picture alliance/KEYSTONE | STR

Versammlung des Völkerbunds am 15. November 1920 in Genf

In der Erwägung, daß es zur Förderung der Zusammenarbeit unter den Nationen und zur Gewährleistung des internationalen Friedens und der internationalen Sicherheit wesentlich ist, bestimmte Verpflichtungen zu übernehmen, nicht zum Kriege zu schreiten; in aller Öffentlichkeit auf Gerechtigkeit und Ehre gegründete internationale Beziehungen zu unterhalten; die Vorschriften des internationalen Rechtes, die fürderhin als Richtschnur für das tatsächliche Verhalten der Regierungen anerkannt sind, genau zu beobachten, die Gerechtigkeit herrschen zu lassen und alle Vertragsverpflichtungen in den gegenseitigen Beziehungen der organisierten Völker peinlich zu achten, nehmen die Hohen vertragschließenden Teile die gegenwärtige Satzung, die den Völkerbund errichtet, an. (Präambel der  Völkerbundssatzung vom 28. Juni 1919)

Es waren ausgesprochen idealistische Vorstellungen, die sich mit der Gründung des Völkerbunds verbanden. Um nichts weniger ging es, als um die Etablierung einer universal gültigen Friedensordnung mithilfe des internationalen Rechts. Die Schaffung des Völkerbunds war dabei ein Aspekt der Pariser Friedensordnung, die die die alliierten und assoziierten Siegermächte des Ersten Weltkrieges in den fünf Pariser Vorortverträgen festlegten. Verabschiedet wurde die Völkerbundssatzung in einer Plenarsitzung der Pariser Friedenskonferenz am 28. April 1919. Ihr formelles Inkrafttreten fiel zusammen mit der Unterzeichnung des Vertrags von Versailles mit dem Deutschen Reich am 28. Juni 1919. Vom 15. November bis zum 18. Dezember 1920 fand in Genf die erste Vollversammlung des Völkerbunds statt.

Historische Grundlagen

Der Impulsgeber für die Gründung des Völkerbunds war der amerikanische Präsident Woodrow Wilson. Am 8. Januar 1918, also zehn Monate vor dem Ende des Ersten Weltkriegs, präsentierte Wilson vor beiden Häusern des amerikanischen Kongresses einen 14-Punkte-Plan zur Schaffung einer neuen internationalen Friedensordnung. Kernpunkte von Wilsons 14 Punkten waren die Durchsetzung des Prinzips des Selbstbestimmungsrechts der Völker, eine Absage an die bisher bestehende Geheimdiplomatie, die Freiheit der Meere und der Abbau von Handelshemmnissen. „Wilson wollte in der nationalen, also verfassungsrechtlichen, wie in der internationalen, also völkerrechtlichen, Ordnung das Prinzip des Rechts an die Stelle von Macht, Gewalt und Unterdrückung setzen“, so der Historiker Horst Möller. Der letzte von Wilsons 14 Punkten beinhaltete die Forderung nach der Schaffung eines Völkerbunds: „A general association of nations must be formed under specific covenants fort he purpose of affording mutual guarantees of political independence and territorial integrity to great and small states alike.”

Die ideengeschichtlichen Wurzeln des Völkerbunds lassen sich in der europäischen Geschichte weit zurückverfolgen. Sie reichen zurück bis in die Vorstellungswelt des Mittelalters mit seinem Ordnungsentwurf einer Rechtseinheit aller Christen, die einer gemeinsamen göttlichen Friedensordnung unterstehen. Dieser Gedanke einer Rechtseinheit spiegelt sich bis heute in den Prinzipien der Vereinten Nationen. Bedeutende Entwürfe einer staatenübergreifenden Ordnung entstanden in der Zeit der Aufklärung. Hierzu zählt beispielsweise die Schrift Projet pour rendre la paix perpétuelle en Europe (deutsch.: Der Traktat vom ewigen Frieden, ersch. 1713) des französischen Geistlichen und Sozialphilosophen Charles Irénée Castel de Saint-Pierre. Saint-Pierres Entwurf beschäftigte sich mit der Frage, ob sich das naturrechtliche, innerstaatliche Vertragsmodell auch auf die zwischenstaatliche Ebene übertragen lasse. Er schlug vor, zur Verwirklichung dieser Idee einen Staatenbund zu gründen, der im gemeinsamen Interesse aller Mitglieder den Krieg für immer unterbinden sollte, unter anderem durch die Etablierung eines internationalen Schiedsgerichts. Saint-Pierres Schrift beeinflusste nachweislich Immanuel Kants Völkerbundsentwurf, den er in einem Anhang zu seinem 1795 erschienen Traktat Zum ewigen Frieden darlegte. Ähnlich wie bei den Politikern, die 1919 die Gründung des Völkerbundes beschlossen, waren auch Kants Vorstellungen von der Erfahrung zahlreicher kriegerischer Auseinandersetzungen zwischen den europäischen Mächten beeinflusst.

