Der Abschluss des Luxemburger Abkommens vor 70 Jahren - Geschichte der CDU
Am frühen Morgen des 10. September 1952 erhielten alle Vertreter der internationalen Presse in Luxemburg einen Anruf: Sie mögen sich bitte bis spätestens viertel vor acht zum Gebäude des Hochkommissariats begeben, wenn sie Zeugen eines historischen Augenblicks werden wollten. Zur genannten Zeit erwartete sie dort mit zwei Fahrzeugen Felix von Eckardt, Chefsprecher des Bundeskanzlers Konrad Adenauer. Die Journalisten stiegen ein, ohne zu wissen, warum man sie herbestellt hatte und wohin man sie bringen wollte. Nach einer kurzen Fahrt erreichten sie das Luxemburger Rathaus. Kanzler Adenauer und der israelische Außenminister Moshe Scharett hatten sich hier zur Unterzeichnung eines Dokuments eingefunden, an dem ihre Verhandlungsteams hart gearbeitet hatten: dem Wiedergutmachungsabkommen.
Die Unterzeichnung des Luxemburger Abkommens fand nach Monaten schwieriger und langwieriger Verhandlungen an einem abgeschiedenen Ort in den Niederlanden, dem Kasteel Oud-Wassenaar, und sieben Jahre nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs und dem Holocaust statt. Es war ein entscheidender Moment, der die Unterzeichnung eines einzigartigen Übereinkommens und einen Wendepunkt in der Geschichte der deutsch-jüdisch-israelischen Beziehungen brachte. Der frühere UN-Sonderberichterstatter für die Förderung von Wahrheit, Gerechtigkeit, Wiedergutmachung und Garantien der Nichtwiederholung, Pablo De Greiff, nannte das Luxemburger Abkommen „die historische Referenz für die meisten Wiedergutmachungsprogramme“ bis zum heutigen Tag. Dass es damals zustande kam, war keineswegs eine Selbstverständlichkeit.
Jüdische Forderungen nach Reparationen
Der Gedanke, Deutschland solle eine Art globaler Entschädigung an die Juden zahlen, war bereits lange vor der Gründung der Bundesrepublik Deutschland und des Staates Israel formuliert worden. Er reichte zurück in die Zeit, als ein verheerender Krieg und die versuchte Auslöschung des jüdischen Volkes noch im Gange waren. Zu jenem Zeitpunkt war es unmöglich, die genaue Höhe der Entschädigungsleistungen zu beziffern, die Deutschland würde zahlen müssen. Gleichwohl war die Forderung nach irgendeiner Form von Ausgleich offenkundig und es schien wichtig, diese nicht aus den Augen zu verlieren. 1939 entwarf Shalom Adler-Rudel, der Direktor des Zentralen Britischen Fonds für aus Deutschland geflüchtete Juden, ein Memorandum über jüdische Entschädigungsansprüche gegenüber Deutschland. Die Juristen Siegfried Moses und Bernard Joseph schlugen dann 1944 vor, Palästina als einen der Empfänger globaler Entschädigungszahlungen Deutschlands zu benennen. Zwar unterschieden sich die Vorstellungen der beiden Juristen in vielen Aspekten, jedoch war das Konzept, dass der jüdische Staat als rechtmäßiger Empfänger deutscher Reparationen gelten könne, bahnbrechend, denn es sah nicht nur die Niederlage Deutschlands und die Bildung eines jüdischen Staates im Völkerbundmandat für Palästina vorher, sondern auch die Möglichkeit der Reparationszahlungen an eine Rechtskörperschaft, einen Staat, den es zum Zeitpunkt des Krieges noch nicht gab. Dieser Gedanke wurde weiterentwickelt. Palästina nahm dabei eine zentrale Stellung im offiziellen Memorandum ein, das Chaim Weizmann im Namen der Jewish Agency for Palestine den vier Alliierten am 20. September 1945 vorlegte. Darin forderte der künftige Präsident des Staates Israel Entschädigungs-, Wiederaufbau- und Schadensersatzleistungen nach dem beispiellosen Krieg, den Deutschland gegen das jüdische Volk geführt hatte. Er schlug vor, einen Teil der Reparationszahlungen, die Deutschland an die Alliierten zu leisten hatte, für Palästina und die Jewish Agency abzuzweigen, um die Umsiedlung und Eingliederung der Überlebenden, die sich für Palästina als neuen Lebensort entschieden hatten, zu gewährleisten. Aufgrund der zunehmenden Feindseligkeiten zwischen den Westmächten und der Sowjetunion während des Kalten Krieges führte Weizmanns Memorandum jedoch zunächst nicht zu konkreten Ergebnissen. Darüber hinaus wuchsen die Spannungen im Mittleren Osten; Großbritannien war vorsichtig und hielt Distanz zur Jewish Agency, da Palästina nach dem Völkerbundsauftrag von 1922 britisches Mandatsgebiet war.
