Am 9. Juli 2011 wurde die in einem Referendum beschlossene Unabhängigkeit Süd-Sudans offiziell. Fünf Tage später war die neue Nation, die beinahe so groß wie Frankreich ist, dessen befestigtes Straßennetz aber weniger als 200 Kilometer umfasst, 193. Mitgliedsland der Vereinten Nationen. Dass die dazu notwendige Sicherheitsratsresolution ohne Abstimmung angenommen wurde und die Zustimmung der Generalversammlung per Akklamation erfolgte, verdeutlicht, wie unkompliziert dieser Schritt sein kann. Die Palästinenser werden es jedoch nicht derart leicht haben. Die von ihnen als „Palestine 194“ bezeichnete September-Strategie bezieht sich nicht nur auf den Wunsch, 194. Mitgliedsstaat der Vereinten Nationen zu werden. Es ist gleichzeitig eine Anspielung auf die Resolution 194 der VN-Generalversammlung vom Dezember 1948. Darin geht es u.a. um diejenigen friedliebenden palästinensischen Flüchtlinge, denen es laut der Resolution erlaubt werden sollte, zum frühest möglichen Zeitpunkt in ihre Heimat zurückzukehren.

Entschlossenheit auf palästinensischer Seite

Seit Ende Juli macht Palästinenserpräsident Mahmoud Abbas immer wieder deutlich, dass sein Ziel eine Vollmitgliedschaft eines Staates „Palästinas” in den Vereinten Nationen (VN) ist. Am 20. September, dem Tag der Eröffnung der 66. VN-Generalversammlung, werden die Palästinenser offiziell die Vollmitgliedschaft beantragen. Laut Außenminister Riyad al-Malki wird Präsident Abbas den Antrag persönlich an VN-Generalsekretär Ban Ki-moon übermitteln. Laut VN-Protokoll muss dieser Antrag 35 Tage vor Eröffnung der Generalversammlung eingereicht werden, doch zeigt das Beispiel Süd-Sudans, dass diese Regeln umgangen werden können. Es ist zu erwarten, dass die USA versuchen werden, die Abstimmung über die Aufnahme zu verzögern. Zu diesem Zeitpunkt wird jedoch mit dem Libanon ein Land den Vorsitz im Sicherheitsrat innehaben, das dem Ansinnen der Palästinenser positiv gegenübersteht. Dazu kommt, dass laut Präsident Abbas und einer Zusammenstellung der palästinensischen Nachrichtenagentur Maan bereits neun der 15 derzeitigen Sicherheitsratsmitglieder „Palästina“ als Staat anerkennen bzw. ihre Unterstützung für eine Vollmitgliedschaft bekundet haben, darunter China, Russland, Indien und Brasilien. Daher geht al-Malki davon aus, dass es letztendlich zu einer Abstimmung im Sicherheitsrat kommen wird.

Da die USA aber bereits angekündigt haben, dass sie in diesem Fall von ihrem Vetorecht Gebrauch machen werden, wird dieses Gesuch aller Voraussicht nach scheitern. Es gibt aber bereits eine Alternativstrategie. Durch eine Abstimmung in der Generalversammlung, die Ende September tagt und in der es keine Vetomächte gibt, könnten die Palästinenser ihres Status in den VN erhöhen. Dafür würde eine einfache Mehrheit genügen. Statt eines nicht-staatlichen Beobachters („observer entity“) wären sie dann ein Nichtmitgliedsstaat („non-member state“). Laut dem permanenten palästinensischen VN-Vertreter Riyad Mansour würde dies einer Vollmitgliedschaft zu einem späteren Zeitpunkt nicht im Wege stehen. Auch die beiden deutschen Staaten hatten vor ihrer VN-Mitgliedschaft im Jahr 1974 diesen Status. Das gleiche galt für die Schweiz, während heute nur noch der Vatikan als Nichtmitgliedsstaat geführt wird. Neben der Erwähnung der palästinensischen Staatlichkeit, hätte dies zur Folge, dass „Palästina“ Vollmitglied in Organisationen wie UNESCO, UNICEF und dem Internationalen Strafgerichtshof (ICC) werden könnte. Außerdem hätten die Palästinenser dann das Recht, eigene Kandidaten für Ämter in diesen Organisationen vorzuschlagen. Die Anfrage zur Statusaufwertung könnte auch in Form eines Resolutionstextes eingebracht werden, der Spezifikationen zur palästinensischen Staatlichkeit, wie die 1967er-Grenzen, beinhaltet. Würde diese Resolution eine Zweidrittelmehrheit erreichen, wäre dies ein politischer Erfolg. Völkerrechtliche Konsequenzen hätte es jedoch nicht. Staaten, die sich dagegen aussprechen, könnten den Palästinensergebieten weiterhin jede Staatlichkeit absprechen. Bei einem Besuch in Beirut Mitte August verkündete Präsident Abbas laut der palästinensischen Nachrichtenagentur Wafa jedoch, dass eine Statusaufwertung nicht in Frage kommen würde, sondern das Ziel die Vollmitgliedschaft sei. Durch ein Scheitern im Sicherheitsrat und dem Verzicht auf einen (symbolischen) Erfolg in der Generalversammlung könnte die Wut der Palästinenser auf die USA und Israel aber auch auf die eigene Führung zunehmen. Doch bleibt weiterhin unklar, wie die VN-Strategie genau aussieht. Klar ist, dass das oberste Ziel die Vollmitgliedschaft ist, doch ob die Palästinenser beim zu erwartenden Scheitern den Versuch einer Statusaufwertung tatsächlich fallen lassen, ist momentan nicht abschließend zu beantworten.