Hervorzuheben ist, dass Kants Idee eines Völkerbunds aufs Engste mit der ethischen Forderung nach garantierten Freiheitsrechten für die Einzelnen und nach politischer Selbstbestimmung verknüpft war. In Kants Schrift Zum ewigen Frieden erschien die Bildung eines Völkerbunds als Gebot der sittlich praktischen Vernunft und verband sich auf diese Weise mit seiner Forderung nach sittlicher Freiheit des Einzelnen. Freiheit und das friedliche Zusammenleben der Menschen speisten sich bei Kant letztlich aus dem Rechtsgedanken – eine Vorstellung, die tief in der Geschichte des europäischen liberalen Denkens verankert ist. Von da aus bis zu Wilsons 14 Punkte Plan war es kein allzu weiter Weg.

Zur Vorgeschichte des Völkerbunds zählt neben der ideengeschichtlichen noch eine weitere Spur. Diese zeigt eine „sprunghafte Zunahme privater oder nicht gouvernementaler Verflechtungen transnationalen Charakters“ seit der Mitte des 19. Jahrhunderts (Jürgen Osterhammel). Beispiele hierfür sind das Internationale Rote Kreuz, dessen Gründung im Jahr 1863 einen wichtigen Schritt zur Entstehung eines „internationalen sozialen Gewissens“ darstellte. Weitere Bewegungen, die die Genese eines weltumspannenden politischen Bewusstseins – wenn auch nicht immer liberalen Charakters – förderten, waren die Arbeiterbewegung, die Frauenbewegung und der Pazifismus. Daneben gab in den Jahrzehnten vor dem Ausbruch des Ersten Weltkriegs starke Bestrebungen zu weltweiten Vereinheitlichungen in den Bereichen Technik, Kommunikation, Verkehr und Wirtschaft (z.B. Gründung des Weltpostvereins 1874, Internationale Gesundheitskommission in Paris 1907).

Auch die 1899 und 1907 abgehaltenen Haager Friedenskonferenzen sind zu nennen, wenn es um die Vorgeschichte des Völkerbunds geht. Die Haager Konferenzen gingen auf eine Initiative des Kaisers von Russland zurück. Sie zielten auf eine Debatte über internationale Rüstungsbeschränkungen und die Etablierung eines Regelwerks für die weltweite Friedenssicherung. Vom 18. Mai bis zum 29. Juli 1899 tagten in Den Haag Juristen und Politiker aus insgesamt 26 Staaten. Delegierte aus 44 Staaten versammelten sich während der zweiten Konferenz vom 15. Juni bis zum 18. Oktober 1907. Ein wichtiges Ergebnis der Konferenzen war die Einrichtung des Ständigen Schiedshofs in Den Haag auf der Grundlage des 1. Haager Abkommens (1899). Die Aufgabe des Schiedshofs war die Schlichtung zwischenstaatlicher Konflikte – auf Ersuchen der Konfliktparteien traten Richter und international anerkannte Juristen zusammen und versuchten zu vermitteln. Der Ständige Schiedshof existiert bis heute und zählt mittlerweile 121 Mitgliedsstaaten.