Kurz nach der israelischen Unabhängigkeitserklärung am 14. Mai 1948 und dem israelischen Sieg im ersten arabisch-israelischen Krieg wurden die beiden deutschen Staaten gegründet – die Bundesrepublik Deutschland im Westen und die Deutsche Demokratische Republik im Osten. Israel war aus dem Krieg zwar als Sieger, aber doch stark geschwächt hervorgegangen. Seine wirtschaftlichen Ressourcen waren erschöpft. Noch komplizierter wurde die Situation durch die riesigen Zuwanderungswellen in den ersten Jahren der Existenz des israelischen Staates, die die junge israelische Wirtschaft zusätzlich belasteten. Die Kombination dieser Faktoren gab der Forderung nach globalen Reparationszahlungen durch Deutschland einen neuen Impuls; der Bundeskanzler sollte sich alsbald zu dieser Angelegenheit äußern.
Die Worte Adenauers: „Moralische und materielle Wiedergutmachung“
Am 25. November 1949 gab Bundeskanzler Konrad Adenauer dem Chefredakteur der Allgemeinen Wochenschrift der Juden in Deutschland ein Interview, in dem er erklärte, dass „die Bundesrepublik beabsichtigt, dem Staat Israel Waren zum Wiederaufbau im Werte von 100 Millionen Deutsche Mark zur Verfügung zu stellen, und zwar als erstes unmittelbares Zeichen dafür, daß das den Juden in aller Welt von Deutschen zugefügte Unrecht wiedergutgemacht werden muß“ (Hervorhebung durch die Verfasserin). Während der Feier des jüdischen Neujahrsfestes (Rosch Haschana) gab der Kanzler diese Erklärung über die Bereitschaft Bonns ab, Wiedergutmachungsleistungen an Israel zu zahlen: ein kühner und wichtiger Schritt. Dies führte zu heftigen Diskussionen in der obersten Führung Israels, die gespalten war in jene, die keinesfalls mit Deutschland zu diesem Thema verhandeln wollten, und diejenigen, die der Auffassung waren, dieser Weg müsse weiterverfolgt werden.
