Prof. Dr. Rainer Schlegel zählt zu den prägenden Persönlichkeiten der deutschen Sozialgerichtsbarkeit. Von Oktober 2016 bis zu seinem Ruhestand im Februar 2024 stand er als Präsident an der Spitze des Bundessozialgerichts. Im Interview spricht er über die Reform des Bürgergeldes, den verfassungsrechtlichen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers und die Frage, wie Solidarität, Eigenverantwortung und staatliche Glaubwürdigkeit im Sozialstaat austariert werden müssen.

Lieber Herr Schlegel, Sie forderten schon lange Reformen beim Bürgergeld. Nach langen Verhandlungen haben sich CDU/CSU und SPD im Oktober 2025 auf eine umfassende Reform des Bürgergelds verständigt. Was musste aus Ihrer Sicht unbedingt in das Gesetz?

Rainer Schlegel: Im Gesetz sollte genau das stehen, was SPD und CDU/CSU zur Reform des Bürgergeldes im Koalitionsvertrag (dort Zeilen 500 bis 530) sehr konkret vereinbart haben. Nicht mehr, aber auch nicht weniger. Der Vorentwurf zum Referentenentwurf, der im Internet kursierte, war davon weit entfernt. Die Regierungsfraktionen sollten, wollen sie nicht weiter an Glaubwürdigkeit verlieren, ohne Wenn und Aber zu ihrer Vereinbarung im  Koalitionsvertrag stehen. Das im Wahlkampf der Union zentrale Thema Bürgergeldreform darf nicht zur Lachnummer werden. Der finanzielle Aspekt der Reform ist wichtig, aber nicht der entscheidende Punkt. Entscheidend ist, dass den wirklich Bedürftigen besser, schneller und wirksamer geholfen wird. Die Jobcenter brauchen dafür wirksame Instrumente. Sie müssen in die Lage gesetzt werden, diejenigen Leistungsempfänger, die nicht wollen, von jenen zu unterscheiden, die aus gesundheitlichen, psychischen oder sonstigen Gründen nicht können. Wobei klar ist: die allermeisten Leistungsbezieher verhalten sich korrekt. Sie haben durch die Reform nichts zu befürchten. Aber Aufmerksamkeit und Ärger erregen diejenigen, die sich nicht korrekt verhalten, die sich gegenüber der Gesellschaft nicht solidarisch verhalten und die letztlich durch ihr Verhalten das gesamte System in Misskredit bringen. Darauf, ob dies 100, 1000 oder 10.000 Leistungsbezieher sind, die man gelegentlich als „schwarze Schafe“ bezeichnet, kommt es nicht entscheidend an. Es geht um Glaubwürdigkeit des Staates und darum, den Steuerzahler nicht zum Narren zu halten.

In ihrem Gutachten für die Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft (INSM) kommen Sie zu dem Schluss, dass auch Totalsanktionen, also die vollständige Streichung von Leistungen, mit dem Grundgesetz vereinbar sein können. Wie begründen Sie dies angesichts des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 5. November 2019, wo es über die Sanktionen im Hartz-IV-System zu entscheiden hatte? (Az. 1 BvL 7/16)

Rainer Schlegel: Meine Aussage, dass es verfassungsrechtlich zulässig ist, Leistungen der Grundsicherung bei fehlender Mitwirkung der Leistungsempfänger ganz einzustellen, stütze ich gerade auf eine entsprechende Passage im Urteil des Bundesverfassungsgerichts (dort Randnummer 209). Die lautet nahezu wörtlich etwa so: Wenn und solange Leistungsberechtigte es selbst in der Hand haben, durch Aufnahme einer ihnen angebotenen zumutbaren Arbeit ihre menschenwürdige Existenz tatsächlich und unmittelbar durch die Erzielung von Einkommen selbst zu sichern, ist ihre Situation im Ausgangspunkt derjenigen vergleichbar, in der keine Bedürftigkeit vorliegt, weil Einkommen oder Vermögen aktuell verfügbar und zumutbar einsetzbar sind. Wird eine solche tatsächlich existenzsichernde und zumutbare Erwerbstätigkeit ohne wichtigen Grund willentlich verweigert, obwohl im Verfahren die Möglichkeit bestand, dazu auch etwaige Besonderheiten der persönlichen Situation vorzubringen, die einer Arbeitsaufnahme bei objektiver Betrachtung entgegenstehen könnten, ist daher ein vollständiger Leistungsentzug zu rechtfertigen.