Organisation und Tätigkeit des Völkerbunds

Mit dem Inkrafttreten des Versailler Vertrags am 10. Januar 1920 nahm auch der Völkerbund seine Arbeit auf. Sein Hauptsitz war Genf. Bei seiner Gründung gehörten dem Völkerbund 32 Siegermächte des Ersten Weltkriegs an sowie 13 Staaten, die im Krieg neutral geblieben waren. Bis 1937 traten ihm weitere 21 Staaten bei.

Dem Deutschen Reich blieb als besiegtem Land die Mitgliedschaft zunächst verwehrt. Dank der Friedenspolitik des deutschen Außenministers Gustav Stresemann von der nationalliberalen Deutschen Volkspartei konnte Deutschland jedoch im Jahr 1926 dem Völkerbund beitreten. Der Leiter des Deutschen Konsulats in Genf, Ernst Raimund Gottfried Aschmann, übergab dem Generalsekretär des Völkerbunds, Sir Eric Drummond, am 10. Februar 1926 das Beitrittsgesuch der Reichsregierung. Auf der Völkerbundsversammlung am 10. September 1926 wurde Deutschland in den Völkerbund aufgenommen.

Am gleichen Tag gab Gustav Stresemann in einer viel beachteten Rede seiner Hoffnung Ausdruck, dass der Völkerbund zur Etablierung einer neuen dauerhaften Friedensordnung beitragen könne – eine Hoffnung, die sich, wie wir wissen, wenige Jahre später zerschlagen sollte. Nach der Machtübernahme der Nationalsozialisten erklärte die Reichsregierung am 14. Oktober 1933 den Austritt Deutschlands aus der Genfer Abrüstungskonferenz und zugleich auch aus dem Völkerbund.

Organe und Satzung

Organe des Völkerbunds waren die Bundesversammlung, der Völkerbundsrat und das Sekretariat. Die Bundesversammlung setzte sich aus Delegationen von höchstens drei Mitgliedern der Mitgliedsländer zusammen und tagte einmal im Jahr. Jedes Mitgliedsland konnte bei Abstimmungen eine Stimme einbringen. Der Völkerbundsrat setzte sich aus ständigen und nichtständigen Mitgliedern zusammen. Ständige Ratsmitglieder waren zunächst Frankreich, Großbritannien, Italien und Japan. Ein fünfter Sitz blieb den Vereinigten Staaten vorbehalten, die davon jedoch niemals Gebrauch machten: Der amerikanische Senat lehnte im November 1919 die Ratifizierung des Versailler Vertrages und damit auch den Eintritt in den Völkerbund ab. Damit war im Grunde Wilsons Idee, die Vereinigten Staaten als Führungsmacht eines liberalen Internationalismus zu etablieren, gescheitert. 1926 erhielt das Deutsche Reich den fünften Sitz im Völkerbundsrat, nach seinem Austritt wurde er der Sowjetunion zugesprochen, solange, bis diese im Jahr 1939 ebenfalls aus dem Völkerbund ausschied. Als nichtständige Mitglieder konnten jeweils bis zu zehn weitere Staaten für einen Zeitraum von drei Jahren in den Rat gewählt werden. Artikel 4 der Satzung des Völkerbunds formulierte zu den Aufgaben des Rates: „Der Rat befindet über jede Frage, die in den Tätigkeitsbereich des Bundes fällt oder die den Weltfrieden berührt.“ Beschlüsse mussten im Rat einstimmig gefällt werden. Das Prinzip der Einstimmigkeit, das die Tätigkeit des Völkerbunds insgesamt erschwerte, betraf auch die die Beschlüsse der Bundesversammlung. Das Sekretariat, dem eine Schlüsselstellung in der Zusammenarbeit zwischen Bundesversammlung, Rat und den weiteren organisatorischen Gliederungen des Völkerbunds einnahm, wurde von einem Generalsekretär geleitet. In der Zeit des Bestehens des Völkerbundes nahmen drei Generalsekretäre diese Aufgabe war: Der Engländer James Eric Drummond, (1920–1933), der Franzose Joseph Avenol (1933–1940) sowie der Ire Seán Lester (1940–1946). Artikel 14 der Völkerbundssatzung verpflichtete den Rat zum „Entwurf eines Planes zur Errichtung eines ständigen internationalen Gerichtshofs“. Dieser Gerichthof tagte zum ersten Mal am 15. Februar 1922 unter dem Vorsitz des Niederländers Bernard Loder. Zu seinem Sitz wurde der Haager Friedenspalast bestimmt. Die Nachfolgeeinrichtung des Ständigen internationalen Gerichtshofs (StIGH) ist der 1945 als „Hauptrechtsprechungsorgan der Vereinten Nationen“ gegründete Internationale Gerichtshof (IGH), ebenfalls mit Sitz in Den Haag.

