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Gestion des marchés publics

Nouvelle publication de Mohamed Nabih sur la gestion des marchés publics en partenariat avec la fondation Konrad-Adenauer-Stiftung Maroc.

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Les textes qui régissent l’économie générale des marchés de travaux, de fourniture ou de services pour le compte des collectivités publiques fixent les règles de fond et de forme per-mettant à celles-ci de satisfaire à leurs besoins dans les meilleures conditions juridiques, éco-nomiques et techniques.
Ainsi, la meilleure politique pour faire face à cette demande afin de répondre aux besoins des collectivités publiques est celle qui s’efforce toujours d’organiser une compétition sincère et aussi large que possible.
Édictée dans le but de protéger les collectivités publiques dans les réalisations économiques qu’elles nouent à des fins d’intérêt général, la législation des marchés publics a fait l’objet de réformes successives destinées à donner plus de transparence et d’égalité des chances à cet instrument, qui est aussi un instrument d’intervention économique indirect important pour la redistribution des richesses à travers le pays.
À cet égard, on peut constater que cinq décennies ont donné naissance à six réformes mar-quées dans leur évolution par trois périodes : la première a vu l’adoption de deux décrets, celui du 19/05/65 et celui du 14/10/76 ; la deuxième période porte sur deux textes : du 31/12/98 et du 02/05/2007 ; ensuite la nouvelle génération des recentes réformes qui ont donné naissance aux décret n°2-12-349 du 20/03/2013 abrogé, et celui n° 2-22- 431 du 08 mars 2023. Avec ces deux décret , on constate que les pouvoirs publics ont pris en considé-ration les dimensions, économiques, sociales, envirementales,le développement durable, et la promotion de la dimension économique nationale et la valeur ajoutée locale et régionale.
En effet, la première période avait pour but l’adaptation de la réglementation aux problèmes financiers et économiques. Le décret du 19/06/65 privilégiait la position qui consiste à re-chercher l’achat aux meilleurs prix en profitant du jeu le plus large de la concurrence. L’adju-dication a bénéficié de la priorité dans les modes de passation préconisés par ce décret et a été préférée aux autres procédures. L’administration choisissait parmi les candidats le moins-disant : elle n’avait pas une grande liberté de choix car le critère était le prix le plus bas, abstraction faite de la qualité de la prestation ou de la capacité technique de l’attributaire. Ce choix de l’adjudication n’était pas le fruit du hasard, mais le résultat d’une évolution histo-rique, politique et financière.
Historique : le traité d’Algesiras de 1906 constitue le premier texte qui prévoit dans son article 6 l’égalité des pays signataires de l’acte, et par voie de conséquence la possibilité de l’accès au marché marocain à tous les États ayant les mêmes droits pour l’obtention des marchés publics. C’est dans ce contexte que fut conclu le premier marché selon une procédure négociée en 1907 entre le délégué du Sultan Moulay Abdelaziz et la société fran-çaise connue sous le nom de la Compagnie marocaine. Cette compagnie a tout simplement sous-traité le marché.
Le deuxième texte est législatif. Il s’agit du dahir de la comptabilité publique du 16/06/1917 qui préconisait dans son article 23 l’adjudication comme mode de passation.

Politique : d’une part, c’est là le choix délibéré d’une voie économique libérale par le gouver-nement ; d’autre part s’impose la nécessité de sauvegarder le tissu industriel constitué en majorité d’entrepreneurs étrangers détenteurs de capacités financières, techniques et d’un « savoir-faire ».
Financière : l’adjudication permettait de faire des économies, mais au détriment de la qualité de la prestation réalisée.
Le décret du 14/10/1976 a introduit d’autres paramètres dans le choix des attributaires : le prix est considéré un élément secondaire dans le choix, mais surtout la qualité de la presta-tion est devenue le critère principal, avec une liberté accrue de l’administration pour choisir le candidat le plus apte à réaliser le travail ou la prestation.
Pour atteindre cet objectif, le décret de 1976 a introduit plusieurs modifications : il a accordé à l’administration un pouvoir très large pour choisir le mode de passation adéquat sans être liée par le prix ; il a aussi rehaussé le rang de l’appel d’offres, en supprimant la nécessité de procéder par le biais de l’adjudication quand le montant du marché ne dépasse pas 500 000 Dh, tout en soulignant que le pouvoir laissé à l’administration doit aboutir à un choix objectif et ne doit pas se transformer en une décision arbitraire.
Cette situation a engendré un comportement fâcheux, dans la mesure où l’entente directe a pris une place prépondérante, d’où la disparition partielle de la concurrence. C’est la raison pour laquelle les décrets adoptés en 1998 et 2007 ont été élaborés dans l’optique d’éviter les errements du passé, tout en gardant les points positifs de la réglementation ancienne ; il s’agit de l’adaptation de l’outil à l’objectif : une réhabilitation de la concurrence et une mora-lisation des procédures.
Tirant profit de l’expérience du passé, le décret 2.22.431 du 08/03/2023 a élargie le champs d’application de ces règles,et ces principes qui étaient annocés par le décret n° 2-12-349 du 20/03/2013 et qui a donné une place prépondérante à la concurrence et au libre accès à la commande publique à tous les acteurs économiques, sans discrimination, tout en préconi-sant le retour au critère du moins-disant et l’offre économiquement la plus avantageuse mais en s’entourant de verrous techniques, juridiques et financiers.
L’article 1er du Code des Marchés publics (C.M.P.) du 08/03/2023 constitue une synthèse des expériences précédentes. Il a rappelé à cet effet que les démarches pour conclure les mar-chés publics doivent respecter les principes fondamentaux de la liberté d’accès à la com-mande publique :

