Notas de acontecimientos
Pacto Fiscal
Una oportunidad para la reforma de la Gestión Pública
Hacia el cumplimiento de las nuevas metas de desarrollo al 2025
La Fundación Konrad Adenauer (KAS) presento el libro el martes 10 de diciembre en el Colegio de Abogados de Sucre, el miercoles 11 de diciembre en La Paz en el Salón Germania del Hotel Europa, el viernes 13 de diciembre en el Centro de Convenciones de Hotel Cortez en Santa Cruz y el martes 17 de diciembre en el Centro Logistico de la CADEXCO en Cochabamba. Las palabras de bienvenida y la presentación del Libro estuvo a cargo del Dr. Iván Velasquez Castellanos Coordinador de la KAS y de los autores que contribuyeron a la publicación: Fernando Molina, Iván Velásquez Castellanos, Armando Ortuño Yáñez, Diego Chávez Rodríguez, Rubén Ferrufino Goitia, Mauricio Lea Plaza, Vladimir Ameller Terrazas, Javier Revollo, Carlos Rocabado, Carlos Schlink y Scarlet Escalante.
En Latinoamérica se han registrado interesantes avances en materia de institucionalidad, política y administración fiscal, sin embargo estos siguen siendo insuficientes para que los Estados de la región puedan enfrentar sólidamente los desafíos del entorno nacional e internacional. La consolidación de los importantes avances fiscales realizados en el período reciente exige generar consensos duraderos (pactos - acuerdos) sobre un régimen fiscal capaz de compatibilizar la estabilidad macroeconómica con las responsabilidades públicas en materias de crecimiento y distribución. Ello, a su vez, hace necesario llegar a un acuerdo sobre visiones de mediano plazo en torno al nivel, composición y tendencias del gasto público y la tributación.
La profundización de la democracia debe ser un objetivo de largo plazo en la perspectiva de generar acuerdos en beneficio de la colectividad. Bolivia a 31 años de democracia, necesita resolver sus problemas estructurales pendientes, en ese contexto la posibilidad política de un pacto social y fiscal que reduzca las inequidades y asimetrías de nuestro país sigue siendo un desafío pendiente.
Bolivia debe consensuar un pacto fiscal y social pero además orientar sus políticas públicas para lograr una mayor igualdad de oportunidades y derechos. Lo que implica ampliar la participación y la deliberación pública a amplios sectores que se han visto marginados de la sociedad, pero también avanzar en la efectiva titularidad de derechos económicos, sociales y culturales establecidos en la Constitución Política del Estado (CPE) del 2009.
Resolver inequidades vía pacto fiscal implica además buscar una igualdad de derechos a todo nivel, los bolivianos necesitan acceder a escenarios de bienestar social y reconocimiento. Pero también implica avanzar hacia una mayor igualdad en materia de acceso, sobre todo en campos como la educación, la salud, el empleo, la vivienda, los servicios básicos, la calidad ambiental y la seguridad social a nivel central y sub nacional.
La evidencia empírica ha demostrado que los consensos requeridos para un pacto que promueva igualdad son difíciles de alcanzar. Numerosos estudios han señalado las deficiencias políticas e institucionales de las democracias latinoamericanas para lograr que los mandatos electorales se traduzcan en políticas públicas representativas, estables y coherentes. Diferentes autores han mostrado que los determinantes institucionales (institucionalidad) y los incentivos relacionados con la emergencia de políticas públicas asociadas a un mejor desempeño económico y social generarían un escenario propicio para establecer consensos (acuerdos - pactos).
El pacto fiscal, debe entenderse como el acuerdo sociopolítico básico que legitima el papel del Estado y el ámbito y el alcance de las responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social.Un aspecto central de esta definición es que el “Pacto Fiscal” es resultado del consenso de los actores y agentes políticos y económicos, otorga al Estado legitimidad para que amplíe sus responsabilidades por el bien común en los ámbitos económicos pero además sociales.
El pacto fiscal también puede entenderse como un acuerdo social sobre el origen, destino y composición de los recursos necesarios para financiar al Estado. Puede interpretarse como la materialización de un contrato social resultante del reconocimiento mutuo de obligaciones y derechos entre el Estado y los ciudadanos.