Zu den wichtigsten Zielen des Völkerbunds zählte die Abrüstung (Völkerbundssatzung Artikel 8). Mit ihrem Eintritt in den Bund verpflichteten sich die Mitgliedsstaaten „die Unversehrtheit des Gebiets und die bestehende politische Unabhängigkeit aller Bundesmitglieder zu achten und gegen jeden äußeren Angriff zu wahren (Völkerbundssatzung, Artikel 10). Darüber hinaus wurde in der Völkerbundssatzung der Grundsatz festgeschrieben, dass „jeder Krieg und jede Bedrohung mit Krieg, mag davon unmittelbar ein Bundesmitglied betroffen werden oder nicht, eine Angelegenheit des ganzen Bundes ist, und daß dieser die zum wirksamen Schutz des Völkerfriedens geeigneten Maßnahmen zu ergreifen hat.“ (ebd., Artikel 11). Für die friedliche Regelung von Streitfragen zwischen den Mitgliedsstaaten war der Rat zuständig, bzw. ein Schiedsgericht (ebd., Artikel 13, 15 und 16).

Schutz von Minderheiten

Die Frage des Minderheitenschutzes, die nach dem Ersten Weltkrieg infolge der territorialen Neuordnung Europas besondere Brisanz hatte, kam in der Völkerbundssatzung nicht explizit zur Sprache. Regelungen für den Schutz von Minderheiten waren indessen in den Pariser Friedensverträgen von 1919 und 1920 enthalten. Hierzu gehörten fünf Minderheitenverträge und vier Friedensverträge mit spezifischen Regelungen zur Minderheitenfrage sowie einige unilaterale Deklarationen. Der erste Minderheitenvertrag zwischen Großbritannien, Frankreich, Italien und den USA als Alliierte Kräfte auf der einen und Polen auf der anderen Seite („Little Versailles“), wurde zum Modell, dessen Bestimmungen in den in der Folge abgeschlossenen Verträgen im Bereich des Minderheitenschutzes in weiten Teilen übernommen wurde. Dem Völkerbund wurde die Aufgabe zugewiesen, den vertraglich festgelegten Minderheitenschutz zu garantieren. Kam ein Staat seinen Schutzverpflichtungen nicht nach, konnte der Völkerbund entsprechende Maßnahmen ergreifen. War Abhilfe auf diesem Wege nicht möglich, konnten die Staaten den Ständigen Internationalen Gerichtshof anrufen.

Die aktuelle Forschung zum Völkerbund hebt hervor, dass der Minderheitenschutz im System des Völkerbundes spätestens 1930 gescheitert sei. Denn während sich die im Krieg unterlegenen und neu entstandenen Staaten zu Schutzmaßnahmen verpflichtetet hatten, akzeptierten die Siegermächte selbst keine entsprechenden Verpflichtungen. Dass mit der Gründung des Völkerbunds keine globale Verpflichtung aller Staaten einherging, verminderte die Akzeptanz der angestrebten Friedensordnung. Hinzu kamen die wenig präzise formulierten Vertragsregelungen, die den Staaten einen weiten Spielraum boten. Was die Frage des Schutzes der deutschen Minderheiten angeht, kommt der Historiker Joachim Wintzer allerdings zu dem Schluss, Deutschland sei „ein Profiteur“ des mit den Pariser Verträgen installierten Systems gewesen:

 „Durch seine Ge­bietsverluste lebten über sechs Millionen Deutsche als Minderheiten außerhalb der deutschen Grenzen. Der größte Teil fand sich innerhalb der Grenzen des neuen polnischen Staates wieder. Die Minder­heiten in Deutschland – insbesondere Dänen und Polen – kamen nicht in den Genuss völkerrechtli­cher Garantien, ebenso wenig wie die deutschspra­chige Minderheit in Frankreich.“ (Joachim Wintzer, Deutschlands Weg in den Völkerbund. Zeitschrift Vereinte Nationen, 6/2019, S. 250–255).