Laut einer Umfrage des Palestinian Center for Policy and Survey Research (PSR), eines Partners der Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS) Ramallah, vom Juni 2011 wurde deutlich, dass die September-Initiative auch negative Folgen für die Palästinenser haben könnte. 65,9 Prozent der Befragten glauben, dass Israel im Falle der Anerkennung eines palästinensischen Staates seine Besatzungspolitik verschärfen wird. Eine andere Befürchtung ist, dass der amerikanische Kongress seine Drohung wahrmacht und die jährlichen Hilfsgelder in Höhe von etwa 500 Millionen US-Dollar einstellt. Laut der New York Times wird derzeit im von den Republikanern kontrollierten Abgeordnetenhaus ein Gesetz formuliert, das einen Stopp dieser Zahlungen vorsieht, sollten die Palästinenser ohne Rücksprache mit Israel ihre Staatlichkeit zur Abstimmung bringen. Die Hoffnung auf arabische Ausgleichsgelder hat sich mittlerweile zerschlagen, da die regionalen Verbündeten bereits bei der Zahlung ihrer regulären Hilfe in Verzug geraten sind. Das hat zur bisher schwersten finanziellen Krise der PA geführt. Die Juligehälter der rund 150.000 Staatsangestellten wurden nur zur Hälfte ausgezahlt. Etwa eine Million Palästinenser leben von diesen Gehältern, so dass auch sie indirekt betroffen sind. Palästinensische Banken weigern sich bereits, der Regierung weitere Kredite zu gewährleisten. Die Privatwirtschaft konnte in den letzten Jahren zwar beeindruckende Wachstumszahlen verzeichnen, doch sind einer weiteren Progression enge Grenzen gesetzt, da die vollständige israelische Kontrolle über die sog. Zone C – zu der 60 Prozent des Westjordanlands gehören – ein enormes Wachstumshemmnis bildet.

Zu den Faktoren, die über die Auswirkungen von „Palestine 194“ mitentscheiden werden, zählt vor allem auch die Meinung der palästinensischen Bürger. In der Umfrage des PSR gab es dazu folgende Zahlen:

• 76,2 Prozent der Palästinenser befürworten in Abwesenheit von Verhandlungen den Schritt vor die VN-Generalversammlung mit dem Ziel, den eigenen Staat anerkennen zu lassen.
• 56,6 Prozent glauben daran, dass die Palästinenser in der Generalversammlung eine Zweidrittelmehrheit erreichen werden.
• 51,6 Prozent der Palästinenser im Westjordanland und Ost-Jerusalem sind willens an friedlichen Demonstrationen im Westjordanland zu partizipieren, die das Ziel haben, israelische Kontrollpunkte zu überwinden bzw. von Armee und Siedlern benutzte Straßen zu blockieren.
• Eine große Mehrheit von 75,5 Prozent ist dafür, dass die Palästinensische Autonomiebehörde ihre Souveränität auf das ganze Westjordanland ausweiten sollte, auch wenn dies zu einer Konfrontation mit Israel führen würde.

Dieser Optimismus, gepaart mit der Bereitschaft, die Besatzung und deren Symbole friedlich zu bestreiken, machen es für Präsident Abbas schwierig, ohne israelische Gegenleistungen von seinen VN-Plänen Abstand zu nehmen. Neue Friedensverhandlungen auf Grundlage der 1967er-Grenzen und ein kompletter israelischer Siedlungsbaustopp wären die letzte Möglichkeit gewesen, eine Konfrontation sowohl in New York als auch in den Palästinensergebieten zu verhindern. Verhandlungen unter diesen Voraussetzungen lehnt die israelische Regierung jedoch weiterhin ab.

