Klimawandel, Umwelt und indigene Völker: Das Recht auf Konsultation - Regionalprogramm Politische Partizipation Indigener in Lateinamerika
Veranstaltungsberichte
Das Seminar mit dem Titel “Klimawandel, Umwelt und indigene Völker: das Recht auf Konsultation“ fand am 26. April 2012 in der Stadt Belém, Brasilien, im Hotel Regente statt. Organisiert wurde es vom Regionalprogramm der Konrad – Adenauer - Stiftung „Indigene Politische Partizipation“ (PPI) gemeinsam mit der brasilianischen Organisation Forum Amazonia Sustentable. Das Ziel war es, einen Austausch der verschiedenen Länder Lateinamerikas zum Thema der Befragung von indigenen Völkern zu ermöglichen.
Vortragende waren die peruanische Abgeordnete der Partei Partido Popular, María Soledad Pérez; der ehemaliger Richter des Verfassungsgerichts von Bolivien, Marco Antonio Baldivieso; der Sekretär für Ethnien der konservativen Partei Kolumbiens (Partido Conservador de Colombia), Alexander Ruiz; der panamaische Abgeordnete der Partei Partido Popular, Irene Gallego; der stellvertretende Bürgermeister von San Gabriel de Cachoeira, André Fernando; und der Staatsanwalt der Republik des öffentlich föderalen Ministeriums aus Pará, Felício Pontes.
Die Repräsentantin des PPI, Susanne Käss, eröffnete das Seminar, in dem sie die Arbeit der KAS in Lateinamerika vorstellte. Die KAS arbeitet seit 50 Jahren in der internationalen Zusammenarbeit in der Region. Sie ist in mehr als 80 Ländern auf der ganzen Welt vertreten. Das Hauptziel ist es, einen Beitrag zur Verstärkung demokratischer Prozesse zu leisten. Das PPI wurde im Jahr 2006 mit der Überzeugung gegründet, dass eine Demokratie auf mittelfristige und lange Sicht, nur mit der Teilhabe aller Sektoren einer Gesellschaft stabil sein kann. Möglichkeiten der politischen, wirtschaftlichen als auch sozialen Teilhabe waren der indigenen Bevölkerung während vieler Jahrhunderte verweigert geblieben. Daher verfolgt das PPI zwei Hauptziele: 1) Die Förderung einer interkulturelle und interdisziplinäre Debatte zwischen indigenen und nicht indigenen Vertretern zu Themen, die groβe Bedeutung für Indigene in Lateinamerika haben. Demokratie bedeutet Dialog, ohne diesen pluralen Dialog kann es keine wahrhaftige Demokratie geben. 2) Sensibilisierung von traditionellen, nicht indigenen Akteuren, damit diese die indigenen Themen in ihrer Strukturen aufnehmen und es zu einer besseren Verständigung innerhalb der Gesellschaft kommt. Die Veranstaltung war darauf ausgerichtet vor allem zum ersten Ziel zu arbeiten. Das Thema des Seminars ist sehr aktuell und polemisch aufgeheizt. Andere Fälle zu analysieren kann anderen Ländern dabei helfen, ihre Horizonte zu erweitern. Die Vorträge veranschaulichten den Konflikt zwischen der Normative und deren Applikation.
Die erste Vortragende, María Soledad Pérez, hatte in ihrem Vortrag „Indigene Völker und Menschenrechte“ als Schwerpunkt gesetzt. Hauptsächlich wurde der gesetzlich internationale Rahmen herausgearbeitet, um dann später auf einige Probleme genauer aufmerksam zu machen. Der Fokus ihres Vortrages lag des Weiteren darauf, zu veranschaulichen, was den Spalt zwischen dem festgeschriebenem Gesetz und der Realität ausmacht um gleichzeitig einige Zweifel und Kritiken bezüglich der Prozesse der Vorbefragungen generell zu äuβern.
