Zu den noch nicht „abgearbeiteten“ Vorhaben der schwarz-roten Koalition zählt die Korrektur des von der „Ampel“ 2023 geänderten Wahlrechts. Worum geht es bei dieser Reform der Reform und wie verhalten sich die jeweiligen Absichten zueinander sowie auch zu den Vorstellungen, die sich seit den Anfängen der Bundesrepublik Deutschland entwickelt haben.
„Bei mir in Frankfurt am Main wurden etwa 350 000 Erststimmen abgegeben“, doch „keine einzige…hat gewirkt. Damit kann ich nicht werben“. So kommentierte der Grünen-Politiker Omid Nouripour nach der Bundestagswahl 2025 das neue Wahlrecht, das seine Partei zusammen mit SPD und FDP 2023 durchgesetzt hatten. In beiden Frankfurter Wahlkreisen hatte je ein CDU-Bewerber, auch Nouripours Gegenkandidat, zwar die Mehrheit der Stimmen, aber keinen Sitz im Deutschen Bundestag gewonnen.
Nicht allein in Frankfurt machten die Wähler zwei überraschende Erfahrungen. Zum einen war „Platz eins…nicht gut genug“, wie eine dortige Zeitung schrieb. Für einen bestimmten Kandidaten zu stimmen, glich eher einer Wette als einer Wahl, weil der Gewinn eines Mandats nun zusätzlich vom Zweitstimmenergebnis der betreffenden Partei im Land abhing. Außerdem verblüffte es, wie leicht und fast unbemerkt das Wahlverfahren geändert werden konnte. Ausgerechnet dieses zentrale Element der Demokratie ist im Grundgesetz nicht geregelt, konnte also mit einem „einfachen Gesetz“ geändert werden. Wie der amerikanische Konvent von 1787 überließ der ebenso um Konsens besorgte westdeutsche Verfassungsgeber, der Parlamentarische Rat von 1949, das heikle Thema späteren Entscheidungen. Artikel 38 des Grundgesetzes beschreibt nur die gebotenen Qualitäten von Wahlen (allgemein, unmittelbar, gleich, geheim und frei sollten sie sein), äußert sich aber nicht zu den Organisationsformen. Dieses Schweigen der Verfassung erleichterte zahlreiche Änderungen des Wahlrechts und führte zu einem gesteigerten Einfluss des obersten Gerichts.
1948 hatte jeder Wähler in der Bundesrepublik eine Stimme. Mit ihr wählte er den Direktkandidaten im Wahlkreis. Dieselbe Stimme wurde der Partei des Kandidaten für die proportionale Sitzverteilung angerechnet. Parteien mussten mindestens fünf Prozent in einem Bundesland erreichen, was der Bayernpartei mit über 20 Prozent in Bayern, aber eben nur dort gelang. 1953 entschied sich der Bundestag vor der anstehenden Wahl gegen den Widerstand der kleineren Parteien und trotz entgegengesetzter Bewertungen von Mehrheits- oder Verhältniswahl für ein „Zweitstimmenwahlrecht“ mit bundesweiter Fünfprozent-Klausel. Diese „mit Personenwahl verbundene Verhältniswahl“ eröffnete die Möglichkeit des „Stimmensplittings“, also des taktischen Wählens und führte in den folgenden drei Jahrzehnten zu einer deutlichen Reduzierung des Parteienspektrums.
Balance zwischen Mehrheits- und Verhältniswahl
Das bald nur noch als „personalisierte Verhältniswahl“ bezeichnete System bot also eine Balance zwischen Mehrheits- und Verhältniswahl und vermied dabei die Vermengung beider Methoden. Das gelang umso besser, je deutlicher Union und SPD in jeweiligen Hochburgen bei Erst- wie Zweitstimmen gleich gut oder schlecht abschnitten und schließlich 1976 zusammen über 90 Prozent der Stimmen erzielten, wobei die FDP dank des Stimmensplittings als Korrekturelement erhalten blieb.