Im Januar und noch einmal im März 1951 schickte die israelische Regierung eine Mitteilung an die vier Besatzungsmächte in Deutschland mit einer Darlegung der Entschädigungsansprüche. Von der sowjetischen Besatzungsmacht kam keine schriftliche Antwort, aber die Westmächte ermutigten die israelischen Vertreter, sich direkt an die westdeutschen Behörden zu wenden: ein wichtiges Signal, das vom Kanzler selbst aufgegriffen wurde. Nach einer Reihe von geheimen Treffen zwischen Mitgliedern seines Stabs und jüdischen und israelischen Spitzenvertretern gab Adenauer am 27. September 1951 im Deutschen Bundestag eine historische Erklärung ab:
"Es hat in der Zeit des Nationalsozialismus im deutschen Volke viele gegeben, die mit eigener Gefährdung aus religiösen Gründen, aus Gewissensnot, aus Scham über die Schändung des deutschen Namens ihren jüdischen Mitbürgern Hilfsbereitschaft gezeigt haben. Im Namen des deutschen Volkes sind aber unsagbare Verbrechen begangen worden, die zur moralischen und materiellen Wiedergutmachung verpflichten“. (Hervorhebung durch die Verfasserin)
Der Kanzler verkündete offiziell die Bereitschaft der Bundesrepublik, mit jüdischen und israelischen Vertretern zum Thema Wiedergutmachung Verhandlungen aufzunehmen. Seine Worte waren sorgfältig gewählt, und doch waren sie ambivalent. Seine Erklärung schien nahezulegen, dass der Nazismus und die nationalsozialistische Politik, einschließlich der Verfolgung und Vernichtung der Juden, lediglich von einer Minderheit der deutschen Bevölkerung unterstützt worden sei – eine falsche Darstellung der historischen Wahrheit. Indem er jedoch vor dem Bundestag unterstrich, dass Bonns Geste der Wiedergutmachung gegenüber Israel sowohl „moralisch” als auch „materiell“ sein müsse, wies Adenauer auch auf die einzigartige Bedeutung der bevorstehenden Verhandlungen hin.
Die Nachricht von Deutschlands Bereitschaft, Verhandlungen aufzunehmen, löste hektische Aktivitäten in und um Jerusalem aus, die im Januar 1952 in einer Diskussion im israelischen Parlament (Knesset) gipfelten. Alle Mitglieder der Knesset waren sich einig, dass keine Form der Wiedergutmachung für die unter dem Naziregime an Juden begangenen Verbrechen jemals ausreichen würde, um diese Taten aufzuwiegen. Die Knesset war gespalten. Ein Teil erkannte zwar, dass keine wie auch immer geartete Entschädigung die an den europäischen Juden verübte Gewalt wiedergutmachen konnte, war jedoch geneigt waren, mit den Deutschen zu verhandeln und Wiedergutmachung zu erlangen. Der andere Teil bestand aus entschiedenen Gegner der Vorstellung, materielle Entschädigung für die Verfolgung der Juden durch die Nazis anzunehmen. Die Diskussion war angespannt, und die Cherut-Partei unter Führung Menachem Begins (dem späteren israelischen Premierminister) übte besonders harsche Kritik an den Verhandlungen mit Deutschland um „Blutgeld“. 15 000 Demonstranten fanden sich zu Protesten am Parlamentsgebäude ein, wobei die Demonstrationen schnell in Gewalt ausarteten. Der Aufruhr und die durch die Fenster der Knesset geschleuderten Steine unterbrachen die im Gebäude stattfindende Plenumsdiskussion. Erst nach fünf Stunden gelang es der Polizei, die Situation wieder unter Kontrolle zu bringen; Hunderte von Personen wurden bei diesem Einsatz verhaftet. Nach tagelangen Spannungen endete am 9. Januar die parlamentarische Diskussion mit einer Entscheidung zugunsten direkter Verhandlungen. Eine knappe Mehrheit von einundsechzig Abgeordneten hatte dafür gestimmt, fünfzig dagegen. Nun kam es darauf an, ihren reibungslosen Ablauf sicherzustellen. Die Bundesrepublik sollte parallel mit israelischen Delegierten und mit Vertretern der Conference on Jewish Material Claims Against Germany – einer Dachorganisation mit dreiundzwanzig internationalen jüdischen Organisationen – verhandeln.
Nicht nur aus Israel und der arabischen Welt kam Widerstand gegen die bevorstehenden Verhandlungen. Auch in der Bundesrepublik waren führende Politiker und ein großer Teil der öffentlichen Meinung gegen das Vorhaben, Entschädigungszahlungen an die Israelis und den JCC zu leisten. Finanzminister Fritz Schäffer gehörte zu denen, die sich vehement gegen die enormen Kosten wehrten, die durch die Unterzeichnung eines Wiedergutmachungsabkommens mit Israel auf die deutsche Nachkriegswirtschaft zukommen würden. Auch die Öffentlichkeit in Westdeutschland war äußerst besorgt. Ein großer Teil der Bevölkerung sah keine Notwendigkeit, Zahlungen an andere Länder und Gruppen zu leisten, währenddem das eigene Land noch unter den Nachwirkungen eines verheerenden Krieges litt. Angesichts des intensiven und weit verbreiteten Widerstands gegen die deutsch-jüdisch-israelischen Verhandlungen nicht nur in Europa, sondern auch im Mittleren Osten und darüber hinaus, schien es umso wichtiger, für diese Gespräche einen angemessenen und sicheren Ort zu finden.