Es gibt einige internationale Instrumente, die den indigenen Völkern eine Reihe an Rechten zuschreiben, wie zum Beispiel die Konvention 169 der Internationalen Arbeitsorganisation, welche auf Grund eines Berichtes über Zwangsarbeit entstanden ist. Dieser Bericht gibt an, dass 80% der Frauen und Männer, die unter Zwangsarbeit leiden, indigener Herkunft sind. Die Konvention 169 ist eines der ersten gesetzlich internationalen Instrumente, welches auf der einen Seite das Prinzip der Assimilation außen vor lässt und auf der anderen Seite vorsieht, dass indigene Völker das Recht auf Selbstbestimmung, Konsultation, politische Teilhabe und koordinierte Regierungsaktionen besitzen.
Auch die Vereinten Nationen (VN) verfügen über eine Reihe an Mechanismen, um indigene Völker zu schützen: den Sonderberichterstatter (2001), das permanente Forum für indigene Angelegenheiten (2002), die Deklaration der VN(2007), etc.. Im lateinamerikanischen Raum trägt das interamerikanische System viel zur Verbesserung der indigenen Rechte bei. Nachdem diese festgeschriebenen international gültigen Normen implementiert wurden, bleibt trotzdem das Problem bestehen, dass es eine sehr bestimmte Konzeption von Entwicklung, Bodeneigentum, Nation, Staatsaufgaben, durchführbare Normen in Gemeinden und Verteilung von Reichtum, gibt.
Das außer Acht lassen der Einhaltung dieser Gesetze birgt verschiedene Risiken: die nicht Eingliederung der indigenen Völker in das Staatskonzept generiert soziale Konflikte (in Peru existieren aktuell 200 Konflikt), was wiederum dazu führt, dass es zum Stillstand in der Wirtschaft oder sogar zu Verlusten von Menschenleben kommen kann. Ein weiteres Risiko stellt die Verletzung internationaler Verantwortung durch den Staat dar. Dies ist dann der Fall, wenn der Staat nicht das einhält, wofür er garantieren sollte und so die ratifizierten Konventionen nicht durchsetzt. Ein weiteres Risiko ist die Aufdrückung westlicher Entwicklungsmodelle. Darüberhinaus besteht das Risiko des unfreiwilligen Verlustes an Identität, um zukünftige Generationen vor Diskriminierung zu schützen.
Auf diese Risiken sollte man mit bestimmten Antworten reagieren. Nach Meinung der Abgeordneten sind die Vorschläge bezüglich des Rechts sehr komplett. Mängel sind allerdings bei der Umsetzung dieser Rechte festzustellen. So fehlt, zum Beispiel, die Umsetzung des internationalen Rechts in nationale Gesetzgebung. Die freie und durch Information eingeleitete Vorbefragung ist kein Hindernis für das Recht auf Entwicklung, sondern eine Garantie dafür. Zu guter letzt, ein gut implementierter Entwicklungsprozess unterstützt sichere Investitionen.
Auf der Seit der Politik sollten Vorschläge wie folgt sein: Vorhaben werden durch öffentlich, inklusive so wie konsultative Politiken deutlich gemacht; es wird mit ehrlichem Willen befragt; Vertrauen für den Dialog herstellen; Teilhabe der Indigenen an der Reichtumsverteilung; Wertschätzung unserer Unterschiedlichkeit und Bewusstsein unserer Ähnlichkeiten; Suche nach einer Vision gemeinsamer Entwicklung. Vorschläge ausgehend von der Gesellschaft sollten sein: Informierte Debatten; keine Diskriminierung; Wertschätzung und Toleranz; Konsensfindung; Solidarität bei der Reichtumsverteilung; Plurikulturalität wird als Reichtum angesehen; Dialog als Instrument; verstehen, dass soziale Prozesse anders als technologische Prozesse funktionieren (sie brauchen mehr Zeit).
Danach trug Irene Gallego, Abgeordneter Panamas, zum Thema „Die indigenen Völker Panamas und der Schutz der natürlichen Ressourcen“ vor. Panama besteht aus fünf indigenen Territorien (Comarcas), wovon die Comarca Ngäbe-Buglé die Größte darstellt.