Im Koalitionsvertrag wurde vor diesem Hintergrund deshalb nichts Verfassungswidriges verabredet. Dort heißt es: „Bei Menschen, die arbeiten können und wiederholt zumutbare Arbeit verweigern, wird ein völliger Leistungsentzug vorgenommen“. Völliger Leistungsentzug heißt aber: Entzug nicht nur der Regelleistung, sondern Entzug auch der Kosten für Unterkunft und Heizung, der Mehrbedarfe und des für den Leistungsempfänger kostenlosen Versicherungsschutzes in der gesetzlichen Krankenversicherung. Gerade der letzte Posten wird gern übersehen, wenn von den Leistungen an Grundsicherungsempfänger die Rede ist.

Kritiker sehen darin eine Gefahr für das Existenzminimum. Wie entkräften Sie diesen Einwand?

Rainer Schlegel: Das vom Bundesverfassungsgericht 2010 aus Art. 1 Abs. 1 GG (Die Würde des Menschen ist unantastbar) und dem Sozialstaatsprinzip abgeleitete Recht auf Gewährleistung eines soziokulturellen Existenzminimums steht nach ständiger Rechtsprechung des Gerichts nur den „wirklich Bedürftigen“ zu. Im Leitsatz des Urteils vom 5. November 2019 heißt es wörtlich: „Das Grundgesetz verwehrt es dem Gesetzgeber aber nicht, die Inanspruchnahme existenzsichernder Leistungen an den Nachranggrundsatz zu binden, also nur dann zur Verfügung zu stellen, wenn Menschen ihre Existenz nicht vorrangig selbst sichern können, sondern wirkliche Bedürftigkeit vorliegt.“

Bedürftigkeit liegt damit nicht vor, wenn es der Einzelne in der Hand hat, durch Aufnahme einer Arbeit sofort diejenige Mittel zu erwirtschaften, die er zum Leben braucht. Jede andere Sicht der Dinge läuft letztlich auf ein bedingungsloses Grundeinkommen hinaus, das aber gerade nicht gewollt und auch nicht das ist, was das BVerfG unter dem Stichwort sozio-kulturelles Existenzminimum verlangt.

Gilt das auch für Familien, die Bürgergeld beziehen?

Rainer Schlegel: Man muss in der Tat differenzieren und sich der Frage stellen: Was geschieht mit Kindern und Partnern, wenn der Hauptleistungsberechtigte seinen Mitwirkungspflichten nicht nachkommt, sollen sie ebenfalls „auf Null“ gesetzt werden? Das will niemand und kann durch Härteklauseln zu Gunsten von Familienmitgliedern der Bedarfsgemeinschaft ohne Weiteres vermieden werden.
Und auch der Hauptleistungsberechtigte bekommt die Möglichkeit, seinen Leistungsanspruch wieder zu aktivieren: vorausgesetzt, er wirkt ernsthaft und glaubhaft mit. Wenn nicht, ist er es, der die Solidarität mit der übrigen Gesellschaft aufkündigt und folglich auch nicht erwarten kann, dass er trotzdem weiterhin auskömmliche Leistungen erhält, für die andere hart und lange arbeiten müssen, wenn sie diese aus eigener Tasche bezahlen müssen.
Diese Härtefallregelungen sind insbesondere auch für Kinder zwingend notwendig. Wenn zur Bedarfsgemeinschaft noch betreuungsbedürftige Kinder gehören, ist auch an eine Härtefallregelung für den die Kinder betreuenden Partner zu denken. Ich würde die Härtefallregelung als generelle Regelung formulieren und diese mit Regelbeispielen versehen, damit auch Fälle erfasst werden, die man nicht auf dem Schirm hat, die aber zu unzumutbaren Härten führen können. Ich habe das Vertrauen in die Jobcenter, dass sie mit solchen Regeln gut und vertrauensvoll umgehen. Denkbar ist auch, in solchen Fällen die Bedarfsgemeinschaft ohne den nicht mitwirkungswilligen Hauptleistungsberechtigte fortzusetzen. Das sind dann gesetzgeberische Detailfragen, die bei gutem Willen lösbar sind.