Es mag als merkwürdiger Zufall erscheinen, dass derart schwierige Verhandlungen ausgerechnet in den Niederlanden stattfinden sollten. Der niederländische Verhandlungsort wurde jedoch sorgfältig ausgewählt. Drei Faktoren spielten eine entscheidende Rolle bei der Entscheidung: die strategische Lage, die zu diesem Zeitpunkt bestehenden diplomatischen Kontakte und Sicherheitserwägungen zum Schutz der verhandelnden Personen.
Schwierige Verhandlungen in Wassenaar
Im März 1952 begannen die Gespräche in Kasteel Oud-Wassenaar in angespannter Atmosphäre. Die israelische Delegation verlas eine Eröffnungserklärung und stellte fest, dass Wiedergutmachungszahlungen – gleich welcher Höhe – niemals die jüdischen Opfer der Naziverbrechen aufwiegen könnten. In der von der Delegation aus der Bundesrepublik verlesenen Verlautbarung wurde der beispiellose Charakter der gegen Juden verübten Verbrechen anerkannt; jedoch wurde auch unterstrichen, dass Bonn angesichts der gegebenen Umstände nur eingeschränkt Wiedergutmachung leisten könne. Gleichzeitig fanden in London Verhandlungen zwischen einer Delegation der Bundesrepublik Deutschland und ihren internationalen Gläubigern über die Gesamtsumme der deutschen Auslandsverschuldung statt. Diese setzte sich aus zwei Beträgen zusammen. Einerseits waren da die noch immer ausstehenden Forderungen der internationalen Gläubiger nach dem Ersten Weltkrieg. Damals hatten die Siegermächte Deutschland erhebliche – und nach weit verbreiteter Meinung viel zu harte – Reparationen auferlegt, deren Zahlung das NS-Regime schon bald nach der Machtübernahme eingestellt hatte. Andererseits mussten 1952 Deutschland und die Gläubiger außerdem die während des Zweiten Weltkriegs angehäuften Schulden hinzufügen. Die Verhandlungen waren folglich nicht einfach, wobei die zeitliche Überlappung zwischen den Gesprächen in London und Wassenaar die Situation noch verschärfte.
Die Erklärungen der deutschen und israelischen Delegationen vom 21. März 1952 spiegelten in konzentrierter Form die Probleme der darauffolgenden Monate wider. Schon bald trat die Unvereinbarkeit der jeweiligen Positionen – Deutschland auf der einen Seite und die Claims Conference sowie die Israelis auf der anderen Seite – zutage. Die Verhandlungen wurden tatsächlich achtzehn Tage nach ihrem Beginn unterbrochen; es folgten zehn Wochen diplomatischer Krise. Auf Drängen der westlichen Alliierten und aufgrund von Beeinflussungsbemühungen sowohl durch jüdische Gruppen als auch durch Stimmen in der Bundesrepublik, die – wie der SPD-Vorsitzende Kurt Schumacher – die Bedeutung eines Übereinkommens erkannt hatten, stimmte Bundeskanzler Adenauer der Unterzeichnung eines Textentwurfs zu, anhand dessen die westdeutschen und israelischen Delegationen weiter verhandeln sollten. Das Kabinett in Bonn stimmte am 17. Juni 1952 für die Zahlung von 3 Milliarden DM in Form von Warenlieferungen an Israel als Teil des Wiedergutmachungsabkommens.