  • La liberté d’accès à la commande publique ;
  • L’égalité de traitement des candidats ;
  • La transparence des procédures ;
  • La garantie des droits des concurrents ;
  • La moralisation de la passation et de l’exécution des marchés publics.
  • La prise en compte des dimensions économiques, sociale, environnementales, écologiques et le développement durable.

Ces principes sont clairement énoncés par l’article premier du décret du 08/03/2023: « La passation des marchés publics doit obéir aux principes de liberté d’accès à la commande pu-blique, d’égalité de traitement des concurrents et de transparence dans les choix du maître d’ouvrage. » Ces principes ont été pris et affirmés aussi par les lois organiques n°111- 112- 113/14 relatives aux communes, préfectures et régions du 7 juillet 2015, qui prévoit que « Les marchés des collectivités locales doivent être passés dans le respect de la libre concurrence ».
La poursuite de ces objectifs est assurée par la préalable des besoins, le respect des obliga-tions de publicité et de mise en concurrence,ainsi que par le choix de l’offre économique-ment la plus avantageuse par une estimation des coûts des prestations à réaliser sur la base de la définition des prestations et des prix pratiqués sur le marché.
Ces principes obéissent également « aux règles de bonne gouvernance » qui permettent en effet « d’assurer l’efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des deniers pu-blics. Ils exigent une définition préalable des besoins de l’administration ».
À ces principes et règles viennent s’ajouter des objectifs d’ordre économique et environ-nemental : « La passation des marchés publics prend en considération le respect de l’envi-ronnement et les objectifs du développement durable. » Cela signifie que l’administration considère mieux les offres des entreprises qui mettent en avant des services ou des produits issus du développement durable et respectueux de l’environnement.
L’article 20 du décret du 08/03/2023 met en relief tous ces aspects juridiques, économiques et sociaux de la politique de commandes publiques qui s’appuie sur deux axes essentiels : la réhabilitation de la concurrence et la moralisation des procédures. L’objectif est simple : la pleine soumission des personnes publiques aux règles de la concurrence et la propaga-tion, à la manière d’une onde, du credo de la concurrence.
Le premier axe de cette politique porte sur la notion de réhabilitation de la concurrence dont l’objectif principal est triple :

  • sur le plan juridique : permettre l’égalité d’accès aux commandes publiques à tous les acteurs économiques ;
  • sur le plan économique : obtenir le meilleur rapport qualité-prix, d’où une allocation optimale des ressources publiques au travers du principe de la concurrence entre les différents concurrents.

L’idée sous-adjacente est, d’une part, l’adaptation de « l’adjudication » au contexte de la bonne gouvernance, et d’autre part, l’adaptation de l’appel d’offres avec présélection afin de pouvoir juger des capacités techniques et financières des candidats.
Ceci permet le choix des attributaires les mieux aptes à réaliser un ouvrage qui peut être amorti dans un délai plus long que s’il était réalisé d’une manière insatisfaisante à moindre prix.

  • Sur le plan financier : la concurrence assure un meilleur emploi des deniers publics et permet aussi une redistribution équitable des fonds publics qui vont toucher un grand nombre d’entreprises sans discrimination.

Cette réhabilitation est obtenue grâce, d’une part, à une vulgarisation de l’information par le biais de la publicité, et d’autre part, par la nouvelle vision de l’adjudication, l’élargissement du champ d’application de l’appel d’offres et la restriction de la procédure du choix direct (marché négocié avec achat sur bon de commande). L’autre axe concerne la moralisation des procédures. Ce dispositif a pour objet de mettre en place un cadre juridique en amont et en aval pour garantir le bon déroulement du processus de préparation et d’exécution du marché dans des conditions de clarté et de transparence, tout en décrivant les droits et les obligations des candidats.

 

Mohamed Nabih

Pages 19, 20 et 21 de l'avant propos de l'ouvrage.

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Steven Höfner

Steven Höfner (2020)

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