Die indigenen Comarcas repräsentieren 24% des nationalen Territoriums und beinhalten 11% der gesamten Bevölkerung. In den Comarcas bestehen verschiedene natürliche Ressourcen wie Metall – und Nicht – Metall – Vorkommen, Holz und Heilpflanzen, etc.. Viele dieser Ressourcen haben einen durch die indigenen Gemeinschaften gegeben Wert; zum Beispiel dienen einige Berge als Weihestätte, und Erzeugnisse aus den Wäldern werden für Riten benutzt.
In den Bemühungen diese Ressourcen zu verteidigen und sie zu schützen, wurden die Comarcas oder auch kollektive Gebiete geschaffen. Dies bedeutet, dass diese Gebiete durch Gesetze begrenzt und bestimmt werden. Die Einführung von Bergbau, Wasserkraft und Tourismus werden abgelehnt. Wie der Abgeordnete angab, werden keine Konsultationsprozesse von der Regierung Panamas durchgeführt, was damit begründet wird, dass die Ausbeutung dieser Ressourcen dem gesamten Land zu Gute kommt. Dieser Standpunkt führt dazu, dass der Staat sowohl Armut als auch extreme Armut einiger indigener Kommunen ausnutzt, indem er den Indigenen Beihilfen als Ausgleich für den Schaden der zukünftigen Ausbeutungen anbietet. Die Ausbeutungsprojekte haben zur Folge, dass der Zugang zu Lebensmittel für die Kommunen sehr begrenzt wird; dadurch steigen die Kosten für Lebensmittel noch zusätzlich.
Panama hat nicht die Konvention 169 der internationalen Arbeitsorganisation ratifiziert, aber die Konvention 107, die davor entstand. Allerdings sieht das Gesetz 11 vom 26.03.12 einige Aspekte des Artikels 15 der Konvention 169 vor. Dieser Artikel betont, dass der Staat die indigenen Völker im Falle von Ausbeutungsprojekten in ihren Gebieten befragen muss.
Der Ex Justizbeamte des Verfassungsgerichts von Bolivien, Marco Antonio Baldivieso, konzentrierte sich auf das Thema „Die Vorbefragung als Recht und Garantie der indigenen Völker auf Teilhabe bei der Umweltplanung des Staates: der Fall des indigenen Territoriums und des Nationalparks Isiboro Sécure (TIPNIS)”. In Bolivien sind 62% der Bevölkerung indigener Abstammung. Das indigene Territorium ist auf 65% der gesamten Fläche des Landes verteilt. Bolivien besitzt eine Verfassung, die den Staat als plurinational und gemeinschaftlich deklariert. Diese Begriffe werden in politikwissenschaftlichen Kreisen diskutiert, da sie sehr jung sind und sich der Staat noch in einem Prozess der Konstruktion befindet.
Der Ex Justizbeamte betrachtet die Vorbefragung als eine Möglichkeit, um einen Dialog über Unternehmen und Entwicklungspläne zu initiieren. Dies bedeutet, dass es einer Vereinbarung zwischen den Interessensgruppen benötigt. Das Konsultationsverfahren hat sich zu einer normativen Form gewandelt, die den Dialog und das Aufeinanderzugehen zwischen den Gesprächspartnern und Interessensgruppen bei verschiedenen Themen fördert, vor allem bei Themen mit verschiedenen Visionen, wie Entwicklung. Die Vorbefragung ist ein normatives Instrument, verwurzelt in internationalen Verfassungen und Instrumenten, die das Einverständnis und/oder eine Einwilligung mit indigenen Völkern sucht.