Die Kritik an der Ausnutzung des deutschen Sozialsystems ist in den letzten Monaten insbesondere auf zugezogene Gruppen wieder aufgekommen. Inwiefern kann das Bürgergeld die Arbeitsaufnahme von ausländischen Erwerbspersonen behindern und wie lässt sich dieses Spannungsfeld zwischen sozialer Absicherung und Arbeitsmarktintegration besser gestalten?

Rainer Schlegel: Meine persönliche Meinung dazu ist, dass jeder wirklich Bedürftige, der Leistungen der Grundsicherung in Anspruch nehmen will, ob Deutscher, EU-Ausländer oder Asylbewerber, vom ersten Tag an der Gesellschaft etwas zurückgeben kann und auch sollte. Asylbewerber zum „Nichtstun“ zu verpflichten, halte ich für absurd. Arbeit, die der Allgemeinheit zugutekommen kann, gibt es in Deutschland genug. Das hat dann auch nichts – um diesem Einwand von vornherein zu begegnen mit Zwangsarbeit zu tun.

Für EU-Ausländer ist die Lösung schwieriger, weil das europäische Regelwerk in der Auslegung des Europäischen Gerichtshofes den Begriff des Arbeitsnehmers sehr niederschwellig definiert und dafür schon minimale, bei weitem nicht existenzsichernde Arbeitsleistungen genügen lässt. An diesen Status jedoch knüpfen Ansprüche u.a. auf Bürgergeld an. Um Reformmöglichkeiten ausloten zu können, bedarf es auf rechtlicher Ebene einer sorgfältigen Analyse der geltenden nationalen und europäische Rechtslage; diese Analyse sehe ich bislang nicht. Außerdem kann und muss schon jetzt durch eine bessere Zusammenarbeit von Behörden Missbrauch aufgedeckt werden, Stichwort Schrottimmobilien. Dazu ist es legitim, erforderlich und auch geeignet, bei entsprechenden Anhaltspunkten vor Ort zu prüfen, ob die Menschen, die sich aus EU-Staaten zum Leistungsbezug angemeldet haben, tatsächlich da sind, ob sie der gemeldeten Beschäftigung nachgehen und ob ihre ebenfalls gemeldeten Kinder die Schule besuchen. Hier geht es sowohl um den Schutz dieser Menschen vor skrupellosen Schleusern als auch um den Schutz des deutschen Steuerzahlers vor mafiösem Missbrauch des Sozialsystems.

Die Verwaltungskosten der Grundsicherung lagen 2023 bei rund 11,7 %. Dazu zählen unter anderem Personal-, IT- und Mietkosten in den Jobcentern. Wie bewerten Sie diesen Anteil?

Rainer Schlegel: Der Anteil von 11% hat auch mich erschreckt, vor allem mit Blick auf die Ergebnisse. Die Mitarbeiter der Jobcenter sind alles andere als faul. Sie haben aber offensichtlich nicht die personellen und verwaltungstechnischen Mittel und Möglichkeiten, gegen Arbeitslosigkeit effektiv anzugehen. Man kann die ganze Situation wohl nur so deuten, dass wir uns damit abgefunden haben, im Grundsicherungsbereich Arbeitslosigkeit zu verwalten.