El “Pacto Fiscal” debería concebirse como una especie de garantía para el cumplimiento de las políticas de Estado y convertirse, en este sentido, en uno de los instrumentos fundamentales del planeamiento estratégico del Sector Público, al disciplinar y dar orientación a la gestión presupuestal. El Pacto Fiscal se traduce en reglas de juego que deben respetar el Estado y los contribuyentes. Estas reglas deberían elaborarse considerando aspectos como los siguientes:
•Ajuste fiscal en función de un número manejable de políticas de Estado.
•Nivel de presión tributaria compatible con las responsabilidades que el Estado debe asumir.
•Ampliación de la base imponible, menor regresividad de la tributación y mayor eficiencia en la recaudación.
•Racionalización, mayor productividad del gasto público y asignación que garantice la continuidad y eficaces resultados de las políticas de Estado.
•Transparencia y amplia información sobre el manejo de las finanzas públicas.
•Rendición de cuentas sobre la base de una gestión pública por objetivos e indicadores de desempeño.
La definición de una sociedad justa debe ser el producto de un proceso verdaderamente democrático, en el cual todos los miembros gocen de las mismas libertades políticas; sólo entonces, esa sociedad se convierte en un contrato voluntario entre las partes, el cual contempla las interacciones sociales (vía instituciones y reglas) y los objetivos comunes. Este contrato social se materializa, se hace posible, a través del pacto fiscal: “el acuerdo que determina la estructura y nivel impositivo y la asignación del gasto” en una sociedad.
El contenido del Pacto debe necesariamente guardar armonía con los fines contemplados en el Contrato so pena de que éste pierda concreción y aquél, legitimidad. Además, debe comprenderse la relación que existe entre el contrato social y el pacto fiscal: mientras que el Contrato versa sobre las reglas y fines de la convivencia social, el Pacto lo hace sobre los medios que las posibilitan, los cuales no sólo son escasos sino que, además, deben atender a la complejidad que reviste el funcionamiento de un sistema económico.
La consideración del “Pacto Fiscal” refuerza la importancia de construir “Pactos Sociales” para avanzar en la nueva ecuación entre Estado, sociedad y mercado, que sin la legitimidad y solidez política que otorgan los acuerdos entre los diversos actores sociales y políticos, las reformas propuestas para avanzar hacia sociedades menos desiguales corren el riesgo de quedar confinadas en el voluntarismo y las buenas intenciones. Los pactos sociales son: Acuerdos explícitos entre actores sociales y políticos sobre un determinado orden social general o específico. Al ser explícitos, se diferencian de los acuerdos entre los diversos sectores a lo largo del tiempo, sin que medie alguna institucionalidad definida por los actores involucrados.
Entonces, el “Pacto Fiscal” puede entenderse como un acuerdo sobre el monto, origen y destino de los recursos que requiere el Estado. Puede interpretarse como el “Acuerdo Sociopolítico” (Pacto Social, Contrato Social) básico que reconoce las obligaciones y derechos entre el Estado y los ciudadanos, sobre la base de la “Reciprocidad”.
En este sentido, se entiende a la “Reciprocidad” entre el Estado y los ciudadanos, como la voluntad para pagar impuestos, como la base fundamental para un “Pacto Fiscal”. En encuestas en varias ciudades de la región realizadas por la CEPAL (2010) muestran una correlación positiva entre la calidad de la gestión pública y la voluntad de pagar impuestos, la cual es una de las bases fundamentales de cualquier acuerdo social duradero sobre las finanzas públicas.
La formulación, construcción y edificación del “Pacto Fiscal” es indiscutiblemente un proceso de concertación, debe concebirse como parte de un proceso de planificación por resultados con visión de largo plazo, transversal a más de una gestión de gobierno y producto de un proceso de negociación y concertación entre sus actores.
La base del pacto es la institucionalidad central y sub nacional, de ninguna forma es producto de la improvisación y es un proceso que supone, paraempezar, la consecución de un consenso sobre políticas de Estado nacionales y sub nacionales.