Dann aber nahmen mit den Grünen seit 1983, der PDS bzw. späteren Linken ab 1990 und schließlich der AfD von 2013 an weitere Parteien an den Bundestagswahlen teil, so dass besonders in städtischen Wahlkreisen, wie in Frankfurt vor 2025, wegen der verschärften Parteienkonkurrenz Direktmandate mit kläglichen relativen Mehrheiten von etwa 30 Prozent gewonnen wurden. Abgesehen davon, dass sich in diesen Fällen die meisten Wähler nicht für den späteren Sieger entschieden hatten, wurde ein Ausgleich gefordert, damit die Größe der Parlamentsfraktionen dennoch der relativen Stärke der Parteien entspreche. Daher kamen von den Listen der übrigen Parteien als „Überhangmandate“ zusätzliche Kandidaten zum Zug, bis dieser Ausgleich erreicht schien.
So gehörten ab 2021 dem Bundestag 736 Abgeordnete statt der 596 an, die das damalige Wahlgesetz eigentlich vorsah. Diese Vergrößerung um 140 Abgeordnete samt Mitarbeitern wurde weithin wegen der Kosten kritisiert. Kaum beachtet wurde dagegen, dass nun statt des früheren „Gleichgewichts“ ein wesentlich größerer Anteil der Abgeordneten ihr Mandat über eine Liste gewann und deren Karrieren entsprechend anders verliefen. Zwar entscheiden stets Parteien über die Nominierung von Kandidaten, sei es für den Wahlkreis oder die Liste. Doch während Wahlkreiskandidaten auch danach ausgewählt werden, ob sie in der dortigen Öffentlichkeit bekannt und anerkannt sind, hat bei der Aufstellung von Listen das „Innenleben“ der Parteien größeres Gewicht, weshalb Proporzerwägungen ebenso eine Rolle spielen wie die Beruhigung besonders aktiver Mitgliedergruppen.
Der Wahlrechts-Selbstmord der FDP
Sehr viel deutlicher als vorherige Koalitionen rückte die „Ampel“ das Wahlrecht in den Vordergrund und nutzte die verbreitete Kritik an der „Aufblähung“ des Parlaments dazu, den Vorrang des Verhältniswahlrechts festzuschreiben. Beginnend mit den schlechtesten Ergebnissen wurden vermeintlich gewonnene Direktmandate gestrichen, bis ihre Anzahl dem Gewinn aus Zweitstimmen entsprach. Befürworter nannten es „Zweitstimmendeckung“, Kritiker sprachen von einem „Kappungsmodell“. 23 Wahlkreise blieben so bei der Bundestagswahl 2025 ohne Direktmandat, wobei 18 der düpierten Wahlkreissieger der Union angehörten, vier der AfD und einer der SPD.
Aus Sicht der Urheber des neuen Verfahrens war es wohl so erwartbar wie willkommen, dass besonders die Union Verluste erlitt. Vorhersehbar verheerend wirkte sich die Kappung aber vor allem für die FDP aus, weshalb es ein Rätsel bleibt, wie ein FDP-Abgeordneter mit je einem Kollegen der SPD und der Grünen, das neue Wahlrecht aushecken konnte. Während die Union zuvor augenzwinkernd das Stimmensplitting geduldet hatte, von dem die FDP lebte, hat sie nun keine Zweitstimmen mehr zu verschenken. Friedrich Merz hätte auch von Selbstmord sprechen können, als er später die FDP für tot erklärte.