Israelische Schreckensszenarien

Den Beteuerungen der palästinensischen Führung, jegliche zivile Aktionen in und um September würden rein friedlich ablaufen, schenkt die israelische Regierung keinerlei Glauben. Dabei spielt nicht nur die bekannte Bereitschaft der Palästinenser eine Rolle, friedlich gegen Kontrollpunkte und Siedlungen zu demonstrieren. Auch hatte man in der Vergangenheit zu oft erlebt, wie Worte und Taten palästinensischer Politiker auseinander klafften. Beispielhaft dafür stand der 2004 verstorbene Palästinenserführer Yassir Arafat, der in seinen (englischen) Reden über den Frieden philosophierte und zur gleichen Zeit aus israelischer Sicht nichts gegen palästinensischen Terror in Israels Städten unternahm. Die koordinierte Anschlagsserie einer kleinen Terrororganisation aus Gaza im Süden Israels am 18. August, bei der militante Palästinenser und Ägypter acht Israelis töteten, verstärkte zusätzlich die israelischen Zweifel an der Friedfertigkeit der PA-Strategie. Der Wandel der palästinensischen Strategie unter Präsident Abbas und Ministerpräsident Salam Fayyad, die auf Rechtsstaatlichkeit, Institutionsaufbau und Wirtschaftswachstum setzen, wird von israelischer Seite nur langsam anerkannt. Besonders der israelische Außenminister Avigdor Lieberman bleibt skeptisch. Laut der israelischen Tageszeitung Haaretz befürchtet er, dass „die PA ein nie gesehenes Blutvergießen plant“. „Je mehr sie über nichtgewaltsame Aktivitäten reden, desto mehr Vorbereitungen gibt es für ein Blutbad.“ Daher schlägt er im Fall eines Schrittes vor die VN vor, alle Kontakte zur PA zu beenden.

Dass die palästinensischen Politiker die israelischen Ängste ernst nehmen, zeigt die kategorische Zurückweisung jeglicher Gewalt sowie präventive Maßnahmen, um solche zu verhindern. Für den 20. September sind Millionen Palästinenser dazu aufgerufen auf die Straße zu gehen, um Einigkeit und Geschlossenheit zu demonstrieren. Doch sollen diese Protestaktionen nicht etwa in der Nähe von israelischen Kontrollpunkten oder Siedlungen stattfinden, sondern in den Zentren der großen Städte, wo mittlerweile keine israelischen Sicherheitskräfte mehr anwesend sind. Laut Maan wurden die palästinensischen Sicherheitskräfte außerdem angewiesen, jegliche Eskalation zu verhindern.

Doch wie realistisch ist solch ein Szenario? Der von Israel zu lebenslanger Haft verurteilte Marwan Barghouti, der weiterhin über großen Einfluss innerhalb der Fatah verfügt, rief nicht nur die Palästinenser im Westjordanland und dem Gazastreifen, sondern auch in der Diaspora zu Demonstrationen auf. Wie schnell sich gerade Provokationen an Israels Grenzen zu tödlichen Zwischenfällen entwickeln können, zeigten Demonstrationen am 15. Mai und 5. Juni. Tausende unbewaffnete palästinensische Flüchtlinge zogen an diesen Tagen von Libanon und Syrien in Richtung der Grenzen Israels. An der israelisch-libanesischen Grenze, wo es zu schwerwiegenden Grenzverletzungen der Palästinenser kam, sowie auf dem von Israel besetzten Golan starben Dutzende von ihnen. Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob und wie die palästinensische Polizei Tausende Landsleute stoppen wird, die z.B. zum Kontrollpunkt in Qalandiya oder zur außerhalb von Ramallah liegenden Siedlung Bet El marschieren. Dort würde es mit hoher Wahrscheinlichkeit zu gewaltsamen Konfrontationen kommen. Laut Haaretz plant die israelische Armee bereits, Tränengas und Blendgranaten an Siedler zu verteilen. Außerdem hat die Armee um jede Siedlung eine virtuelle „rote Linie“ gezogen. Sollten Palästinenser diese übertreten, haben die israelischen Armeekommandeure das Recht, auf die Füße der Demonstranten schießen zu lassen.