Sehen Sie konkrete Möglichkeiten, diese Mittel effizienter und zielgerichteter einzusetzen?

Rainer Schlegel: Die Jobcenter brauchen einen umfassenderen Zugriff auf die Daten anderer Behörden, etwa der Meldebehörden, Finanzämter, Minijobzentrale usw. Gerade die Reform des Bürgergeldes müsste Anlass und Lackmustest dafür sein, das im Koalitionsvertrag gesungene hohe Lied der Digitalisierung und Vernetzung in die Tat umzusetzen und Bürokratie einzuhegen. Die Kontaktdichte zwischen Jobcenter und Leistungsempfängern muss sich drastisch erhöhen, die Jobcentermitarbeiter müssen ihre Kunden aus meiner Sicht mindestens einmal im Monat sehen, und zwar von Angesicht zu Angesicht und nicht per Video oder E-Mail. Die Jobcenter müssen die Möglichkeit erhalten und ggf. auch verpflichtet sein, „rauszugehen“, um sich vor Ort im Wege „aufsuchender Hilfe“ einen Eindruck von der Hilfebedürftigkeit zu verschaffen. Vor allem aber brauchen die Jobcenter bei Verstößen gegen Mitwirkungspflichten ein besseres Instrumentarium. Denn kein Leistungsempfänger wird von sich aus auch nach dem x-ten erfolglosen Vorstellungsgespräch bei potenziellen Arbeitsstellen zugeben “Ich wollte den Job nicht“. Das Gesetz sollte hier auf eine Vermutungsregelung mit Regelbeispielen zurückgreifen, so dass das Jobcenter bei der Frage der Weigerung aus dem äußeren Verhalten auf den Willen schließen darf. Denn wer zu Vorstellungsgesprächen regelmäßig zu spät kommt, irrwitzige Forderungen hinsichtlich seiner künftigen Arbeitsbedingungen stellt, z.B. bezüglich Arbeitszeiten, Zahl der Homeofficetage oder völlig übertriebene Gehaltsvorstellungen äußert, will den Job nicht wirklich.

Wie sollte sich die Grundsicherung in den kommenden zehn Jahren weiterentwickeln, um individuelle Bedürftigkeit wirksam zu adressieren, und wie lässt sich dieses Spannungsverhältnis zwischen persönlichem Anspruch und gesellschaftlicher Solidarität im Rahmen des Grundgesetzes verfassungsrechtlich legitimieren? 

Rainer Schlegel: Solidarität ist keine Einbahnstraße. Das Bundesverfassungsgericht hat dies in einem Beschluss vom 23.9.2024 (1 BvL 9/21) eindrücklich in Erinnerung gerufen. Es hat erstens ausgeführt, dass dem Sozialstaatsprinzip nicht a priori einen Vorrang vor anderen staatlichen Aufgaben zukommt und zweitens, dass für die Verwirklichung einer gerechten Sozialordnung die unabdingbare Bereitschaft der Steuer- und Beitragszahler zur Solidarität mit sozial Benachteiligten zu erhalten ist. Wenn es um die Reform des Bürgergeldes geht, sollte der Gesetzgeber also damit aufhören, sich hinter dem Bundesverfassungsgericht zu verstecken. Dieses gibt dem Gesetzgeber mehr Gestaltungsspielraum als manche politischen Entscheidungsträger zu haben vorgeben.

Wenn Sie einen Satz zur Zukunft des Sozialstaats formulieren müssten – wie würde er lauten?

Rainer Schlegel: Frage nicht zuerst, was schuldet mir der Staat, sondern frage danach, woher kommt, wer erwirtschaftet, was ich vom Staat will oder erwarte. Oder mit John F. Kennedy: ask not what your country can do for you – ask what you can do for your country.

Vielen Dank für das Gespräch!

Das Interview führten Dr. Franziska Rinke, Referentin Integration, sowie Melanie Gerster, Referentin für Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik, beide aus der Hauptabteilung Analyse und Beratung der Konrad-Adenauer-Stiftung.