Hinsichtlich des endgültigen Betrages bestand noch Uneinigkeit. Damit ging man in die entscheidende Phase der Verhandlungen am 24. Juni in Wassenaar; sie endete am 8. September 1952. Zwei Tage danach unterzeichneten Adenauer und der israelische Außenminister Scharett das Abkommen in Luxemburg. Während der „frostig inszenierten“ Zeremonie an diesem Vormittag gab es, wie der Historiker Dan Diner eindrucksvoll schilderte, weder Reden noch Handschläge.
Der internationale Kontext und die Bedeutung des Abkommens
Nach dem Abkommen sollte die Bundesrepublik Deutschland 3 Milliarden DM in Form von Waren statt Geld an Israel senden. Die westdeutschen Behörden sollten entsprechende Beträge auf das Bankkonto der israelischen Vertretung in Deutschland überweisen. Letztere konnte diese Mittel nur für den Kauf in Deutschland produzierter Waren aus den fünf folgenden Kategorien verwenden: Stahl und Eisen sowie Nichteisenmetalle-Metalle; Erzeugnisse der stahlverarbeitenden Industrie; Erzeugnisse der chemischen und sonstigeren Industrien; landwirtschaftliche und ernährungswirtschaftliche Erzeugnisse und Dienstleistungen. Die Conference on Jewish Material Claims Against Germany erhielt 450 Millionen DM zur Auszahlung an Einzelpersonen. Mit der Unterzeichnung des Abkommens verpflichtete Deutschland sich darüber hinaus, Entschädigungs- und Restitutionsgesetze zu verabschieden.
Schon allein aufgrund der Geschichte der deutsch-jüdisch-israelischen Beziehungen war das Luxemburger Abkommen bahnbrechend und beispiellos. Tatsächlich war die Annäherung zwischen der Bundesrepublik und Israel in einer Zeit intensiver geopolitischer Unruhen entstanden, in der sich die Spannungen des Kalten Krieges zwischen den Supermächten und die Rivalität zwischen den beiden deutschen Staaten mit den aufkeimenden Spannungen im Mittleren Osten überschnitten. Am Tag der Unterzeichnung des Luxemburger Abkommens durch Scharett und Adenauer trafen sich in Kairo die Mitgliedstaaten der Arabischen Liga zur Besprechung von Gegenmaßnahmen, um die Ratifizierung des Abkommens zu verhindern. In Ost-Berlin wiederum begannen die politischen Entscheidungsträger zu überlegen, wie sie die Situation bestmöglich nutzen konnten. Sie suchten Wege, um das gerade unterzeichnete Abkommen zwischen der Bundesrepublik und dem Staat Israel für ihre Außenpolitik und Propaganda zu instrumentalisieren und einen Keil zwischen Bonn und die arabische Welt zu treiben.
Nach sechs langen Monaten ratifizierte der Bundestag am 18. März 1953 das Abkommen mit Israel. Nicht einmal die Hälfte der Mitglieder der Koalitionsregierung stimmte für die Ratifizierung. Sie konnte nur aufgrund der Stimmen der Oppositionspartei, der Sozialdemokraten, die en bloc für die Ratifizierung stimmten, vollzogen werden. Nach den schwierigen Zeiten, die Westdeutsche und Israelis auf dem Weg zur Ratifizierung des Abkommens durchlebt hatten, wurden die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und Israel nun zusehends enger. Im darauffolgenden Jahr 1954 stieß die Entscheidung des Finanzministers Fritz Schäffer, den Betrag der jährlichen deutschen Zahlungen an Israel auf die geringstmögliche Summe (250 Millionen statt 310 Millionen Mark) zu reduzieren, auf breite Kritik und große Sorge in Israel. Bald wurde klar, dass die westdeutsche Wirtschaft durchaus in der Lage gewesen wäre, die Vereinbarungen des Abkommens zu erfüllen. Die im Rahmen des Abkommens erfolgenden Warenlieferungen erwiesen sich als unverzichtbar für die wirtschaftliche Stabilität Israels. Im Gegenzug wirkten sie auch als kleines staatliches Beschäftigungsprogramm für Bonn. In der Folge wurde in Deutschland 1953 das Bundesentschädigungsgesetz verabschiedet und 1965 geändert, während das Bundesrückerstattungsgesetz 1957 erlassen und wiederum 1969 geändert wurde.