Ihre Ziele sind: 1. Den Zweck der Konsultation zu definieren (meistens geht es um Entwicklungsprojekte). Es ist eine internationale, interamerikanische und nationale Pflicht zu konsultieren, da die Normen auferlegen über Entwicklungs- und Projektpläne dann zu befragen, wenn diese Territorien, Umwelt und natürliche Ressourcen der indigene Völker bedrohen. 2. Zu definieren, wen es zu befragen gilt. In Bolivien gilt es jene zu befragen, die seit Generationen ein Territorium bewohnen. Es muss eine Kontinuität zwischen Vorfahren und Nachkommen der gleichen Gemeinschaft bestehen. 3. Zu definieren, zu welchem Zeitpunkt die Konsultation durchzuführen ist. Die Konsultation sollte mit dem Beginn der Gesetzesbildung zur Vorbefragung einhergehen, wobei alle wichtigen Gesprächspartner präsent sein sollten. Im Jahre 2008 wurde in Bolivien eine Firma zum Bau einer Straße, die durch die Region TIPNIS verlaufen sollte, engagiert. Durch das Gesetz zur Konsultation, welches erst kürzlich im Jahr 2012 verabschiedet wurde, ist diese Anstellung ungültig. 4. Das Motiv der Konsultation zu definieren. Der Konsultationsprozess benötigt Vereinbarungen, weil es natürlich ist, dass in heterogenen Gesellschaften die Vorstellungen von Entwicklung unterschiedlich sind. Daher muss die Konsultation als Möglichkeit gesehen werden, Staat, Unternehmen, indigene Völker und die generelle Bevölkerung zusammen zu bringen und miteinander zu verbinden. 5. Zu definieren, wer die Konsultation macht. Der Staat darf nicht gleichzeitig Richter und Teilnehmer der Vorbefragung sein. Man muss eine Kooperation/eine Leitung bilden, die aus Staatsrepräsentanten und Indigenen besteht und es braucht einer Institution, die für die Transparenz und Glaubwürdigkeit Sorge tragen kann. Diese Institutionen können die Kirche, Journalistenverbände, der Ombudsmann, etc. sein. Jeder Staat hat dafür einzustehen, diese Instanz zu bilden. Das Wichtigste dabei ist, dass diese Instanz neutral sein muss. 6. Die Vorgehensweise der Konsultation zu definieren. Man muss eine Reihe von Regeln schaffen, die der Transparenz und des Prinzips des guten Glaubens zu Grunde liegen. Die Konsultation definiert sich als freier Prozess und sollte ohne Druck ausgeübt werden; respektvoll im Umgang mit eigenen Bräuchen, Gewohnheiten und Formen sein; die betroffenen Kommunen sollten Information und Wissen über die Vor – und Nachteile des anstehenden Projektes erlangen; die Vorbefragung muss demokratisch sein, im Sinne von Inklusion aller, die betroffen und interessiert sind, wie externe Beobachter, Presse, etc.; der Prozess sollte öffentlich und transparent sein; die Ergebnisse der Verhandlungen müssen eingehalten werden.
Die Indigenen in Bolivien verfügen über einen "verstärkten" Rechtsschutz, was bedeutet, dass diese soziale Gruppe mehr Rechte als andere Teile der Gesellschaft besitzen. Ganz ohne Zweifel und wie es im Artikel 30 des Verfassungsurteils 2003/2010 R steht, sollte die Vorbefragung zu dem Zweck durchgeführt werden, ein Einverständnis oder eine Zustimmung der Völker unter freien, vorzeitigen und informativen Bedingungen zu erlangen. Die Zustimmung konstituiert sich durch die Konsultation, nicht aber durch ein Recht selber, außer es besteht eine durch die Konvention 169 oder die Deklaration indigener Rechte der Vereinten Nationen vorgesehene Situationen: 1. Verlegung und Neuansiedlung indigener Völker (Artikel 16.2 der Konvention 169 und Artikel 10 der Deklaration der Vereinten Nationen über die Rechte indigener Völker); und 2. Endlagerung oder Vernichtung gefährlicher Materialien auf Böden oder in Gebieten indigener Völker (Artikel 29 der Deklaration).
Die indigenen Völker haben in diesen Fällen ein Vetorecht, was genauer bedeutet, dass sie ihre Autorisation und ihre Einwilligung in den zwei beschriebenen Fällen geben müssen. Dieses Verfahren wird von der Konsultation unterschieden; beim Letzteren wird die informierte Meinung der Indigenen ersucht.