Die Verhältniswahl hatte damit eindeutig den Vorrang vor der Direktwahl erhalten und die Befürworter des neuen Wahlrechts mussten in Karlsruhe kaum Widerstand fürchten, selbst wenn sie mitunter zu abwegigen Argumenten griffen. So wurde etwa behauptet, ein „Erststimmenzweiter im Wahlkreis mit Zweitstimmendeckung“ sei „stärker legitimiert als ein Erststimmenerster ohne“. Das Bundesverfassungsgericht, das die Terminologie der Wahlrechtsdiskussion prägte, hatte in bemerkenswerter Kontinuität seine Vorliebe für die Verhältniswahl erkennen lassen. War die „Personenwahl“ schon im Begriff der „personalisierten Verhältniswahl“ nur noch ein adjektivischer Zusatz zur Hauptsache, so sprach das Gericht ab 2012 von der Verhältniswahl als dem „Grundcharakter“ des Wahlrechts.
Reform der Reform
Von der erneuten Wahlrechtsdiskussion, die – vorerst eher intern – in der schwarz-roten Koalition begonnen hat, sollte man jedenfalls für Wahlen im Parlament wie für Wahlen zum Parlament ein Höchstmaß an Klarheit und Zurechenbarkeit erwarten. Dass die DDR 1972 durch die Bestechung zweier Abgeordneter ein Misstrauensvotum gegen Willy Brandt verhinderte, oder die AfD 2020 in Thüringen durch die Wahl von Thomas Kemmerich ein Schmierentheater aufführen konnte und schließlich die Wahl von Friedrich Merz zum Bundeskanzler erst in einem zweiten Wahlgang glückte, war jeweils nur wegen geheimer Wahl möglich und hat weder „mehr Demokratie“ gebracht noch dem Ansehen des Parlaments gedient. Aus der Weisungsungebundenheit des Abgeordneten folgt eben umgekehrt die Pflicht, zu den eigenen Entscheidungen zu stehen.
Ginge es dabei „nur“ um die Geschäftsordnung des Parlaments, so hätte eine weitere Neufassung des Bundeswahlgesetzes zwei Probleme zu adressieren. Einerseits die letzte Reform, soweit sie der Zielgerichtetheit der Stimmabgabe und dem Stimmensplitting entgegenstand. In diesem Falle wäre durch die Streichung der „Zweitstimmenbindung“ die Verständlichkeit sehr einfach wiederherzustellen.
Doch bliebe als zweites Problem die Aufblähung des Parlaments, weshalb wiederholt vorgeschlagen wurde, die Anzahl der Wahlkreise durch deren Vergrößerung zu reduzieren. Abgesehen davon, dass schon viele Wahlkreise zu wenige Gemeinsamkeiten aufweisen, wäre auch bei Zusammenlegungen die beschriebene „30-Prozent-Gefahr“ nicht gebannt – von der zudem, rein taktisch gesehen, Parteien wie die AfD so lange profitieren, wie sie relative Mehrheiten erreichen, aber ansonsten gemieden bleiben.
Wenn aber die Misere damit begann, dass in dem neuerlichen Vielparteiensystem manche Direktmandate allzu leicht mit kümmerlicher relativer Mehrheit gewonnen werden, dann liegt die Schlussfolgerung auf der Hand, eben dies zu erschweren: Falls keiner der Kandidaten im ersten Durchgang eine absolute Mehrheit erreicht, folgt – wie bei Wahlen von Landräten oder Bürgermeistern längst üblich – eine Stichwahl, sodass an der Legitimation des Gewinners kein Zweifel entsteht und sich wegen der Unvergleichbarkeit der Wahlvorgänge auch kein Ansatzpunkt für Ausgleichsforderungen ergibt.
Ansonsten: erfahrene Beobachter, so auch der leider verstorbene Wolfgang Schäuble, haben eine Änderung vorgeschlagen, die Beiträge wie diesen erübrigen würde: Damit nicht wechselnde Parlamentsmehrheiten versuchen, sich durch Reform der jeweils vorigen Reform einen Maßanzug zu schneidern, sollten Änderungen des Wahlrechts nur mit Zweidrittelmehrheiten möglich sein.
Michael Zöller, geboren 1946 in Würzburg, emeritierter Professor für Politische Soziologie und Leiter der Amerika-Forschungsstelle, Universität Bayreuth, Gastprofessor an zahlreichen Universitäten der USA.