Si existe la voluntad política de llevar adelante un Pacto Fiscal en Bolivia, tres elementos son imprescindibles para la realización de este gran e inédito acuerdo nacional. Primero, los actores; dependerá de quienes sean convocados para formarse una expectativa del contenido y su desenlace; que además, en la medida en que sean estratégicos para su desarrollo y no solo gubernamentales, se contaran de inicio, con mejores condiciones. Segundo la metodología, una que disponga de estimulación al dialogo abierto que busque acuerdos y consensos, que privilegie una forma inclusiva y que combine el dialogo político con el técnico. Y tercero, la agenda; el corazón del Pacto Fiscal, fuente natural de polémica, que puede estar resumida a un puñado de temas centrales que persigan hacer de la acción estatal, una gestión en el territorio más productiva y eficiente.
Sin embargo, antes de poner en marcha todo este andamiaje, será importante responder de forma honesta a las siguientes interrogantes: ¿Por qué Pacto Fiscal?, ¿Para qué se busca uno y que queremos resolver con el desarrollo de un Pacto Fiscal?
En teoría el Pacto Fiscal debe servir para lograr compromisos de gestión, vía un acuerdo nacional, de mejorar las condiciones de calidad y productividad del gasto estatal. Si se logra determinar las causas más importantes de la baja tasa de productividad del gasto público, estaremos en mejores condiciones para determinar las medidas de política pública y legislativas que podrían ser parte del contenido de un Pacto Fiscal.
Estas medidas podrían expresarse en una política de transferencias intergubernamentales que estimule comportamientos eficientes de las ETA, que si bien corrijan las distorsiones de los últimos años, también establezcan con claridad los mecanismos de acceso a otro tipo de transferencias que no son sistemáticas y a veces no condicionadas desde el gobierno central, que resguarden la equidad y trato justo en el acceso y beneficio de estos fondos. De igual forma, en cuanto a las fuentes alternativas de financiamiento, la dinámica urbana y el fuerte proceso de globalización demanda la imperiosa de necesidad de acceder al mercado del crédito y al mercado de capitales bajo condiciones de exhaustiva regulación, pero de acceso, que hoy desde hace varios años esta negado a las ETA.
Sin embargo, no es suficiente conocer las debilidades de un gasto publico de baja calidad y establecer los correctivos en una política de transferencias, sino es posible transformar el modelo de gestión pública establecido por las normas básicas hace más de 28 años y que hoy se rinde a una realidad con alta dinámica política y demanda ciudadana, que pone en entredicho la capacidad de gestión y de respuesta de las entidades gubernamentales.
Los temas descritos por el texto señalan varios de los principales problemas que debe enfrentar el país como son las desigualdades tanto inter-departamentales como inter-departamentales; la distribución de los recursos en cuanto a transferencias intergubernamentales, transitando por el bajo esfuerzo fiscal realizado por la estructura central y territorial del Estado, no solo por un sistema que genera más incentivos hacia la autonomía fiscal, sino porque exista una modalidad ordenada de acceso una serie de iniciativas gubernamentales que tiendan a mejorar y optimizar el ciclo financiero con la precaria planificación. De igual forma, es necesario establecer un nuevo marco de una política clara de acceso al endeudamiento y al mercado de capitales, principalmente para las 20 ciudades más importantes, que sin este instrumento, será imposible enfrentar los problemas estructurales y apremiantes de las próximas décadas.
También se destaca la importancia de crear fondos de estabilización, con el propósito de garantizar los componentes del ingreso fiscal, principalmente por la volatilidad asociada con los recursos hidrocarburíferos. Estos fondos, en lo posible, deben compensar los desequilibrios fiscales o reducir brechas fiscales. De igual forma, se exponen los mecanismos normativos de balance fiscal de largo plazo que están vigentes en otras economías y así como las consideraciones necesarias de equidad y eficiencia para el modelo fiscal-financiero. De igual forma, se plantean elementos centrales de procesos referentes en el ámbito internacional, intenta identificar aquellas variables institucionales clave para la configuración de un modelo flexible para el pacto fiscal boliviano.
La Fundación Konrad Adenauer (KAS), consciente de su responsabilidad y rol como fundación, brinda una serie de miradas, unas políticas y otras técnicas, desde el centro y la periferia, con énfasis en el instrumento y otras sobre el objeto; insumos valiosos sobre la mayoría de los aspectos centrales que deberían informar, sensibilizar y ser motivo de atención, de quienes toman decisiones en el sistema político boliviano. El objetivo de esta iniciativa es sumar esfuerzos para generar las condiciones que posibiliten, para las próximas generaciones de bolivianas y bolivianos, ojala un gran acuerdo nacional.