Der letzte Vortragende war Alexander Ruiz aus Kolumbien, Sekretär für Ethnien der Partei Partido Conservador Colombiano. Sein Vortrag war wie folgt betitelt: „Die Wichtigkeit eines Gesetzes zur Vorbefragung: Erfahrungen aus Kolumbien“. Kolumbien ist eines der Pionierländer bezüglich der Vorbefragung und arbeitete zu dem Thema noch länger als die internationale Arbeitsorganisation. Daher besitzt Kolumbien auch weitreichende Erfahrung in der Praxis, da normative Instrumente schon bereits seit 20 Jahren in stetiger Entwicklung stehen.
Kolumbien ist ein pluriethnisches und multilinguales Land, welches aus einer Gesellschaft besteht, die in vier anerkannte, ethnische Gruppen untergliedert ist: Die indigene Bevölkerung, die Urbevölkerung, die Afrokolumbianer und die Bevölkerung der Rom. In den siebziger Jahren begann der Prozess der Anerkennung dieser Bevölkerungsgruppen, als die indigenen Organisationen zusammen mit der Unterstützung verschiedener anderer Gesellschaftssektoren einen Prozess der Bekräftigung und Gewissenschaffung ihrer Identitäten begannen. Dies war ausschlaggebend dafür, dass die Multikulturalität des Landes in der nationalen Konstitution von 1991 anerkannt wurde. Im Jahre 1993 wurde das Gesetz 605 verabschiedet, welches den Schutz der Indigene, sowie die legal konstituierten Territorien, in denen die Vorkommen der indigenen Völker lebten, bestimmt. Zu einem späteren Zeitpunkt würde das Gesetz 70, Gesetz der afrokolumbianischen Kommunen und das Gesetz 112, Gesetz der indigenen Kommunen, formuliert. Diese Gesetze sind unverletzbar und sind jene, die die Vorbefragung regeln. In Kolumbien ist die Konsultation, obwohl nicht festgeschrieben, verbindende Praxis.
Die Vorbefragung wurde auf Basis der Belange von den vier anerkannten, ethnischen Gruppen aufgebaut. Noch bevor die Gesetze 70 und 112 formuliert wurden, musste man einen vorübergehenden Artikel (Nummer 55) erschaffen, der bereits die indigenen Elemente, die spezifisch für die Wegbereitung des letztlich sich auf die totalen Rechte der ethnischen Kommunen bezieht, mit ein bezog. Man war gedrungen den indigenen Territorien einen Namen zu geben: die indigenen Territorien wurde resguardos genannt. Die indigenen resguardos stellen eine territoriale Aufteilung dar, welche legalen Charakter hat und durch den Eigentum über einen gemeinsamen und traditionellen Grundbesitz garantiert. Die selbst ernannten und gewählten indigenen Berater und Repräsentanten und die staatlichen Repräsentanten verhandeln an einem so genannten „permanenten runden Tisch des Dialogs“. Dabei entstanden standardisierte Vorgehensweisen bei der Vorbefragung, obwohl jeder Fall eigen und unterschiedlich ist.
Das Seminar ermöglichte verschiedene Kontexte und die Verschiedenheit des Status Quo der unterschiedlichen Länder bezüglich der Vorbefragung kennenzulernen. Länder wie Kolumbien, die weitreichende Erfahrung in dem Thema besitzen, konnten so gute Beispiele an Bolivien weitergeben, welches sich momentan in einem Konflikt mit diesem Thema, in dem besonderen Fall TIPNIS, befindet oder Peru, einem Land, in dem sich die meisten Konflikte auf Grund von Ressourcenausbeutung in indigenen Gebieten abspielen. Zusammenfassend kann gesagt werden, dass trotz umfangreichem, normativem Bestand bezüglich der Vorbefragung, anscheinend die Staaten diese Gesetze nicht als verbindlich sehen. So besteht weiterhin die Herausforderung, dass die Staaten Gesetze zur Vorbefragung in ihre Verfassungen aufnehmen und diese mit gutem Willen und in transparenter, respektvoller und demokratischer Art und Weise vollziehen.