Das Abkommen, das mehr als ein Jahrzehnt vor der Aufnahme offizieller diplomatischer Beziehungen zwischen beiden Ländern unterzeichnet wurde, war ein Meilenstein auf dem Weg der Versöhnung zwischen Deutschland und Israel. Kurzfristig stärkte es die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen den beiden Ländern. Bald dehnte sich die bilaterale Zusammenarbeit auf weitere wichtige Bereiche aus, wie zum Beispiel Verteidigung, Nachrichtendienste, Wissenschaft und Technologie. Auch heute noch ist die Stärke der bilateralen Beziehungen offenkundig.
Die Verhandlungen von Wassenaar und das in der Folge unterzeichnete Luxemburger Abkommen stellten einen grundlegenden Wendepunkt in der konfliktbeladenen Geschichte der deutsch-jüdisch-israelischen Beziehungen nach dem Holocaust dar. Eine entscheidende Etappe in der Entstehung starker bilateraler Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Israel war geschafft – auch getragen von der „unmöglichen Freundschaft“ zwischen den damaligen Schlüsselfiguren der Politik, Bundeskanzler Konrad Adenauer und Premierminister David Ben-Gurion. Sie ebneten den Weg für ein neues Denken im Zusammenhang mit Wiedergutmachungen nach begangenen Gräueltaten und schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen. So konnte eine neue Sicht auf die Themen Wiedergutmachung, Schadenersatz, Ausgleich und Entschädigung entstehen, in die Gedanken und Praktiken aus der Vor- und Nachkriegszeit einflossen.
Lorena De Vita ist Alfred Landecker Lecturer und Assistant Professor für Geschichte der Internationalen Beziehungen an der Universität Utrecht (Niederlande). Sie ist die Verfasserin von: Israelpolitik: German-Israeli Relations 1949–69, Manchester 2020.
Literaturhinweise:
Zum Luxemburger Abkommen und zum Thema der Wiedergutmachung
- Constantin Goschler: Schuld und Schulden. Die Politik der Wiedergutmachung seit 1945. Göttingen 2005.
- Regula Ludi: Reparations for Nazi Victims in Postwar Europe. Cambridge 2012.
- Nana Sagi: Wiedergutmachung für Israel. Die deutschen Zahlungen und Leistungen. Stuttgart 1981.
Zu den Verhandlungen aus der Sicht der Jewish Claims Conference
- Rachel Blumenthal: Right to Reparations. The Claims Conference and Holocaust Survivors. Lanham 2021.
- Ronald Zweig: German Reparations and the Jewish World: A History of the Claims Conference. London 2014.
Zu den deutsch-israelischen Beziehungen:
- Michael Borchard: Eine unmögliche Freundschaft. David Ben-Gurion und Konrad Adenauer. Freiburg im Breisgau 2019.
- Lorena De Vita: Israelpolitik: German-Israeli Relations 1949–69. Manchester 2020.
- Dan Diner: Rituelle Distanz. Israels deutsche Frage. München 2015.
- Lily Gardner Feldman: The Special Relationship between West Germany and Israel. Boston 1984.
- Carole Fink, West Germany and Israel: Foreign Relations, Domestic Politics, and the Cold War, 1965-1974 (Cambridge 2019).
- Niels Hansen: Aus dem Schatten der Katastrophe. Die deutsch-israelischen Beziehungen in der Ära Konrad-Adenauer und David Ben-Gurion. (Forschungen und Quellen zur Zeitgeschichte, Bd. 38), Düsseldorf 2002.
- Yeshayahu Jelinek: Deutschland und Israel 1945–1965. Ein neurotisches Verhältnis. München 2004.