Humanitäre Hilfe für Kriegsgefangene und Flüchtlinge

Auch auf den Gebieten der Rückführung von Kriegsgefangenen und des Flüchtlingsschutzes konnte der Völkerbund Erfolge erzielen. Von 1920 bis zum Sommer 1922 gelang es dem norwegischen Polarforscher und Diplomaten Fridtjof Nansen im Auftrag des Völkerbunds, die Rückführung von 420.000 Kriegsgefangenen und Zivilinternierten aus 26 Ländern in die Wege zu leiten. Am 27. Juni 1921 beschloss der Völkerbundsrat die Einrichtung eines Hochkommissariats für die Flüchtlingshilfe und im August 1921 wurde Fridtjof Nansen zum ersten Hochkommissar für Flüchtlingsfragen ernannt. Die Einrichtung dieses Amtes bedeutete einen wichtigen Schritt auf dem Weg zu einer Internationalisierung des Flüchtlingsschutzes, an den nach dem Zweiten Weltkrieg die UN mit der Einrichtung des Hohen Flüchtlingskommissariats am 14. Dezember 1951 anknüpften.

Unter der Schirmherrschaft des Völkerbunds kam es in den 1920er und 1930er Jahren zur Unterzeichnung mehrerer internationaler Abkommen, die Fragen der rechtlichen Gestaltung des Flüchtlingsstatus betrafen. Im Fokus diese Vereinbarungen standen in den 1920er Jahren vor allem russische Flüchtlinge, die infolge der Revolution und des Bürgerkrieges ihrer Heimat den Rücken gekehrt hatten. Mithilfe einer Völkerbundanleihe gelang es Fridtjof Nansen außerdem, ein landwirtschaftliches Ansiedlungsprogramm für Flüchtlinge in die Wege zu leiten, die wegen des griechisch-türkischen Krieges (1919-1922) ihre Heimat verloren hatten. Etwa 700 000 Menschen konnte auf diese Weise geholfen werden. Ab 1933 bemühten sich die Organe des Völkerbundes dann vor allem um Hilfen für rassisch- und politisch Verfolgte aus dem Deutschen Reich. Nach der Saarabstimmung 1935 etwa suchten 3000 Flüchtlinge aus dem Saargebiet Zuflucht in Frankreich und der Völkerbund setzte sich für die Aufnahme dieser Flüchtlinge in südamerikanischen Ländern ein.

Scheitern und Neuanfang nach 1945

Trotz der Teilerfolge, die der Völkerbund in einigen Fragen erzielen konnte, gilt er als gescheitert. Letztlich war der Völkerbund Bestandteil der Sicherheitsarchitektur, die die Siegermächte des Ersten Weltkriegs bei der Pariser Friedenskonferenz 1919 errichteten. Der Historiker Jörn Leonhard hat in seinem 2019 erschienenen Grundlagenwerk diesen Friedensschluss als „überforderten Frieden“ bezeichnet und dabei besonders auf die schwere Hypothek verwiesen, die der Zusammenbruch von Großreichen – wie der Habsburgermonarchie, des Osmanischen Reichs und des Russischen Kaiserreichs – für die Sicherung des Friedens nach 1918 bedeutete. Horst Möller schreibt hierzu: „Vielleicht lag die grundlegende Illusion bereits darin, mit Staaten, die zutiefst instabil waren, eine stabile internationale Ordnung begründen zu wollen.“

Trotz dieses negativen Resümees wird die Existenz des Völkerbunds in der Forschung heute differenzierter beurteilt, als dies noch vor einigen Jahrzehnten der Fall war. In einer langfristigen Perspektive betrachtet, zeigt sich nämlich, dass die Institutionalisierung und Verrechtlichung der internationalen Beziehungen mit dem Völkerbund auf eine neue Stufe gehoben worden war und daran konnte die Staatenwelt nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs mit der Gründung der Vereinten Nationen anknüpfen. Auch institutionell zeigt sich dieser Zusammenhang, denn nachdem die Versammlung des Völkerbunds auf ihrer letzten Sitzung am 18. April 1946 ihre Auflösung beschlossen hatte, gingen das Vermögen, die Gebäude und die Dokumente des Völkerbunds auf die Vereinten Nationen über.

