber auch allgemeine gesellschaftspolitische Ziele verfolgt werden können, dies jedoch stets unter Beachtung der Interdependenz der Ordnungen. Diesen allgemeinen Entwurf in Anpassung an eine sich ständig verändernde Welt mit konkretem Inhalt zu füllen, bleibt eine ständige Aufgabe.

Der Autor

Prof. Dr. Dr. hc Herbert Hax lehrt an der Universität Köln

Betriebswirtschaftslehre (Lehrstuhl für Finanzierungslehre). Er ist ehemaliger Vorsitzender des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung.