Zum Thema "Minderheitsregierung" fand in der öffentlichen Berichterstattung in der letzten Zeit eine intensive Auseinandersetzung statt.[1] Verwunderlich ist das gesteigerte allgemeine Interesse an der Minderheitsregierung nicht, da diese Art der Regierung gegenwärtig in zwei Bundesländern vorzufinden ist und in der jüngsten Vergangenheit auch im Bund aufgetreten war: In Thüringen regiert aktuell mit dem Kabinett Voigt, dessen Amtszeit im Dezember 2024 begonnen hat[2], im Anschluss an die Kabinette Kemmerich und Ramelow II bereits die dritte Minderheitsregierung in Folge. In Sachsen wurde, ebenfalls im Dezember 2024, Michael Kretschmer zum Ministerpräsidenten einer Minderheitsregierung gewählt.[3] Vom 07. November 2024[4] bis zur Bildung der Regierung Merz am 06. Mai 2025[5] amtierte auch im Bund durch das Ende der "Ampel-Koalition", für einen kurzen Zeitraum, eine Minderheitsregierung.
Wie in der medialen Berichterstattung lassen sich auch in der Rechtswissenschaft zahlreiche Beiträge finden, die in ihrer Einschätzung von Minderheitsregierungen ein breites Spektrum abdecken: Von der Einordnung als "Scheinriese, vor dem man sich keinesfalls ängstigen sollte"[6], bis hin zum Resümee, dass "man um des Wohl unseres Staates willen die Entstehung von Minderheitsregierungen verhindern oder zumindest erschweren"[7] müsse, lassen sich die unterschiedlichsten Beurteilungen finden.
Bewegtes (Verfassungs-) Leben
Eine Minderheitsregierung ist eine Regierung, die sich aus Vertretern von Parteien zusammensetzt, die zusammen über keine Mehrheit im Parlament verfügen.[8] Im Zusammenhang mit ihr spielen zahlreiche staatsrechtliche Bestimmungen eine wesentliche Rolle. Meine Dissertation zum Thema “Rechtsfragen der Minderheitsregierung auf Bundes- und Landesebene” blickt auf diese einschlägigen Normen und vergleicht anhand dessen die für Minderheitsregierungen gegebenen Rahmenbedingungen im Bund und in den 16 Ländern. Der Vergleich erfolgt mit Blick auf die Frage, ob aus etwaigen bestehenden Unterschieden der Regelungen denkbare Änderungsansätze für einzelne Bundesländer oder die Bundesebene gewonnen werden können. Meine Arbeit geht dabei auch der Fragestellung nach, ob und gegebenenfalls inwiefern eine geänderte politische Ausgangslage Anpassungen des rechtlichen Rahmens nahelegt. Übergreifend geht es um die Frage, was das Staatsrecht leisten kann und gegebenenfalls leisten sollte, damit es in der politischen Praxis entweder gar nicht erst zum Fehlen einer Regierungsmehrheit kommt oder aber dies nicht zur Krise führt, weil dennoch ein bestmögliches Funktionieren von Exekutiv- und Legislativtätigkeit gewährleistet ist.
Die "Rechtsfragen der Minderheitsregierung" kann man anschaulich gliedern, indem man ihr Dasein mit Abschnitten eines Menschenlebens vergleicht: Noch bevor die Minderheitsregierung existiert, wird durch die Parlamentswahl über die Wahrscheinlichkeit ihres Auftretens entschieden, darauf folgen ihr eigentliches Entstehen, ihr Bestehen und schließlich ihr Ende.
Die Parlamentswahl als Wiege der Minderheitsregierung
Die Zusammensetzung des Parlaments ist entscheidend dafür, ob es den Abgeordneten gelingt, sich mehrheitlich auf eine Regierung zu verständigen und diese zu unterstützen oder nicht. Das Wahlrecht ist damit eine wichtige Stellschraube für die Wahrscheinlichkeit des Auftretens von Minderheitsregierungen, zum Beispiel durch die Entscheidung für ein bestimmtes Wahlsystem (z. B. Mehrheits- oder Verhältniswahl) oder für oder gegen eine Sperr- und Grundmandatsklausel.
Die (schwere) Geburt einer Minderheitsregierung
Zum Entstehen einer Minderheitsregierung kann es auf verschiedenen Wegen kommen. Verfassungsrechtlich sind die Wahl eines Regierungschefs, der nur Rückhalt von weniger als der Hälfte der Parlamentsabgeordneten hat, sowie die Ablehnung einer Vertrauensfrage des amtierenden Regierungschefs besonders spannend. Weitere Möglichkeiten sind Ereignisse wie Fraktionswechsel einzelner Abgeordneter der Regierungsfraktionen oder das Zerbrechen der Koalition.
Lebensalltag mit Hindernissen
Für die Phase des Bestandes einer Minderheitsregierung sind zum einen die allgemeinen Handlungsformen und das generelle Instrumentarium von Parlament und Regierung von Interesse. Dazu gehören zum Beispiel die Gesetzgebung, im Besonderen die Haushaltsgesetzgebung, parlamentarische Kontrollrechte und der Erlass von Rechtsverordnungen. Diese Vorgänge laufen innerhalb des gleichen rechtlichen Rahmens wie im Falle einer Mehrheitsregierung ab, aber sie können im Kontext der spezifischen Herausforderungen der Minderheitsregierung betrachtet werden und erfahren dadurch teilweise auch einen Bedeutungswandel. Daneben gibt es Verfassungsnormen, die insbesondere im Fall einer Minderheitsregierung Bedeutsamkeit erlangen. Dazu gehört beispielsweise die Bestimmung über den in Art. 81 GG geregelten Gesetzgebungsnotstand. Diese Norm hält ein zeitlich begrenztes außerordentliches Gesetzgebungsverfahren bereit[9], das es ermöglicht, durch ein Zusammenspiel von Bundesregierung, Bundespräsident und Bundesrat die Parlamentsmehrheit zu übergehen[10].
Minderheitsregierung im (Un-) Ruhestand
So, wie es mehrere Wege für die "Geburt" einer Minderheitsregierung gibt, gibt es auch mehrere Möglichkeiten für ihr Ende: Die schlichteste Variante ist, dass die Legislaturperiode vorbei ist und nach regulären Parlamentswahlen ein neuer Regierungschef gewählt wird. Denkbar ist auch ein Rücktritt des Chefs der Minderheitsregierung, sodass es zur Wahl eines neuen Regierungschefs und zur Bildung einer neuen Regierung kommt. Eine Minderheitsregierung kann natürlich auch durch die Aufnahme eines weiteren Koalitionspartners oder den Fraktionswechsel von Abgeordneten der Opposition zur Mehrheitsregierung werden. Wichtige Möglichkeiten sind das (konstruktive) Misstrauensvotum und die Vertrauensfrage, die sich insbesondere darin voneinander unterscheiden, dass bei Ersterem das Parlament aus eigenem Antrieb dem Regierungschef das Vertrauen entzieht, während bei Letzterer die Initiative zur Befragung des Parlaments nach einem Vertrauensvotum vom Regierungschef selbst ausgeht. Mehr als die Hälfte der Landesverfassungen sieht keine Vertrauensfrage vor. Dafür gibt es in den Bundesländern teilweise weitere Möglichkeiten zur Beendigung einer Minderheitsregierung, die das Grundgesetz nicht kennt, etwa die Selbstauflösung des Parlaments oder eine Beendigung der Wahlperiode durch Volksentscheid.