Neben den Vereinten Nationen waren es seit 1945 vor allem die neu geschaffenen Institutionen der (west-)europäischen Einigung, denen es gelang, den Frieden, zumindest auf dem europäischen Kontinent zu sichern. Konrad Adenauer äußerte sich hierzu in einer Rede zum fünfjährigen Bestehen des Europarats am 6. Mai 1954. Sein Urteil sowie die Verpflichtung, die Adenauers Worte in sich tragen, haben von ihrer Aktualität seither nichts eingebüßt:

„In der Vergangenheit hat es nicht an Versuchen gefehlt, die Staaten Europas einander näherzubringen. Während diese Versuche in der ferneren Geschichte stets unter dem Gesichtspunkt der Vorherrschaft eines einzelnen europäischen Staates über die übrigen unternommen worden sind, zeichnet sich seit dem 19. Jahrhundert immer deutlicher die Erkenntnis ab, daß ein Zusammenschluß der europäischen Staaten nur auf der Grundlage der Gleichberechtigung möglich ist. Besonders die großen kriegerischen Katastrophen der letzten Jahrzehnte haben dieser Erkenntnis Raum geschafft, und so hat nach dem ersten Weltkrieg der Völkerbund Gestalt angenommen.

Wie wir heute wissen, war dieser Versuch nicht von Erfolg, und das eben begonnene Werk ging in einem erneuten Rückfall in nationalistischem Denken und Handeln unter. Statt sich zu einigen, zerfleischte sich Europa noch einmal in dem schrecklichsten der Kriege seiner Geschichte. Aus den Zerstörungen dieses zweiten Weltkrieges gewann der Gedanke einer friedlichen europäischen Einigung erneute Kraft, und er wurde zum Angelpunkt des politischen Handelns unserer Zeit. Die Erkenntnis, daß nur ein Zusammenstehen und ein gemeinsamer Neubeginn die europäischen Staaten vor äußerer und innerer neuer Bedrohung bewahren könne, führte zur Forderung eines über die herkömmlichen Allianzen hinausgehenden politischen Zusammenschlusses. […] Die Bundesrepublik hat alle Arbeiten des Ministerausschusses und der Beratenden Versammlung des Europarates nach Kräften unterstützt, die von ihm ausgehenden Anregungen aufgenommen und ohne Rücksicht auf notwendige Opfer sich zu eigen gemacht. Sie wird das auch in Zukunft tun. So habe ich allen Anlaß, auf das Erreichte mit Genugtuung und Dankbarkeit zurückzuschauen. Ich wünsche, daß der Europarat auf diesem Wege fortschreite, um die Hoffnungen unserer Völker zu erfüllen. Wir dürfen in unseren Anstrengungen nicht nachlassen und müssen allen Widerständen zum Trotz die Einheit Europas verwirklichen, die Einheit, die unserer gemeinsamen abendländischen Kultur das sichere gemeinsame Fundament und den großen schützenden Rahmen geben soll.“

Quelle: 6. Mai 1954: 5 Jahre Europarat: https://www.konrad-adenauer.de/quellen

Literaturhinweise:

• Jörn Leonhard: Der überforderte Frieden. Versailles und die Welt, 1918–1923, München 2018.
• Horst Möller, Europa zwischen den Weltkriegen. Oldenbourg-Grundriss der Geschichte, München 1998.
• Jürgen Osterhammel, Die Verwandlung der Welt. Eine Geschichte des 19. Jahrhunderts, München 2020.
• Hermann Weber, Vom Völkerbund zu den Vereinten Nationane. Bonn 1987.
• Joachim Wintzer, Deutschland und der Völkerbund 1918–1926. Paderborn 2006.
• Ders., Deutschlands Weg in den Völkerbund. Zeitschrift Vereinte Nationen, 6/2019, S. 250–255.