Was Israel mindestens ebenso wie Gewalt fürchtet, lässt sich unter dem Begriff Delegitimierung zusammenfassen. Dabei wird in Israel davon ausgegangen, dass die palästinensische Führung versucht, Israel mit den gleichen Mitteln zu konfrontieren, die einst das Apartheidsregime in Südafrika zu Fall brachten. Für manche mag dieses Szenario unwahrscheinlich wirken, aber die israelischen Ängste vor einer Delegitimierung in internationalen Foren können nicht einfach als Paranoia abgetan werden. Diverse VN-Gremien, die von Entwicklungsländern aus Afrika und Asien dominiert werden, haben bereits mehrfach einseitig die Sichtweise der Palästinenser übernommen ohne auf israelische Argumente einzugehen. Dennoch sollte der Wandel der palästinensischen Politik, der seit Ende der 1980er-Jahre zu verzeichnen ist, beachtet werden. Bereits 1988 erkannten die Palästinenser offiziell die Zweistaatenlösung und damit das Existenzrecht Israels an. Wenn die Palästinenser im September vor die Generalversammlung treten, um in einer Resolution über ihre Staatlichkeit abstimmen zu lassen, werden sie, wie in VN-Resolutionen üblich, frühere Resolutionen zur Notwendigkeit eines friedlichen Zusammenlebens zweier Staaten zitieren. Dieser Schritt würde sogar die Legitimität Israels stärken, da mit der Zustimmung von Staaten zu rechnen ist, die Israel bisher eher kritisch gegenüberstehen. In einem Treffen mit amerikanischen Kongressabgeordneten in Ramallah betonte Präsident Abbas zum wiederholten Male, dass Israel mit dem Schritt vor die VN keinesfalls delegitimieren oder isoliert werden solle.

Der israelische Vorwurf, die Palästinenser würden unilateral handeln, liegt darin verwurzelt, dass einseitig unternommene Schritte den Status quo in den Palästinensergebieten bereits häufig veränderten und somit eine Friedenslösung erschwerten. Diesen Vorwurf müssen sich jedoch beide Konfliktparteien gefallen lassen. Die Machtergreifung der Hamas in Gaza und die Unfähigkeit der PA längst überfällige Wahlen auszurichten gehören genauso dazu wie der ohne Absprache mit den Palästinensern durchgeführte israelische Abzug aus den Gazastreifen 2005 oder der anhaltende Siedlungsbau im Westjordanland. „Palestine 194“ gehört jedoch nicht in diese Kategorie. Es gibt wohl kaum ein internationales Gremium, das glaubwürdiger als die Vereinten Nationen multilaterale Werte vertritt und einfordert. Eine von den Palästinensern eingebrachte Resolution sollte jedoch so ausgewogen formuliert sein, dass ihr auch Israel zustimmen könnte. Außerdem hat Präsident Abbas in letzter Zeit wiederholt deutlich gemacht, dass neue Friedensverhandlungen mit Israel jederzeit aufgenommen werden können. Bislang gibt es keine Gespräche, da die 1967er-Grenzen als Ausgangspunkt für Verhandlungen laut dem Meinungsforschungsinstitut PSR von einer Mehrheit der Palästinenser unterstützt werden. Lässt Präsident Abbas diese Vorbedingung fallen, würde er an Glaubwürdigkeit verlieren. Für die israelische Regierung ist diese Grenze als Verhandlungsbasis momentan noch inakzeptabel, da sie als nicht verteidigbar gilt.

Die EU als entscheidender Akteur

Es wird in den nächsten Wochen besonders an Europa liegen, Israelis und Palästinenser von neuen Friedensverhandlungen auf Basis der 1967er-Grenzen zu überzeugen. Denkbar wäre ein von der Europäischen Union initiierter Friedensfahrplan, der von den Teilnehmern des Nahost-Quartetts (VN, EU, USA, Russland) gemeinsam beschlossen wird. Die Europäische Union wird in wachsendem Maße als wichtiger Akteur in der Region betrachtet. Das liegt u.a. auch an der aktiven Unterstützung der arabischen Reformbewegungen, auf die die EU schneller reagierte als viele andere. Die USA ist für beide Seiten kein glaubwürdiger Vermittler mehr. Während es auf israelischer Seite eine tiefe Skepsis gegenüber Präsident Barack Obama gibt, ist die palästinensische Führung der Meinung, Washington würde zu wenig Druck auf Israel ausüben. Daher ist die EU gerade jetzt gefordert, Geschlossenheit zu demonstrieren. Mit einem einheitlichen Abstimmungsverhalten im Sicherheitsrat kann die EU zeigen, dass sie ihre Rolle als entscheidender außenpolitischer Akteur, der für die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts gerüstet ist, gerecht werden kann. Unabhängig davon, was die Palästinenser vor den Vereinten Nationen erreichen werden, ist es notwendig, dass danach so schnell wie möglich neue Verhandlungen aufgenommen werden. Denn ein Frieden zwischen den beiden Völkern kann niemals durch Entscheidungen der Vereinten Nationen erreicht werden, sondern nur durch ernsthafte Verhandlungen, die vom gesamten Nahost-Quartett getragen werden.